Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 22/2696 en AMS 22/2673
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit Amsterdam , eisers
(gemachtigden: mr. S. Levelt en mr. N.L. Bol),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,het college
(gemachtigden: mr. D.R. de Vries en mr. D.F. Rosenbaum).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de intrekkingen van hun parkeervergunningen.
1.1.
Met afzonderlijke besluiten van 13 april 2022 (de bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
1.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 23 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van eisers en de gemachtigden van het college.
Conclusie
2. De beroepsgronden van eisers slagen deels. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij de instelling van het nulplafond niet zorgvuldig gehandeld. Dit betekent echter niet dat het college de vergunningen van eisers niet heeft kunnen intrekken. Het college heeft namelijk ook de vergunningen ingetrokken omdat eisers aanspraak kunnen maken op een stallingsplaats. Dit is een zelfstandige intrekkingsgrond. Daardoor is het beroep van eisers toch ongegrond. De rechtbank zal hieronder uitleggen hoe zij tot haar oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Waar gaat deze zaak over?
3. Eisers wonen op [adres] in Amsterdam en zijn beiden in het bezit van een parkeervergunning. Hun adres ligt in het deelvergunninggebied Zuid 7.2.
4. Bij de primaire besluiten van 2december 2021 heeft het college de parkeervergunningen van eisers ingetrokken omdat zij niet langer aan de voorwaarden voor vergunningverlening zouden voldoen.
5. Bij de bestreden besluiten heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen gemotiveerd beroep ingesteld.
6. In geschil is de vraag of het college de parkeervergunningen van eisers terecht heeft ingetrokken. Uit de bestreden besluiten volgt dat het college de parkeervergunningen primair heeft ingetrokken vanwege het nulplafond. Omdat op het adres van eisers nul bewonersvergunningen kunnen worden verleend, wordt volgens het college niet langer voldaan aan de voorwaarden gesteld bij of krachtens de Parkeerverordening en moesten de vergunningen van eisers worden ingetrokken. In aanvulling op de primaire besluiten heeft het college in de bestreden besluiten ook een tweede intrekkingsgrond aan de besluiten ten grondslag gelegd, namelijk de aanwezigheid van stallingsplaatsen. De rechtbank zal eerst ingaan op het nulplafond. Daarna zal de rechtbank ingaan op de aanwezigheid van stallingsplaatsen.
7. De voor deze uitspraak van belang zijnde bepalingen staan opgenomen in bijlage 1, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
- Het nulplafond
8.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het nulplafond volgt dat er op het adres van eisers nul vergunningen worden verleend, hierdoor is niet voldaan aan de voorwaarden voor verlening. De vergunningen zijn niet ingetrokken wegens het overschrijden van het nulplafond maar omdat het maximale aantal te verlenen vergunningen op hun adres is overschreden.
8.2.
Eisers voeren aan dat een nulplafond géén voorwaarde is in de zin van de Parkeerverordening en dat het nulplafond dus niet ten grondslag kan worden gelegd aan het intrekken van de parkeervergunning. Verder stellen eisers zich op het standpunt dat de instelling van het nulplafond bij het Uitwerkingsbesluit 2016 (het Uitwerkingsbesluit) exceptief getoetst moet worden en via die toetsing onrechtmatig moet worden geoordeeld.
8.3.
De rechtbank zal allereerst ingaan op de vraag of het nulplafond een grond voor intrekking kan zijn. Indien dit het geval is, zal de rechtbank beoordelen of de instelling van het nulplafond exceptief getoetst moet worden en indien dat het geval is, of de instelling van het nulplafond in strijd is met algemene rechtsbeginselen en/of hogere regelgeving.
o
Is het nulplafond een voorwaarde voor intrekking?
Is het nulplafond een voorwaarde voor intrekking?
9.1.
Uit de systematiek van de Parkeerverordening volgt dat een vergunning alleen kan worden ingetrokken indien de vergunninghouder niet of niet langer voldoet aan de voorwaarden voor vergunningverlening. [1] Een bewonersvergunning wordt verleend aan de houder van een motorvoertuig die bewoner is van een adres, gelegen in een vergunninggebied en die bewoner van dat adres niet beschikt of niet kan beschikken over een stallingsplaats en/of een belanghebbendenparkeerplaats binnen de gemeente Amsterdam. [2] Het college kan bepalen dat per adres nul, één of twee bewonersvergunningen kunnen worden verleend. [3]
9.2.
