Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 20/2474
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 januari 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. L.A. Fischer),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. H.P. Kallenbach).
Procesverloop
Met een besluit van 27 november 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een beslissing genomen op eiseres’ verzoek op grond van artikel 12 en Pro 15, eerste lid, van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).
Met een besluit van besluit van 23 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Tevens is voor verweerder verschenen
[naam] .
Overwegingen
Vrijstelling griffierecht
1. Eiseres heeft de rechtbank verzocht om vrijstelling van het griffierecht wegens betalingsonmacht. De rechtbank wijst het verzoek om vrijstelling van het griffierecht toe, omdat eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat zij aan de voorwaarden voldoet. Dit betekent dat eiseres geen griffierecht hoeft te betalen.
Wat aan deze procedure voorafging
2.1.
Eiseres is een niet-toegelaten vreemdeling die verblijft in een opvang in Amsterdam. Verweerder biedt eiseres sinds 15 juni 2017 opvang op grond van verschillende buitenwettelijke programma’s. De gemeentelijke hulp die voorheen op grond van buitenwettelijk begunstigend beleid werd geboden is overgegaan in de Landelijke Voorziening Vreemdelingen (LVV).
2.2.
Op 23 juli heeft eiseres bij verweerder verzocht om haar inzage te verlenen in haar bij verweerder verwerkte persoonsgegevens. Eiseres heeft in haar verzoek – voor zover relevant – het volgende opgenomen:
“ (…) U verwerkt persoonsgegevens van cliënt. Ik vraag u mij aan te geven om welke
gegevens het gaat; wat het doel is van het gebruik; aan wie u de gegevens eventueel heeft verstrekt; welke passende waarborgen voor doorgifte u heeft aangetroffen als u deze gegevens heeft doorgegeven aan een ander land of aan een internationale organisatie; wat de herkomst is van de gegevens, als deze bekend is en hoe lang de gegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen.
Ik verzoek u om een kopie van de door u verwerkte persoonsgegevens te overleggen. ik verzoek u uitdrukkelijk ook om kopie van e-mails, (telefoon)verslagen en messenger-berichten die betrekking hebben op mijn cliënt. Ik verzoek u om inzage in de gegevens die u zelf verwerkt als ook de gegevens die zijn verwerkt door u of uw medewerkers bij derden-verwerkers (met inbegrip van bijvoorbeeld dienstere als Microsoft [Office 365, Exchange], Facebook [WhatsApp, Messenger], Telegram, Signal et cetera). Dit verzoek ziet op alle
diensten, afdelingen, onderaannemers en gemachtigden die onder u ressorteren.
Ik beroep me voor mijn verzoek op artikel 12 en Pro 15 eerste lid van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).(…)”.
2.3.
Met het primaire besluit heeft verweerder een beslissing genomen op eiseres’ verzoek op grond van artikel 12 en Pro 15, eerste lid, van de AVG. Verweerder is deels tegemoet gekomen aan het verzoek van eiseres. Verweerder heeft een volledig overzicht van de persoonsgegevens binnen de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) overgelegd, van een drietal verwerkingsactiviteiten, namelijk vreemdelingenadministratie, afhandeling Wob [1] /AVG-verzoeken en klachten, en communicatiebestanden DT&V. Dit betreft de volgende informatie: de doeleinden van de verwerkingsactiviteiten, de categorieën van persoonsgegevens en om welke categorieën van persoonsgegevens het gaat, de categorieën ontvangers aan wie de persoonsgegevens worden verstrekt, de bewaartermijn van de persoonsgegevens, de herkomst van de persoonsgegevens en de passende waarborgen in het geval van internationale doorgifte. Verweerder is niet tegemoet gekomen aan het verzoek van eiseres voor zover het de verwerking van persoonsgegevens bij andere onderdelen dan DT&V betreft. Verweerder is tevens niet tegemoet gekomen aan het verzoek van eiseres om inzage van de verwerking van persoonsgegevens bij Facebook en Whatsapp, omdat Facebook en Whatsapp zijn aan te merken als zelfstandig verwerkingsverantwoordelijk. Verweerder heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat de aanvraag van eiseres ongericht, onvoldoende specifiek en te breed geformuleerd is.
2.4.
Eiseres heeft hiertegen bezwaar ingediend en verzoekt om toezending van de stukken, omdat zij met het overzicht niet kan nagaan of de gegevens die over haar zijn verwerkt juist zijn en of deze worden gedeeld op een wijze die behoorlijk, transparant en rechtmatig is.
2.5.
Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de AVG primair is gericht op de mogelijkheid van een betrokkene om de persoonsgegevens die over hem zijn verzameld in te zien, zodat hij zich van de verwerking op de hoogte kan stellen en de rechtmatigheid daarvan kan controleren. Het is niet noodzakelijk om een kopie te verstrekken van de persoonsgegevens. Het kopiëren van de persoonsgegevens in een document volstaat ook, dit blijkt uit jurisprudentie. Daarnaast zijn de gegevens over de pogingen die zijn ondernomen om terugkeer te bewerkstelligen door verweerder benoemd als ‘documenten’. Een vreemdeling krijgt al standaard alle afschriften van de vertrekgesprekken. In het primair proces kunnen besluiten naar aanleiding van aanvragen over onderdak en verslagen van vertrekgesprekken door de procesadvocaat worden opgevraagd bij de regievoerder. Verweerder overweegt verder dat op grond van het mandaatbesluit de beslissing voor opvang wordt genomen door de gemeente. In dit besluit worden de rollen en taken van verschillende partners duidelijk omschreven. In het geval van eiseres dient de aanvraag voor opvang te worden gedaan bij de gemeente Amsterdam. Omdat de gemeente Amsterdam de verwerkingsverantwoordelijke is, moet eiseres daar de verzochte informatie opvragen over de opvang met betrekking tot de LVV.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt eerst of sprake is van misbruik van recht. Daarna beoordeelt de rechtbank of verweerder heeft voldaan aan het AVG-verzoek van eiseres.
Is sprake van misbruik van recht?
4.1.
In het verweerschrift en op de zitting stelt verweerder zich op het standpunt dat sprake is van misbruik van recht, gezien de stelselmatige handelswijze van de gemachtigde van eiseres en de proceshouding in deze en in alle overige voorgaande vreemdelingrechtelijke zaken. De gemachtigde van eiseres heeft in een periode van ongeveer vijf maanden 40 AVG-verzoeken bij verweerder ingediend, die uiteindelijk hebben geleid tot 28 procedures. Het beroep zou daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
4.2.
Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) volgt dat de artikelen 3:13 en 3:15 van het Burgerlijk Wetboek zich verzetten tegen een inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van bevoegdheid behelst. De bepalingen bieden een wettelijke grondslag om een zodanig beroep niet-ontvankelijk te verklaren. [2]
4.3.
Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door de burger tegen de overheid aangewend rechtsmiddel, gelet op de – soms zeer verstrekkende – bevoegdheden waarover de overheid beschikt. Alleen als over de zwaarwichtige gronden geen enkele twijfel bestaat, volgt niet-ontvankelijkverklaring. Zwaarwichtige gronden zijn onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Een min of meer overmatig beroep op de door de overheid geboden faciliteiten levert in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt die overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden, bijdragen aan de conclusie dat sprake is van misbruik van recht. [3]
4.4.
De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat sprake is van misbruik van recht. De AVG-verzoeken die door de gemachtigde van eiseres zijn ingediend, betreffen namelijk ieder een individuele eiser met een afzonderlijk redelijk doel. Daarmee is ieder verzoek een nieuw AVG-verzoek dat op zichzelf dient te worden beoordeeld. De rechtbank begrijpt dat verweerder veel tijd kwijt is aan het behandelen van de verzoeken van de gemachtigde van eiseres. Dit geeft echter geen aanleiding voor de conclusie dat sprake is van misbruik van recht.
4.5.
De rechtbank merkt nog op dat voor zover het de bedoeling is van de gemachtigde van eiseres om via een AVG-verzoek een tweede keer stukken te verkrijgen, de AVG daar niet voor is bedoeld. Dit betekent echter niet meteen dat sprake is van misbruik van recht.
Kan verweerder volstaan met een overzicht?
5.1.
Eiseres voert aan dat verweerder niet kan volstaan met het gegeven overzicht, omdat eiseres hieruit niet kan afleiden welke gegevens over hem zijn gedeeld, met wie en op welke wijze. Bovendien gaat de staatssecretaris uit van een beperkt begrip van persoonsgegevens. Persoonsgegevens zijn namelijk niet alleen de naam en het vreemdelingennummer van eiseres, maar ook de beoordelingen van de persoonsgegevens en de kenmerken van eiseres, contact met andere organisaties over eiseres en andere informatie die aan hem gelieerd is. Dit volgt volgens eiseres uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. [4] Volgens eiseres moet verweerder inzage verschaffen in de documenten waarin de persoonsgegevens zijn verwerkt.
5.2.
De rechtbank overweegt als volgt. Het inzagerecht is beperkt tot persoonsgegevens. In artikel 4 van Pro de AVG is gedefinieerd wat een persoonsgegeven is. Het gaat hierbij om alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Als voorbeelden worden gegeven een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon. Door het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) en de Hoge Raad wordt een ruime uitleg gegeven aan het begrip persoonsgegevens. Het begrip persoonsgegevens strekt zich potentieel uit tot elke soort informatie, zowel objectieve als subjectieve informatie in de vorm van meningen of beoordelingen, zolang die informatie de betrokkene betreft. Daarvan is sprake als de informatie wegens haar inhoud, doel of gevolg gelieerd is aan een natuurlijk persoon. [5]
5.3.
