ECLI:NL:RBAMS:2026:6515

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 22/518

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2026 in de zaak tussen

Rederij Belle B.V., uit Muiden, eiseres

(gemachtigde: mr. P. Nicolaï),

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder(het college)

(gemachtigden: mrs. B.S. Jaasma en M.H.A. Bakkum).

Samenvatting en conclusie

1.1.

Deze uitspraak gaat over de aanvraag uitgifteronde 2024 voor een exploitatievergunning voor de passagiersvaart. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit motiveringsgebreken bevat. Eiseres krijgt dus op dit punt gelijk. Het college moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.

1.2.

De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom het gekozen maximumaantal vergunningen (volumebeleid) geschikt en noodzakelijk is ter bescherming van een dwingende reden van algemeen belang. Evenmin is voldoende gemotiveerd waarom de gehanteerde segmentindeling een geschikt en noodzakelijk instrument is om de gestelde doelen te bereiken en waarom deze indeling niet leidt tot een ongerechtvaardigde of onevenredige beperking van de toegang tot de markt.

1.3.

Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning voor het vaartuig ‘ [naam 2] ’. Het college heeft met het besluit van 17 juni 2021 (het primaire besluit) de aanvraag afgewezen op grond van de rangorde. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Met het bestreden besluit van 21 december 2021 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een algemeen en een specifiek verweer.

4. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2025 in deze zaak en de zaken genoemd in bijlage 2 bij deze uitspraak. De zaken zijn gelijktijdig behandeld. Op die zitting is het volumebeleid besproken en zijn met partijen afspraken gemaakt over het verdere verloop van de procedure. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting in alle zaken gesloten. De rechtbank heeft op 1 december 2025 in alle zaken het onderzoek heropend en bepaald dat in alle zaken het onderzoek op 13 januari 2026 wordt voortgezet.

5. Vervolgens heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden op 13 januari 2026 in deze zaak en de zaken genoemd in bijlage 2. De zaken zijn gelijktijdig behandeld waarbij het welstandsbeleid is besproken. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van het college. Eiseres en haar gemachtigde zijn niet verschenen. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek ter zitting gesloten.

6. Bij brief van 16 januari 2026 in alle zaken heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat er geen nadere zittingen zullen plaatsvinden.

Achtergrond

7.
Het college heeft in het verleden exploitatievergunningen voor de passagiersvaart voor onbepaalde tijd verleend. Daarbij was het aantal verleende vergunningen gemaximeerd. Tot 2013 werden door middel van uitgifterondes alleen nieuwe exploitatievergunningen verleend als het college van mening was dat de drukte op het water dat toestond. In 2016^[1]heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn^[2]op deze vergunningen van toepassing is en dat de geldigheidsduur van vergunningen voor passagiersvaart niet onbeperkt mag zijn als het aantal vergunningen is beperkt door een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Omdat het college het aantal exploitatievergunningen wilde maximeren, heeft het beleid vastgesteld voor de passagiersvaart op de Amsterdamse binnenwateren. Dat beleid is neergelegd in de Nota Varen deel 1 van maart 2019. Hierin is onder meer een volumebeleid voor de passagiersvaart opgenomen, waarbij het maximum aantal exploitatievergunningen is vastgesteld op 550 (hierna ook: het vergunningenplafond). In de Verordening op het binnenwater 2010 (Vob) en in hoofdstuk 3 van de Regeling op het Binnenwater 2020 (Rob) is hier verder invulling aan gegeven. Met de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart heeft het college bepaald hoe de wijziging van vergunningen van onbepaalde naar bepaalde tijd in zijn werk zal gaan. In 2020 heeft het college op basis van deze regelgeving de op dat moment geldende exploitatievergunningen omgezet naar vergunningen voor bepaalde tijd. Een aantal van die vergunningen kreeg een geldigheidsduur tot 1 maart 2024.

8.
De Afdeling heeft op 25 september 2024 geoordeeld^[3]over de rechtmatigheid van de omzetting van de vergunningen van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd. Het college mocht een volumebeleid vaststellen en de geldigheidsduur van de exploitatievergunningen wijzigen ter uitvoering van de Dienstenrichtlijn. De wijze waarop het college dat met het huidige volumebeleid heeft gedaan, voldoet volgens de Afdeling echter niet aan die richtlijn omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het gevoerde beleid geschikt en noodzakelijk is om het doel (het maximeren van het aantal passagiersvaartuigen) te bereiken. De Afdeling heeft alle omzettingsbesluiten herroepen. Dit had tot gevolg dat de eerder voor onbepaalde tijd verleende exploitatievergunningen herleefden. Het college heeft diezelfde dag een vergunningstop (moratorium) voor de duur van één jaar afgekondigd. De duur van de vergunningstop is nadien verlengd tot 1 april 2027.