Partijen verschillen van mening of het college de aanwezigheid van het nulplafond ten grondslag mag leggen aan de intrekking. Volgens het college is door de aanwezigheid van een nulplafond het maximum aantal te verlenen vergunningen bereikt en wordt niet meer voldaan aan de voorwaarden voor vergunningverlening. Het college heeft hierbij verwezen naar een uitspraak van de Afdeling [4] van 20 november 2019 [5] en naar diverse uitspraken van deze rechtbank. [6] Eisers stellen zich echter op het standpunt dat uit de systematiek van de Parkeerverordening volgt dat het bereiken van het vergunningplafond niet als een voorwaarde kan worden aangemerkt in de zin van de Parkeerverordening. Zij verwijzen hierbij naar een uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2017. [7]
9.3.
De rechtbank overweegt dat in de uitspraak van 2017 waar eisers naar verwijzen de Afdeling inderdaad heeft geoordeeld dat het bereiken van het vergunningplafond niet betekent dat de vergunning kan worden ingetrokken, omdat het geen voorwaarde voor vergunningverlening is. De Afdeling heeft dit oordeel herhaald in diverse uitspraken in 2018. [8]
9.4.
Echter, na deze uitspraken is de Parkeerverordening aangepast en is per 1 januari 2019 in het tweede lid van artikel 10 opgenomen Pro dat het aantal vergunningen nul kan bedragen. In het Uitwerkingsbesluit is opgenomen dat het aantal te verlenen bewonersvergunningen nul per adres bedraagt in vergunninggebieden waar het vergunningplafond op nul is gesteld. [9] Hiermee is een andere situatie ontstaan dan die van toepassing was in de door eisers aangehaalde uitspraken. Immers, het aantal te verlenen vergunningen per adres is
weleen voorwaarde voor vergunningverlening. [10]
weleen voorwaarde voor vergunningverlening. [10]
9.5.
Naar het oordeel van de rechtbank moest het college volgens de regels van de Parkeerverordening daarom overgaan tot intrekking van de vergunningen van eisers. Uit de Parkeerverordening volgt immers dat een parkeervergunning moet worden ingetrokken wanneer niet (langer) wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld in de Parkeerverordening. [11] Omdat de adressen van eisers liggen in een vergunninggebied met een nulplafond kunnen er geen vergunningen worden uitgegeven in het vergunninggebied van eisers. Bij uitgifte van een vergunning kan er daarom niet worden voldaan aan de voorwaarden gesteld in de Parkeerverordening. [12] De Parkeerverordening is op dit punt dwingendrechtelijk geformuleerd. [13] Dit betekent dat het college bij de intrekking van een vergunning vanwege het niet voldoen aan een voorwaarde geen beleids- of beoordelingsvrijheid heeft. Het college moest de vergunningen dus, als deze regels in dit geval gevolgd moeten worden, intrekken.
Tussenconclusie
10. Het college wordt gevolgd in het standpunt dat indien er in een deelgebied een nulplafond is ingesteld, dit aanleiding vormt om een eerdere – voor de instelling van dat plafond - verleende bewonersvergunning in te trekken omdat niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden in de Parkeerverordening.
o
Dient de rechtbank het nulplafond exceptief te toetsen?
Dient de rechtbank het nulplafond exceptief te toetsen?
10. Dit betekent echter nog niet dat het college ook in het geval van eisers zonder meer kon overgaan tot intrekking van de vergunningen. Eisers stellen zich namelijk op het standpunt dat de instelling van het nulplafond niet rechtmatig is geweest en zij vinden dat de rechtbank, door het exceptief toetsen van het besluit waarmee het nulplafond is ingesteld, tot die conclusie moet komen.
11.1.
