Uitspraak
200507068/1.
Datum uitspraak: 19 april 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Buitenlandse Zaken,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. 05/600 van de rechtbank Breda van 1 juli 2005 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
appellant.
1. Procesverloop
Op 25 januari 2005 heeft [wederpartij] appellant (hierna: de Minister) verzocht om openbaarmaking van de stukken die betrekking hebben op de ambtelijke missie naar Bosasso (Puntland, Somalië). Tegen het uitblijven van een besluit heeft [wederpartij] op 11 februari 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 februari 2005 heeft appellant (hierna: de Minister) het verzoek van [wederpartij] gedeeltelijk afgewezen, in die zin dat alle op die missie betrekking hebben stukken openbaar zijn gemaakt, maar in de verstrekte stukken passages zijn weggelakt.
Bij besluit van 28 februari 2005 heeft de Minister het door [wederpartij] gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 juli 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] tegen het besluit van 28 februari 2005 ingestelde beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en de Minister opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Minister bij brief van 11 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Bij brief van 21 september 2005 heeft de Minister een van de gronden van het hoger beroep ingetrokken. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 31 oktober 2005 heeft [wederpartij] aan de Afdeling toestemming verleend om mede op grondslag van de geheimgehouden passages uitspraak te doen.
Bij brief van 7 november 2005 heeft [wederpartij] van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2006, waar de Minister, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en mr.drs. N. Lintvelt, werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. Ph. J. Schüller en mr. M.J.G. Uiterwaal, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) - voor zover hier van belang - blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge het derde lid van dit artikel is het tweede lid, aanhef en onder e, niet van toepassing voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
2.2. Het verzoek van 25 januari 2005 strekt tot openbaarmaking van de achterliggende stukken inzake een werkbezoek van een ambtelijke commissie aan Bossasso (Puntland, Somalië), afgelegd van 23 tot en met 28 juni 2004 in het kader van het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het door de Minister op 25 november 2004 uitgebrachte algemeen ambtsbericht over de situatie in Somalië. Als zodanig zijn de verslagen van gesprekken met vijftien gesprekspartners, behoudens de weggelakte passages, openbaar gemaakt.
De Minister heeft door het plaatsen van een cijfercode bij elke weggelakte passage aangegeven om welke reden hij de openbaarmaking van die passage weigert. De geheimhouding van passages, voorzien van het nummer "2" (internationale betrekkingen), is gebaseerd op artikel 10, tweede lid, sub a, van de Wob. Dat geheimhouding van deze passages is gerechtvaardigd, is niet in geschil.
De geheimhouding van de passages, voorzien van de nummers "1" (bronnenbescherming), "3" (voorkomen onevenredige benadeling) en "4" (bescherming persoonlijke levenssfeer derden) is gebaseerd op artikel 10, tweede lid, sub e en/of g van de Wob. Zoals de Minister heeft gesteld, en de Afdeling ook is gebleken na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te hebben kennisgenomen van de betreffende passages, betreft de geheimgehouden informatie de identiteit en achtergrondgegevens van degenen met wie is gesproken tijdens de ambtelijke missie, alsmede informatie die de persoonlijke levenssfeer van derden raakt. De geheimhouding van deze informatie is onderwerp van geschil.
2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Minister ten onrechte in het bezwaarschrift van [wederpartij] geen aanleiding heeft gezien om per individuele bron na te gaan of en zo ja, in hoeverre, aan het verzoek om informatie kan worden tegemoetgekomen. Bij de toepassing van de gehanteerde weigeringsgrond mag een op de individuele bron toegesneden beoordeling niet achterwege blijven, aldus de rechtbank.
2.3.1. De Minister kan zich met dit oordeel niet verenigen, omdat dit volgens de Minister feitelijke grondslag ontbeert. Daartoe heeft de Minister ter zitting in hoger beroep uiteengezet dat bij het vergaren van informatie voor het uitbrengen van een algemeen ambtsbericht, medewerkers van de Minister gebruik maken van vooraf opgestelde lijsten met vragen en onderwerpen die zij in gesprekken met gesprekspartners aan de orde willen stellen. Mede op basis van deze lijst wordt tevoren een afweging gemaakt of de betreffende gesprekspartner geheimhouding van zijn identiteit wordt toegezegd. Een dergelijke toezegging wordt zonder meer gedaan indien de vragen politiek gevoelige onderwerpen betreffen en heeft als doel de gesprekspartner in staat te stellen vrijuit met de medewerker van de Minister te praten.