Omvang van het geding

9. De 550 vergunningen zijn verdeeld over een aantal segmenten en worden uitgegeven in tranches van twee jaar. In eerste instantie zouden de vergunningen voor de eerste tranche op 1 maart 2022 in werking treden. Op verzoek van vergunninghouders heeft het college besloten de datum van inwerkingtreding uit te stellen tot 1 maart 2024. Daarmee schoven de overige tranches ook twee jaar op.

10. In september 2020 konden vergunninghouders van de vergunningen die per
1 maart 2024 zouden aflopen, almede nieuwe toetreders, een aanvraag indienen voor een exploitatievergunning voor bepaalde tijd. Deze exploitatievergunning gaat in per 1 maart 2024. In deze uitgifteronde 2024 waren 155 exploitatievergunningen beschikbaar.

11. Omdat er meer aanvragen zijn ingediend dan exploitatievergunningen beschikbaar waren, heeft er een loting plaatsgevonden. Vervolgens is onderzocht of de aanvragen compleet waren en zijn incomplete aanvragen buiten behandeling gesteld. Tegen deze buitenbehandelingstelling is tevergeefs geprocedeerd.^[4]De complete aanvragen die hoog genoeg op de lotingslijst stonden, zijn in volgorde van rangorde inhoudelijk beoordeeld totdat het maximum aantal te verlenen vergunningen was bereikt. Het college heeft de procedure inzake de uitgifte van de nieuwe exploitatievergunningen op grond van de uitgifteronde 2024 in 2021 afgerond. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van
25 september 2024 is de looptijd van de toegekende vergunningen gewijzigd van bepaalde in onbepaalde tijd waardoor er inmiddels 728 vaartuigen zijn met een exploitatievergunning..

12. In onderhavige procedure komt eiseres op tegen:

 de afgewezen aanvraag om een exploitatievergunning op grond van rangorde.

Beoordeling door de rechtbank

13. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in bijlage 1 bij deze uitspraak.

Vergunningduur

14. Voor zover eiseres beroepsgronden heeft aangevoerd over de vergunningduur overweegt de rechtbank als volgt. De toegewezen vergunningen zijn als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024 omgezet van bepaalde tijd naar onbepaalde tijd. De rechtbank is van oordeel dat het procesbelang van eiseres op dit punt vervalt. Dit onderdeel wordt daarom niet besproken.

Vergunningenplafond (volumebeleid)

15. De Afdeling heeft in de uitspraak van 25 september 2024 een oordeel gegeven over de rechtmatigheid van de Beleidsregels omzettingen passagiersvaart. Daarbij heeft de Afdeling de Vob en de Rob, dat de juridische grondslag van het volumebeleid vormt, in stand gelaten. Het college heeft ook de voorliggende aanvragen van eiseres beoordeeld op grond van de Vob en de Rob.

Standpunten van partijen

16. Het college stelt zich op het standpunt dat, nu de Vob en de Rob door de Afdeling niet onverbindend zijn verklaard, het college voor uitgifteronde 2024 de Vob en de Rob aan de besluitvorming onverkort ten grondslag mocht leggen. Het college stelt zich onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling van 23 november 2022^[5]op het standpunt dat het college het recht moet toepassen zoals dat gold ten tijde van de aanvraag voor zover deze niet onverbindend zijn verklaard. Daarnaast heeft de Afdeling expliciet overwogen dat het college een vergunningenplafond en een volumebeleid mag voeren en daarvoor nadere regels mag opstellen.

17. Eiseres stelt dat sprake is van strijd met de Dienstenrichtlijn. Zij verwijst naar hetgeen zij heeft aangevoerd in de procedure tot omzetting van haar vergunning voor onbepaalde tijd in bepaalde tijd^[6]en naar de uitspraak van de Afdeling van
25 september 2024.