Bij het Uitwerkingsbesluit is in deelvergunninggebied Zuid 7.2 een nulplafond ingesteld. Voor zover het Uitwerkingsbesluit een vergunningplafond instelt is het een concretiserend besluit van algemene strekking. Een concretiserend besluit van algemene strekking is een besluit waarin naar plaats de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt ingevuld. Immers, er wordt bepaald hoe de vergunningenplafonds per deelgebied eruit zien. Tegen de vaststelling van een dergelijk besluit kunnen rechtsmiddelen worden aangewend. Het Uitwerkingsbesluit is in het Gemeenteblad bekend gemaakt, maar hierin is, in strijd met artikel 3:45 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geen rechtsmiddelenclausule opgenomen. Daarom is exceptieve toetsing van het Uitvoeringsbesluit mogelijk. Dit is ook niet langer in geschil tussen partijen. De exceptieve toets houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving en algemene rechtsbeginselen. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke richtsnoer.
11.2.
De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbenden en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
11.3.
Bij de toetsing van de wijze waarop het regelgevende orgaan inhoud heeft gegeven aan de hem toekomende beslissingsruimte kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van Pro de Awb en aan ongeschreven materiele beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Wanneer de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan dit ertoe leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet dit voorschrift aan het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
11.4.
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat het college een belangenafweging heeft verricht bij het instellen van het nulplafond in het deelvergunninggebied. Niet is gebleken dat het college bij het voorbereiden en nemen van (dit onderdeel van) het Uitwerkingsbesluit de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep, namelijk vergunninghouders die al een vergunning hadden, nadrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd. Niet is gebleken dat de gemeente onderzoek heeft gedaan naar de eventuele negatieve gevolgen die het instellen van het nulplafond zou kunnen hebben voor vergunninghouders. Er hebben bijvoorbeeld geen inspraakavonden plaatsgevonden waarbij belanghebbenden hun zienswijzen naar voren hebben kunnen brengen. Ook is niet gebleken dat op andere manieren de belangen van bestaande vergunninghouders in kaart zijn gebracht. Er is dan ook sprake van een onzorgvuldige voorbereiding van (dit onderdeel van) het Uitwerkingsbesluit. Ook is sprake van een motiveringsgebrek. De rechtbank laat dan ook in het geval van eisers het nulplafond buiten toepassing.
11.5.
Omdat het nulplafond in het geval van eisers buiten toepassing moet worden gelaten, kan het nulplafond, en de regel dat als automatisch gevolg van het nulplafond nul vergunningen per adres worden verleend, niet langer aan de intrekkingen ten grondslag worden gelegd. Omdat er echter ook nog een tweede intrekkingsgrond aan de besluiten ten grondslag is gelegd – de aanwezigheid van stallingsplaatsen – zal de rechtbank die grond hierna bespreken.
- De stallingsplaatsen
12.1.
In de bestreden besluiten, bezien in samenhang met de verweerschriften en de toelichting van het college op zitting, volgt dat sprake is van een tweede intrekkingsgrond, namelijk dat eisers kunnen beschikken over een stallingsplaats. Volgens het college volgt uit de erfpachtvoorwaarden dat de eigenaar van het appartementencomplex van eisers te allen tijde 69 parkeerplaatsen beschikbaar moet houden in parkeergarage Loowaard ten behoeve van de verkoop/verhuur aan de toekomstige bewoners van het complex. Dit betekent volgens het college dat eisers de mogelijkheid hebben om te beschikken over een stallingsplaats. Ter zitting hebben eisers ook niet betwist dat deze mogelijkheid er was, maar stellen zij dat zij om hen moverende redenen er voor hebben gekozen om niet een dergelijke plek te kopen of te huren maar om te parkeren op straat en dus een parkeervergunning aan te vragen. Hieruit volgt volgens het college dat de vergunningverlening destijds onjuist was. De vergunning dient dan ook op grond van artikel 37, eerste lid, onder d, van de Parkeerverordening te worden ingetrokken.
12.2.
De rechtbank overweegt dat de Parkeerverordening en de vaste rechtspraak van de Afdeling uitgaan van een ruime interpretatie bij de vraag of iemand over een stallingsplaats kan beschikken. Indien men bijvoorbeeld de beschikking heeft, op grond van huur of koop, over een individuele garage of een parkeerplaats bij of in de buurt van de desbetreffende woning, dan moet ervan worden uitgegaan dat men kan beschikken over een stallingsplaats, aldus deze toelichting. [14] De rechtbank is van oordeel dat het college zich in het geval van eisers terecht op het standpunt heeft gesteld dat eisers kunnen beschikken over een stallingsplaats. Zoals ook uit de bestreden besluiten blijkt, zijn er parkeerplaatsen beschikbaar voor de bewoners uit het appartementencomplex van eisers. Zij hadden een dergelijke parkeerplaats kunnen kopen en/of huren. Dat eisers ervoor hebben gekozen dat niet te doen, komt voor hun rekening en risico.
