Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/6793 en AMS 19/6794
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 oktober 2021 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], beide te Amsterdam, respectievelijk eiser I en eiser II, gezamenlijk eisers
(gemachtigde: mr. T.A. Phijffer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Carter).
Procesverloop
In de twee besluiten van 27 augustus 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan elk van eisers een bestuurlijke boete van € 18.000,- opgelegd, wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in zes onzelfstandige woonruimten.
In de twee besluiten van 6 november 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de hiertegen gerichte bezwaren ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is op 15 juli 2021 digitaal behandeld op zitting. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De aanleiding
1. Eisers zijn beide eigenaar van het pand op [adres] te Amsterdam. Op 28 februari 2019 heeft verweerder ter plaatse een onderzoek verricht naar het pand naar aanleiding van meerdere meldingen over woonfraude en overlast. Van het onderzoek is een rapport van bevindingen en een beeldverslag opgemaakt. Inmiddels hebben eisers een omzettingsvergunning verkregen voor het pand, te weten voor een viertal onzelfstandige woonruimten.
2. Verweerder heeft aan elk van eisers een bestuurlijke boete van € 18.000,- opgelegd, voor een boetetotaal van € 36.000,-, wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in zes onzelfstandige woonruimten. Dit is in strijd met artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet (Hvw). Verweerder legt hieraan ten grondslag dat er zes mensen ingeschreven staan in de Basisregistratie personen en ook woonachtig zijn op het adres. Bij het buitendienstonderzoek hebben de twee aangetroffen bewoners onder andere verklaard dat er zes personen wonen, dat zij elk afsluitbare kamers hebben en huur betalen aan eisers.
3. Eisers kunnen zich hier niet mee verenigen en stellen ten eerste dat verweerder ten onrechte uitgaat van kamergewijze verhuur. Er is namelijk geen sprake van zes huishoudens, maar van één huishouden. Verder is sprake van een onevenredige punitieve sanctie. Eisers worden namelijk ten onrechte dubbel beboet nu verweerder uitgaat van twee overtredingen voor één feitencomplex. Ook is de leefbaarheid nimmer in geding geweest, getuige het feit dat eisers zich juist hebben ingespannen om de schaarste op de woningmarkt te verhelpen én getuige de latere legalisering. Eisers hadden dan ook eerst alleen een waarschuwing moeten krijgen, dan wel had de boete moeten worden gematigd in verband met de geringe verwijtbaarheid
Verweerder heeft terecht een overtreding van artikel 21, onder c, van de Hvw geconstateerd
4. In artikel 1, aanhef en onder ff, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (de Huisvestingsverordening) wordt een onzelfstandige woonruimte omschreven als een woonruimte, niet bestemd voor inwoning, die geen eigen toegang heeft of die niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. Een huishouden wordt in artikel 1, aanhef en onder q, van de Huisvestingsverordening omschreven als een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren. Onder omzetting naar onzelfstandige woonruimten valt dus de situatie dat de eigenaar of huurder van een pand deze zelf niet bewoont, maar kamers in het pand als afzonderlijke woonruimten aan verschillende personen ter beschikking stelt. Voor de beoordeling of sprake is van zulke omzetting is de wijze van bewoning en het feitelijk gebruik bepalend. [1]
5.1.
Uit het administratieve vooronderzoek, het buitendienstrapport en de overige processtukken van eisers volgt dat er ten tijde van de periode in geding sprake was van zes afsluitbare kamers, elk bewoond door één persoon. Gelet hierop en in aanmerking genomen de onder 4 weergegeven definitie, is al sprake van zes huishoudens. Eisers hebben niet gemotiveerd of onderbouwd met stukken waarom wel sprake is van één huishouden. Eisers hebben evenmin gemotiveerd waarom deze definitie in strijd zou zijn met het eerste protocol van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
5.2.