Op grond van de AVG bestaat het recht op een volledig overzicht, in begrijpelijke vorm, van alle persoonsgegevens. Dat wil zeggen in een vorm die de betrokkene in staat stelt kennis te nemen van zijn gegevens en te controleren of zij juist zijn en zijn verwerkt in overeenstemming met de AVG. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft geoordeeld dat de verplichting om een ‘kopie van de persoonsgegevens’ te verstrekken op grond van artikel 15, derde lid, van de AVG niet betekent dat een bestuursorgaan verplicht is een kopie te verstrekken van de documenten waarin die persoonsgegevens voorkomen. Een bestuursorgaan mag dat doen, maar het mag ook voor een andere vorm kiezen waarin de kopie van de persoonsgegevens wordt verstrekt, mits met de gekozen wijze van verstrekking maar aan het doel van artikel 15, derde lid, van de AVG wordt voldaan. In welke concrete materiële vorm de gegevens moeten worden verstrekt is daarom afhankelijk van de concrete omstandigheden. Uit uitspraken van de Hoge Raad blijkt dat, voor zover documenten gegevens bevatten die verder gaan dan naam- en adresgegevens, zoals feitelijke en waarderende gegevens over eigenschappen of gedragingen van natuurlijke personen, deze gegevens zich niet goed lenen voor opname in een overzicht. Een betrokkene heeft in beginsel dan ook recht op een (eventueel deels zwartgemaakte) kopie van de documenten waarin die gegevens zijn opgenomen om zo volledig en duidelijk mogelijk informatie te verschaffen aan de hand waarvan de rechtmatigheid en de juistheid van de gegevens kan worden gecontroleerd. [6]
5.4.
Op dit uitgangspunt bestaat echter een aantal uitzonderingen. Volgens vaste rechtspraak strekt het inzagerecht zich bijvoorbeeld niet uit tot interne notities die de persoonlijke gedachten van medewerkers van de verwerkingsverantwoordelijke bevatten en die uitsluitend bedoeld zijn voor intern overleg en beraad. [7] In het arrest van 17 juli 2014 heeft het HvJ daarnaast geoordeeld dat ook juridische analyses naar aanleiding van persoonsgegevens als zodanig niet als persoonsgegevens worden gekwalificeerd. [8]
5.5.
Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat zij kon volstaan met een overzicht, gezien de omvangrijke dossiers die verweerder heeft over vreemdelingen zoals eiseres. Het zou voor verweerder een enorme klus zijn om al deze dossiers ter inzage te moeten leggen. Bovendien beschikt gemachtigde van eiseres al over alle stukken die in het overzicht zijn weergegeven of heeft de gemachtigde van eiseres die stukken in ieder geval in bezit gehad. De gemachtigde van eiseres heeft dat ook niet betwist. In het overzicht is verder alles opgenomen wat uit het dossier van eiseres naar boven komt.
5.6.
De rechtbank acht deze motivering van verweerder op de zitting voldoende toereikend. Nu vaststaat dat de gemachtigde van eiseres reeds over de stukken die in het overzicht zijn weergegeven beschikt of heeft beschikt, kan eiseres aan de hand van het overzicht kennisnemen van de gegevens die bij verweerder bekend zijn en controleren of zij juist en in overeenstemming met de AVG zijn verwerkt. Eiseres kan dus met het overzicht voldoen aan het doel van artikel 15, derde lid, van de AVG. Verweerder kon daarom volstaan met een overzicht en heeft geen kopieën hoeven te verstrekken van de stukken, dan wel inzage hoeven te geven in de stukken.
5.7.
De rechtbank is wel van oordeel dat verweerder te laat, namelijk pas op de zitting, met deze motivering is gekomen. Dit betekent dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is gemotiveerd en dat een motiveringsgebrek kleeft aan het bestreden besluit. De rechtbank zal dit gebrek echter met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht passeren. Eiseres is door het motiveringsgebrek niet benadeeld, nu dit de uitkomst van het bestreden besluit niet anders maakt. Er bestaat wel aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten. Hier zal de rechtbank later in de uitspraak op terugkomen.
5.8.
Eiseres voert verder aan dat verweerder in het bestreden besluit heeft aangegeven dat de regievoerder beschikt over informatie over toegang tot de VBL [9] . Het is eiseres onduidelijk waarom daarin geen inzage wordt verschaft.
5.9.