Het oordeel van de rechtbank

18. De Afdeling heeft in de uitspraak van 25 september 2024 geoordeeld dat de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Het college mocht, aldus de Afdeling, deze beleidsregels daarom niet ten grondslag leggen aan de omzettingsbesluiten. De Afdeling heeft geoordeeld dat er weliswaar een dwingende reden van algemeen belang bestaat om een volumebeleid in te stellen maar dat de genomen maatregelen niet geschikt en noodzakelijk zijn ter bescherming van de gestelde dwingende reden van algemeen belang (en vlotte en veilige doorvaart en een eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte). Het gehanteerde volumebeleid is daarom in strijd met de Dienstenrichtlijn.

19. De rechtbank overweegt dat de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024 zag op een andere situatie dan hier aan de orde is. In de procedure bij de Afdeling ging het om de omzetting van vergunningen van onbepaalde tijd naar vergunningen voor bepaalde tijd. De Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart bepaalden de volgorde waarop de exploitatievergunningen zouden aflopen. Deze beleidsregels hebben geen betrekking op nieuw uit te geven exploitatievergunningen die onder het nieuwe volumebeleid zoals geregeld in de Rob vallen.^[7]In de onderhavige procedure gaat het om nieuw uit te geven vergunningen voor bepaalde tijd. Uit de uitspraak van de Afdeling kan dan ook niet per definitie worden afgeleid dat de onderhavige besluiten geen stand kunnen houden. Het betreft een andere besluitvorming die zelfstandig getoetst moet worden aan de Dienstenrichtlijn. De Afdeling heeft niet bepaald dat het college geen volumebeleid mag voeren. Om die reden is de rechtbank van oordeel dat de bepalingen uit de Vob en de Rob die gaan over het volumebeleid, anders dan eiseres vindt, niet onverbindend zijn. Ook verklaart de rechtbank de bepalingen daarom niet buiten toepassing.

20. In de onderhavige uitgifteronde 2024 heeft het college het aantal te verlenen vergunningen gemaximeerd op 155, verdeeld over een aantal segmenten. Dit is neergelegd in de artikelen 3.1.2 en 3.2.1. van de Rob. Nu het aantal te verlenen vergunningen is begrensd, moet het college toelichten hoe deze begrenzing zich verhoudt tot de Dienstenrichtlijn. Dit geldt ook voor de segmentindeling, omdat elk segment afzonderlijk eveneens is gemaximeerd. Het college dient dus te motiveren waarom er voor het gekozen plafond van 155 vergunningen een dwingende reden van algemeen belang is en waarom dit plafond geschikt en noodzakelijk is ter bescherming van die dwingende reden.

21. De rechtbank constateert dat het college zich voor deze motivering baseert op dezelfde uitgangspunten als bij de besluiten die voorlagen in de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024. In die zin volgt de rechtbank daarom de overwegingen van de Afdeling dat onvoldoende is onderbouwd dat de begrenzing en de gekozen systematiek geschikt, noodzakelijk en evenredig is ter verwezenlijking van de nagestreefde dwingende redenen van algemeen belang en dat het stelsel coherent en systematisch bijdraagt aan die doelen.

22. De rechtbank is van oordeel dat in het nu voorliggende bestreden besluit een dergelijke motivering ontbreekt. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom juist het gekozen maximumaantal vergunningen noodzakelijk is, noch hoe dit aantal zich verhoudt tot minder beperkende alternatieven. Evenmin is gemotiveerd waarom de gehanteerde segmentindeling een geschikt en noodzakelijk instrument is om de gestelde doelen te bereiken en waarom deze indeling niet leidt tot een ongerechtvaardigde of onevenredige beperking van de toegang tot de markt.

23. Voor zover het college wijst op de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2025^[8], is de rechtbank van oordeel dat deze uitspraak ziet op andere regelgeving dan hier aan de orde is. In die zaak gold een afzonderlijke bepaling^[9]waarin een voorbehoud was opgenomen voor het geval de toenmalige wijzigingen van de exploitatievergunningen in het segment bemand groot van onbepaalde naar bepaalde tijd in rechte geen stand houden. In dat geval had het college het recht om vergunningen in te trekken om te voorkomen dat er meer dan het beoogde aantal vaartuigen met vergunning zou mogen varen. Een dergelijk(e) bepaling of voorbehoud is hier niet aan de orde.