Aangezien er zes huishoudens zijn met elk een afzonderlijke woonruimte, met gedeelde wezenlijke voorzieningen zoals keuken en sanitair, overweegt de rechtbank dat sprake is van onzelfstandige woonruimten. Nu het pand aangewezen is als zelfstandige woonruimte en geen omzettingsvergunning is verleend, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat eisers artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet hebben overtreden. Voor zover eisers betogen dat er sprake is van een inwoonsituatie, overweegt de rechtbank dat zij niet voldoen aan cumulatieve voorwaarden gesteld in de Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad. Zo is bijvoorbeeld niet gebleken dat zij als verhuurders het exclusieve gebruiksrecht hebben op minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woonruimte. Eisers gronden ten aanzien van de overtreding slagen niet.
Eisers zijn medeplegers
6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eisers terecht heeft aangemerkt als feitelijke medeplegers van de overtreding. Eisers dragen als mede-eigenaren beide de zorg voor het rechtmatig gebruik van het pand, maar hebben het pand beide feitelijk onrechtmatig verhuurd aan de zes studenten. De rechtbank volgt niet het betoog op zitting dat eiser II een te beperkte rol heeft gehad om aangemerkt te worden als medepleger. Eisers hebben namelijk naar eigen zeggen sámen het pand aangekocht met als doel de verhuur aan studenten. Daar komt bij dat de zoon van eiser II aanvankelijk woonde op het adres, waardoor eiser II des te meer geacht wordt bekend te zijn geweest met de feitelijke situatie ter plaatse. Daarmee is de toerekening van de overtreding aan beide eisers gegeven.
Verweerder hoefde de boete niet te matigen
7. Verweerder heeft op grond van tabel 2 in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening een boete van 18.000,- opgelegd. Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zo kunnen naar vaste rechtspraak een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht hiertoe leiden. [2]
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de boete op goede gronden heeft vastgesteld op 18.000,-, wegens omzetting naar vijf of meer onzelfstandige woonruimten. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
8.2.
Ten eerste bestaat geen algemene verplichting tot het geven van een waarschuwing, voordat overgegaan mag worden tot beboeting. De bevoegdheid tot oplegging van een boete is discretionair en verweerder heeft in gevallen als deze de politieke keuze gemaakt om een lik op stuk-beleid te voeren. Dit beleid is niet onredelijk. [3] Verweerder mag in dit verband verder wijzen op het feit dat de overtreding sinds 2012 bestond, eisers zich als verhuurders op de markt begaven, de problematiek rond kamergewijze verhuur regelmatig in de actualiteit is geweest en dat omwonenden hebben geklaagd. Eisers hebben alle tijd en gelegenheid gehad om uit eigen beweging over te gaan tot legalisering. De rechtbank volgt dan ook niet waarom legaliseerbaarheid maakt dat eerst slechts een waarschuwing gegeven mocht worden. Eisers grond treft geen doel.
8.3.
Voor zover eisers betogen dat sprake is van een geringe ernst van de overtreding omdat de leefbaarheid nooit in geding is geweest, getuige de latere legalisering, volgt de rechtbank dit niet. De situatie is weliswaar later gelegaliseerd, maar wel slechts voor zover dit ziet op omzetting naar vier onzelfstandige woonruimten, niet zes. Dit maximum is juist gesteld uit oogpunt van de leefbaarheid. Eveneens staat vast dat twee omwonenden geklaagd hebben over overlast, wat heeft geleid tot het onderzoek van verweerder. De rechtbank volgt ook niet dat sprake is van geringe ernst op andere gronden. Het moge zo zijn dat eisers zich hebben willen inspannen om de woningnood in de stad te verhelpen, maar de wijze waarop dit is gebeurd, namelijk verkamering zonder vergunning, maakt een inbreuk op de wettelijke taken van verweerder. Zoals bevestigd door de Afdeling, [4] heeft verweerder een brede vergunningenplicht in het leven mogen roepen om toe te zien op de balans en kwaliteit in de schaarse woonruimtevoorraad van Amsterdam. Het is daarom niet aan eisers om eenzijdig de samenstelling hiervan te wijzigen, goede bedoelingen ten spijt.
8.4.