Op de zitting heeft verweerder over dit punt toegelicht dat deze informatie ook onder het AVG-verzoek valt en is opgenomen in het overzicht. Nu de rechtbank heeft vastgesteld dat verweerder kon volstaan met een overzicht, heeft verweerder ook deze informatie niet hoeven te verstrekken, dan wel inzage hoeven te verlenen in deze informatie.
Had verweerder de gespreksverslagen LVV moeten verstrekken?
6.1.
Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres nader toegelicht dat het AVG-verzoek ziet op de inhoud van de gesprekken waarin eiseres, door verweerder en andere instanties, besproken werd in het kader van de LVV. Volgens de gemachtigde van eiseres is verweerder verwerkingsverantwoordelijk met betrekking tot de LVV, beschikt verweerder over de verslagen van deze gesprekken en had verweerder de inhoud van deze gesprekken aan eiseres kenbaar moeten maken.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat het AVG-verzoek op 26 augustus 2019 is ingediend. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat de pilot LVV op 1 september 2019 is gestart, waardoor op het moment van het indienen van het AVG-verzoek de gevraagde informatie nog niet beschikbaar was. Volgens eiseres is de pilot LVV op 1 juli 2019 gestart. De rechtbank kan op basis van de beschikbare informatie de precieze datum van de start van de pilot LVV niet vaststellen. Ervan uitgaande dat de pilot op 1 september 2019 is gestart, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de gevraagde informatie nog niet beschikbaar was, waardoor verweerder deze informatie dus ook nog niet kon verstrekken. Indien de pilot inderdaad, zoals eiser stelt, op 1 juli 2019 is gestart, is de rechtbank van oordeel dat verweerder met betrekking tot de gespreksverslagen LVV eveneens kon volstaan met het verstrekte overzicht, voor zover de inhoud van de gespreksverslagen LVV de verwerkingsverantwoordelijkheid van verweerder betreft. Verweerder heeft de gespreksverslagen LVV namelijk verstrekt aan de regievoerder. De rechtbank verwijst naar overweging 5.6 van deze uitspraak.
Is de redelijke termijn overschreden?
7.1.
Eiseres heeft de rechtbank op de zitting verzocht om een schadevergoeding toe te kennen in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
7.2.
De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepstermijn sprake is, mag maximaal twee jaar in beslag nemen. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. [10] De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
7.3.
Als de redelijke termijn is overschreden, geldt voor de schadevergoeding als uitgangspunt, een tarief van € 500,- per half jaar waarmee die termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De rechtbank moet beoordelen op welke manier de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bezwaar- en aan de beroepsfase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan of, als de overschrijding van de termijn heeft plaatsgevonden in beroep, ten laste van de Staat.
7.4.
Eiseres heeft een bezwaarschrift ingediend op 7 januari 2020. Uitgaande van een redelijke termijn van twee jaar, had in deze procedure uiterlijk op 7 januari 2022 uitspraak moeten worden gedaan. Gelet op de datum van deze uitspraak doet zich een overschrijding van de redelijke termijn voor met een periode van een jaar en zes dagen. Een rechtvaardiging van de overschrijding van deze termijn is de rechtbank niet gebleken. [11] Het totaal van de overschrijding wordt naar boven afgerond. De rechtbank vindt een overschrijding van een jaar en zes dagen echter onvoldoende om een schadevergoeding voor drie keer een half jaar toe te kennen en zal een schadevergoeding van twee keer een half jaar toekennen. De rechtbank zal eiseres, uitgaande van een schadebedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, een schadevergoeding van € 1.000,- toekennen.
7.5.
De bezwaarfase heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 14 januari 2020 tot de datum van het bestreden besluit, 23 maart 2020, minder dan een half jaar geduurd. De termijnoverschrijding wordt dus volledig toegerekend aan de beroepsfase. Hieruit volgt dat de Staat der Nederlanden (de minister van rechtsbescherming) € 1.000,- dient te vergoeden.
7.6.
Omdat de Staat wordt veroordeeld tot deze schadevergoeding wordt zij in deze zaak als partij aangemerkt. Omdat sprake is van een gering bedrag en naar het oordeel van de rechtbank geen belangrijke nieuwe rechtsvragen ten aanzien van de toekenning van immateriële schadevergoeding aan de orde zijn, heeft de rechtbank met inachtneming van artikel 1, eerste en tweede lid, van de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 [12] ervan afgezien de Staat gelegenheid te bieden verweer te voeren ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding.
Conclusie en gevolgen
8.1.
Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Wel dient de staat aan eiseres dus een schadevergoeding te betalen van € 1.000,-.
8.2.
Gezien het in overweging 5.7 geconstateerde motiveringsgebrek, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat om aan eiseres een schadevergoeding van € 1.000,- te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.P. Lauwaars, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.G.A. Karregat, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
13 januari 2023.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.