Wanneer een verzoek om openbaarmaking van de verklaring van een gesprekspartner wordt gedaan vindt het weglakken van gegevens waarop de toegezegde vertrouwelijkheid betrekking had steeds plaats nadat de door de Wob voorgeschreven beoordeling en belangenafweging per concreet document is uitgevoerd.
In dit geval is aan de gesprekspartners vertrouwelijkheid toegezegd. Ter zitting is uiteengezet dat wanneer in een dergelijk geval een verzoek om openbaarmaking van de verklaring van een gesprekspartner wordt gedaan, de minister onderzoekt of geheimhouding van de identiteit van de betrokken gesprekspartner achteraf bezien gerechtvaardigd is. Alleen wanneer de toezegging evident zonder gegronde redenen is gedaan, met name in gevallen waarin de betrokkene slechts zeer algemene, volstrekt niet-politiek of anderszins gevoelige informatie heeft verstrekt, kan dat aanleiding zijn om deze niet gestand te doen, aldus de Minister.
2.3.2. De Afdeling stelt voorop dat bij de rechtbank ter beoordeling voorlag het bestreden besluit en de daarin opgenomen motivering. De uitspraak van de rechtbank moet in hoger beroep dan ook in dat licht beoordeeld worden. De ter zitting in hoger beroep door de Minister gegeven uiteenzetting omtrent de wijze waarop de toepassing van de Wob in dit geval zou hebben plaatsgevonden, is niet terug te vinden in het besluit op bezwaar, noch in andere stukken betreffende het verloop van de besluitvorming die ten tijde van de behandeling door de rechtbank voorhanden waren. Uit het besluit op bezwaar heeft de rechtbank kunnen begrijpen dat de grond voor geheimhouding erin was gelegen dat appellant, zonder het verrichten van een nadere afweging, onverkort wenste vast te houden aan de door hem toegezegde vertrouwelijkheid. Het bij de rechtbank bestreden besluit behelsde niet het door de Minister ter zitting in hoger beroep ter bestrijding van de aangevallen uitspraak ingenomen standpunt. Derhalve kan het hoger beroep in zoverre niet slagen.
2.4. De Minister kan zich voorts niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat hij ten onrechte heeft afgezien van het horen van [wederpartij] in bezwaar.
2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraken van 16 juli 2003, in zaak no. 200302801/1, en 7 september 2005, in zaak no. 200505211/1 (beide aangehecht), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en mag daarvan slechts worden afgezien, indien er naar objectieve maatstaven op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden.
2.4.2. De door [wederpartij] aangevoerde bezwaren zijn van dien aard, dat niet aan de voormelde maatstaf is voldaan, hetgeen van de zijde van de Minister ter zitting van de Afdeling ook is erkend. Derhalve kan ook dit onderdeel van het hoger beroep van de Minister niet slagen.
2.5. Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank het bestreden besluit terecht heeft vernietigd op grond van schending van de artikelen 7:3 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Nu echter in hoger beroep de Minister alsnog heeft uiteengezet dat wel degelijk een individuele afweging per gesprekspartner pleegt te worden gemaakt en in het voorliggende geval ook is gemaakt - welk betoog niet is bestreden door [wederpartij] - en [wederpartij] in beroep en hoger beroep zijn standpunt voldoende heeft kunnen toelichten, zal de Afdeling, in het belang van finale geschillenbeslechting, onderzoeken of er grond is om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Hiertoe zal de Afdeling de (overige) beroepsgronden van [wederpartij] behandelen.
2.5.1. [wederpartij] heeft aangevoerd dat de Minister niet al hetgeen hij in het kader van zijn bezwaar heeft aangevoerd, heeft betrokken in de heroverweging van het besluit van 18 februari 2005. Met name had de Minister in zijn heroverweging moeten betrekking hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd in het kader van zijn verzoek om voorlopige voorziening, waarop bij uitspraak van 22 februari 2005 door de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda (hierna: de voorzieningenrechter) is beslist, aldus [wederpartij].