Tot slot slaagt het betoog dat slechts eenmaal € 18.000,- opgelegd had mogen worden niet. De rechtbank overweegt dat inderdaad sprake is van hetzelfde feitencomplex, maar dat niet het feitencomplex wordt beboet. Overtreders worden beboet. Een boete beoogt een op zichzelf staande bestraffende en afschrikwekkende werking jegens een concrete overtreder. Dat rechtvaardigt in beginsel het volle boetebedrag per feitelijke overtreder. Verweerder wijst er terecht op dat de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2019 [5] ziet op een ongerechtvaardigd beleidsmatig onderscheid tussen verschillende soorten functioneel overtreder. Hierdoor is bij wijze van uitzondering wel een boetebedrag ‘verdeeld’ over overtreders. Eisers zijn echter geen functionele overtreders, maar feitelijke overtreders. De vergelijking die eisers maken met het boetebeleid voor al dan niet gehuwde en/of samenwonende partners gaat evenmin op. Zoals verweerder heeft uitgelegd, veronderstelt dit beleid de aanwezigheid van één gedeeld vermogen, dat ingeval van dubbele beboeting tweemaal getroffen wordt. De aanwezigheid van een gedeeld vermogen in eisers’ geval is echter gesteld noch gebleken, waardoor het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet opgaat. Deze gronden dwingen daarom evenmin tot matiging.
Redelijke termijn
9.1.
Uit uitspraken van de Afdeling volgt dat de redelijke termijn wordt overschreden, als de duur van de totale procedure onredelijk lang is. De Afdeling neemt aan dat de redelijke termijn in een boetezaak wordt overschreden, als de rechtbank niet binnen twee jaar uitspraak doet in de boetezaak, behalve als er bijzondere omstandigheden zijn. De termijn van twee jaar begint te lopen op het moment dat verweerder een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kan ontlenen dat hij een boete zal krijgen. Als de redelijke termijn met minder dan zes maanden wordt overschreden, wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. Als de redelijke termijn met meer dan zes maanden wordt overschreden, wordt de boete verminderd met 10% met een maximum van € 2.500,-.
9.2.
In deze zaak heeft verweerder op 24 juli 2019 al het voornemen tot boeteoplegging geuit. Op die datum is de termijn gaan lopen. Dit betekent dat op het moment van de uitspraak in deze zaak de tweejaarstermijn is overschreden. De rechtbank overweegt dat na indiening van de beroepschriften op 18 december 2019 de zaken zonder aanwijsbare reden hebben stilgelegen bij de rechtbank. De rechtbank beschouwt de coronacrisis in dit geval niet als een bijzondere omstandigheid om een redelijke termijn van langer dan twee jaar aan te nemen, nu zij na de aanvankelijke stillegging van zaken in het voorjaar van 2020 (ruim) de tijd heeft gehad om oude zaken zoals deze voorrang te geven. Dat is hier niet gebeurd. De rechtbank houdt daarom vast aan de tweejaarstermijn en is van oordeel dat zij de redelijke termijn heeft geschonden.
10. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten, voor zover de hoogte van de boetes daarin elk op € 18.000,- is gesteld. De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb gehouden zelf in de zaken te voorzien en de hoogte van de boetes vast te stellen. De rechtbank is van oordeel dat de boete, gelet op wat in rechtsoverweging 9 is overwogen, met 5% dient te worden gematigd en stelt de boetes elk vast op € 17.100,-.
11. Gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht vergoedt.
12. Ondanks dat de overschrijding van de redelijke termijn de rechtbank te verwijten valt, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Verwijtbaarheid aan de zijde van verweerder is hiervoor namelijk geen vereiste. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank,
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten voor zover daarbij de boetes elk € 18.000,- bedragen, stelt de boetes elk vast op € 17.100,-, voor een totaal van € 34.200,-, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van € 174,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, rechter, in aanwezigheid van mr. G.J. Tingen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage I: juridisch kader
Art 1 Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
q.Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
ff.Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet-zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, waarbij als wezenlijke voorzieningen worden aangemerkt: keuken en sanitaire voorzieningen;
iii.Woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden;
kkk.Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;