12.3.
Omdat eisers naar het oordeel van de rechtbank in de zin van de Parkeerverordening kunnen beschikken over een stallingsplaats voldoen zij niet aan de in artikel 9, eerste lid, van de Parkeerverordening gestelde voorwaarden voor een bewonersvergunning. Het college is in dat geval op grond van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder c, van de Parkeerverordening gehouden de aan eisers verstrekte bewonersvergunningen in te trekken. Daarbij is het college ook gehouden om op de d-grond van artikel 37, eerste lid, in te trekken aangezien eisers al ten tijde van de aanvraag voor hun vergunningen konden beschikken over een stallingsplaats. Artikel 37, eerste lid, van de Parkeerverordening is dwingend geformuleerd, waardoor het college bij de toepassing daarvan geen beleids- of beoordelingsvrijheid toekomt.
12.4.
Voor zover eisers ook een beroep doen op het vertrouwensbeginsel, namelijk dat zij eerder een vergunning hebben gekregen ondanks dat zij over een stallingsplaats konden beschikken, overweegt de rechtbank als volgt.
12.5.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een vergunninghouder op basis van opeenvolgende, stilzwijgende verleningen er niet op kan vertrouwen dat hij in de toekomst steeds over deze verleende parkeervergunningen kan beschikken. [15] Daarmee heeft het college niet een concrete, ondubbelzinnige toezegging gedaan op grond waarvan eisers erop mochten vertrouwen dat zij gebruik konden blijven maken van hun parkeervergunningen. [16] Ook een beroep op het vertrouwensbeginsel kan daarom niet slagen.
Conclusie en gevolgen
13. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. En zij krijgen ook geen vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, voorzitter en mr. B.C. Langendoen en mr. M.F. Ferdinandusse, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE 1 – WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn tot de met het besluit te dienen doelen.
Parkeerverordening Amsterdam 2013
Artikel 1 Begripsomschrijvingen Pro
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
hh. stallingsplaats: plaats, juridisch, feitelijk of planologisch bestemd of bedoeld om motorvoertuigen te stallen, gelegen buiten de openbare weg en niet voor het openbaar verkeer openstaand of toegankelijk […].
Artikel 9 De Pro bewonersvergunning
Het college kan een bewonersvergunning verlenen aan de houder van een motorvoertuig die bewoner is van een adres, gelegen in een vergunninggebied en een bewoner van dat adres niet beschikt of niet kan beschikken over een stallingsplaats en/of een belanghebbendenparkeerplaats binnen de gemeente Amsterdam.
Het college kan in nadere regels bepalen dat per adres nul, één of twee bewonersvergunningen kunnen worden verleend. […]
Artikel 37 Intrekken Pro van vergunningen
1. Het college trekt een vergunning in, indien:
a. de vergunninghouder daarom verzoekt;
b. bljikt dat bij de aanvraag om de vergunning onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een ander besluit op de aanvraag om de vergunning zou hebben geleid;
c. niet voldaan of niet langer wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld bij of krachtens deze verordening of de vigerende Verordening Parkeerbelasting;
d. de vergunningverlening onjusit was en de vergunninghouder dit wist of behoorde te weten;
e. […]
Uitwerkingsbesluit Parkeerverordening Amsterdam 2022
Artikel 3 Vergunningenplafond Pro
Het vergunningenplafond voor bewoners- en bedrijfsvergunningen in de stadsdelen bedraagt gezamenlijk per (deel)vergunninggebied:
7. Zuid
Zuid 7.2: 0
Artikel 6 Bewonersvergunning Pro
9. In afwijking van leden 1 en 2 bedraagt het aantal te verlenen bewonersvergunningen nul per bedrijf in vergunninggebieden waar het vergunningenplafond op nul is gesteld.