De Afdeling is van oordeel dat uit de motivering van de beslissing op bezwaar genoegzaam naar voren komt dat de Minister hetgeen [wederpartij] in het kader van het verzoek om voorlopige voorziening heeft aangevoerd, heeft betrokken in zijn heroverweging. Dat de Minister niet expliciet alle punten heeft weerlegd die [wederpartij] in het kader van zijn verzoek om voorlopige voorziening heeft aangevoerd, maakt dit niet anders.
2.5.2. [wederpartij] heeft voorts aangevoerd dat de Minister had moeten wachten met het nemen van een besluit op bezwaar tot 13 maart 2005, het moment waarop de voorzieningenrechter de motivering van zijn dictum van 22 februari 2005 had openbaargemaakt.
Dit betoog faalt. [wederpartij] heeft bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een primair besluit. Nadat de Minister op 18 februari 2005 een primair besluit had genomen, was het bezwaar van [wederpartij] van rechtswege ook daartegen gericht, nu het besluit niet geheel aan het bezwaar tegemoet kwam. Mitsdien was de Minister verplicht tijdig op dat bezwaar te beslissen.
Dat hangende dat bezwaar een verzoek om voorlopige voorziening aanhangig was, doet niet af aan voormelde verplichting. Evenmin doet hieraan af dat de Minister een besluit op bezwaar heeft genomen vóórdat hij de motivering van het dictum van de voorzieningenrechter vernam. Beslissend op bezwaar is de Minister in beginsel niet gebonden aan de motivering van een afwijzend dictum op het verzoek om voorlopige voorziening van [wederpartij]. Voorts is die motivering eerst drie weken na de openbaarmaking van het dictum bekendgemaakt, en is in dit verband van belang dat door [wederpartij] herhaaldelijk is aangedrongen op spoedige besluitvorming.
2.5.3. [wederpartij] heeft verschillende gronden aangevoerd op basis waarvan de Minister niet tot geheimhouding van de weggelakte passages mocht overgaan.
2.5.3.1. [wederpartij] heeft betoogd dat de Minister niet de eerdere jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot de openbaarmaking van aan ambtsberichten ten grondslag liggende stukken als richtinggevend mag beschouwen, omdat deze jurisprudentie ziet op de stukken die ten grondslag liggen aan individuele ambtsberichten en het in deze zaak een algemeen ambtsbericht betreft.
Dit betoog faalt, omdat, anders dan [wederpartij] meent, het voor de in het kader van de Wob te maken belangenafweging niet van belang is of een bepaald document is gebruikt voor een algemeen of voor een individueel ambtsbericht. Dit laat onverlet dat de weging van belangen bij de openbaarmaking van een algemeen ambtsbericht zelf kan verschillen van de weging van belangen bij de openbaarmaking van een individueel ambtsbericht. In deze zaak is evenwel niet de openbaarmaking van het algemene ambtsbericht zelf aan de orde is; het algemene ambtsbericht is reeds eerder volledig openbaargemaakt.
2.5.3.2. Mede gelet op hetgeen daarover ter zitting is verklaard, staat voor de Afdeling vast dat de verklaringen van de gesprekspartners op persoonlijke titel zijn afgelegd. Dat de achtergrond van de gesprekspartners, zoals de organisatie of (overheids-)instelling waarvoor zij werkzaam zijn, een rol heeft gespeeld bij de selectie van de gesprekspartners, betekent niet dat zij verklaringen hebben afgelegd als vertegenwoordiger van hun respectievelijke organisaties of (overheids-)instellingen. Het betoog van [wederpartij] dat gesprekspartners hun informatie beroepshalve aan medewerkers van de Minister hebben verstrekt, faalt. Aan het in dit verband ingenomen standpunt dat artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob niet ziet op rechtspersonen en dat, in de afweging tussen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de gesprekspartners en het belang van openbaarmaking, de Minister geen onderscheid hoefde te maken tussen de organisaties en (overheids-) instellingen waar de gesprekspartners werkzaam waren kan worden voorbijgegaan.
2.5.3.3. [wederpartij] heeft betoogd dat het hem niet te doen is om de identiteit van de gesprekspartners, maar om hun hoedanigheid.
De Afdeling is evenwel met de Minister van oordeel dat wanneer gegevens over de organisaties en de functie van de gesprekspartners in die organisaties worden vrijgegeven, op eenvoudige wijze de identiteit van de gesprekspartners is te achterhalen. Wanneer derhalve de beslissing om de identiteit van de gesprekspartners geheim te houden in rechte kan standhouden, volgt hieruit dat de Minister de gegevens over de organisaties waar de gesprekspartners werken eveneens geheim mag houden.
2.5.3.4. Onjuist is de stelling van [wederpartij] dat, nu de gespreksverslagen slechts gebruikt zijn voor het opstellen van een algemeen ambtsbericht en niet voor het opstellen van een individueel ambtsbericht, er geen sprake zou zijn van gevaarzetting voor de gesprekspartners als hun identiteit bekend zou worden. De Afdeling is met de Minister van oordeel dat gesprekspartners ook risico's lopen of kunnen lopen op het moment dat bekend wordt dat zij hun medewerking hebben verleend aan de samenstelling van een algemeen ambtsbericht, door medewerkers van de Minister te informeren. Dat deze risico's wellicht van een andere aard zijn dan de risico's die een gesprekspartner op zich neemt bij het verlenen van medewerking aan het uitbrengen van een individueel ambtsbericht, doet daaraan niet af.
2.5.3.5. [wederpartij] betoogt op zich terecht dat de Minister zich niet kan onttrekken aan de werking van de Wob door alle gesprekspartners vertrouwelijkheid toe te zeggen. Uit de hierboven uiteengezette werkwijze van de Minister blijkt dat een eenmaal toegezegde vertrouwelijkheid niet automatisch leidt tot geheimhouding van de identiteit van de gesprekspartner, maar dat telkenmale een individuele afweging wordt gemaakt indien een verzoek om openbaarmaking wordt gedaan. Derhalve kan niet worden gezegd dat de Minister zich aan het regime van de Wob onttrekt.
2.5.3.6. Anders dan [wederpartij] betoogt, is de Minister niet verplicht om na te gaan of de gesprekspartners toestemming geven voor openbaarmaking van de weggelakte passages. In dit verband wijst de Afdeling op de volgende passage uit de Memorie van Toelichting bij de wet van 30 september 2004 (Stb. 2004, 519) tot invoering van het huidige derde lid van artikel 10 van Pro de Wob: "Voor de duidelijkheid zij erop gewezen dat artikel 10, derde lid (nieuw), van de Wet openbaarheid van bestuur geen verplichting behelst voor het bestuursorgaan om steeds bij betrokkene na te gaan of deze toestemming heeft verleend." (Tweede Kamer 2002-2003, 28 835, nr. 3, p. 32.) Het betoog van [wederpartij] faalt.
2.5.4. De Afdeling is verder van oordeel dat de Minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij openbaarmaking van gespreksverslagen die aan een ambtsbericht als hier aan de orde ten grondslag hebben gelegen, in het algemeen de belangen van bronbescherming, de eerbieding van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen, rechtspersonen en van derden, zwaarder wegen dan het openbaarheidsbelang. In elk individueel geval dient evenwel te worden beoordeeld of de eerstgenoemde belangen zich inderdaad voordoen en dient vervolgens, indien de Minister van oordeel is dat dit het geval is, de door de wet vereiste belangenafweging door de Minister te worden verricht en de uitkomst daarvan te worden gemotiveerd.
2.5.5. Zoals hierboven al is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat inmiddels genoegzaam is gebleken dat de Minister per individueel geval een afweging heeft gemaakt. De Afdeling is voorts van oordeel dat de Minister bij die afweging in redelijkheid openbaarmaking van de weggelakte passages achterwege heeft kunnen laten. Hierin ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd voor zover daarbij de Minister is opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling zal alsnog bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 28 februari 2005 geheel in stand blijven.
2.7. De Minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 1 juli 2005, 05/600, voor zover daarbij de minister van Buitenlandse Zaken is opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 28 februari 2005 - DJZ/BR-0189/2005 - geheel in stand blijven;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan [wederpartij] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Matulewicz
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2006
45-514.