Overige gronden

24. Voor zover eiseres overige gronden aanvoert ziet de rechtbank geen aanleiding om deze te beoordelen omdat het beroep gelet op het bovenstaande gegrond is.

Conclusie en gevolgen

25. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit motiveringsgebreken bevat. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. De aard van de zaak leent zich niet voor definitieve geschilbeslechting.

26. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor achttien weken.

27. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 934,- (1 punt voor het beroep,
met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 934,-). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 21 december 2021;

- draagt het college op binnen achttien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;

-veroordeelt het college tot betaling van € 934,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, voorzitter, en mr. L.H. Waller en
mr. M.H. van Haeften, leden, in aanwezigheid van mrs.C. Simonis en N. van der Kroft, griffiers.

Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage 1: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Rob

Artikel 3.1.2 Verdelingsronde 2024

1. Een exploitatievergunning voor vervoer van personen wordt slechts verleend indien daarvoor een aanvraag is ontvangen in de periode tussen 1 september 2020 om 8:00 uur en 30 september 2020 om 16:00 uur.

2. Het college kan op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid een vergunning verlenen voor een vaartuig in het segment:

a. “beeldbepalend en historisch groot” als het een vaartuig betreft dat voldoet aan de eisen in bijlage 1 of bijlage 2 en het aantal zitplaatsen op het vaartuig meer dan 50 bedraagt;

b. “beeldbepalend en historisch klein en middelgroot” als het een vaartuig betreft dat voldoet aan de eisen in bijlage 1 of bijlage 2 en het aantal zitplaatsen op het vaartuig 50 of minder bedraagt;

c. “groot” als het aantal zitplaatsen op het vaartuig meer dan 50 bedraagt;

d. “klein en middelgroot” als het aantal zitplaatsen op het vaartuig 50 of minder bedraagt;

e. “onbemand” als het een vaartuig betreft dat bestemd is voor onbemande verhuur.

3. Het college verleent op een aanvraag als bedoeld in het eerste lid geen exploitatievergunning voor vervoer van personen:

a. met een ongemotoriseerd vaartuig;

b. voor onbemande verhuur met vaartuigen langer dan 5,5 meter of breder dan 2 meter, gemeten over alles.

Artikel 3.2.1

Het college verleent voor de aanvragen, bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, ten hoogste:

a. 10 vergunningen voor historische vaartuigen in het segment “beeldbepalend en historisch groot”,

b. 18 vergunningen voor historische vaartuigen in het segment “beeldbepalend en historisch klein en middelgroot”,

c. 6 vergunningen voor beeldbepalende vaartuigen in het segment “beeldbepalend en historisch groot”,

d. 5 vergunningen voor beeldbepalende vaartuigen in het segment “beeldbepalend en historisch klein en middelgroot”,

e. 25 vergunningen voor vaartuigen in het segment “groot”,

f. 30 vergunningen voor vaartuigen in het segment “klein en middelgroot”,

g. 50 vergunningen voor vaartuigen in het segment “onbemand”, en

h. 11 vrij te verdelen vergunningen.

Dienstenrichtlijn

Artikel 10

Vergunningsvoorwaarden

1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.

2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:

a. a) niet-discriminatoir;

b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredig met die reden van algemeen belang;

d) duidelijk en ondubbelzinnig;

e) objectief;

f) vooraf openbaar bekendgemaakt;

g) transparant en toegankelijk.

3. De vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging mogen gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet overlappen. De in artikel 28, lid 2, bedoelde contactpunten en de dienstverrichter staan de bevoegde instantie bij door over deze eisen de nodige informatie te verstrekken.

4. De vergunning biedt de dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op toegang tot of uitoefening van de dienstenactiviteit, mede door de oprichting van agentschappen, dochterondernemingen, kantoren of bijkantoren, tenzij een vergunning voor elke afzonderlijke vestiging of een beperking van de vergunning tot een bepaald gedeelte van het grondgebied om dwingende redenen van algemeen belang gerechtvaardigd is.

5. De vergunning wordt verleend zodra na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan.

6. Behalve in het geval van het verlenen van een vergunning, wordt elke beslissing van de bevoegde instanties, waaronder ook de weigering of intrekking van een vergunning, met redenen omkleed, en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten.

7. Dit artikel doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen.

Awb

Artikel 6:19

1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

2. Het eerste lid geldt ook indien het bezwaar is gemaakt of het beroep is ingesteld nadat het bestuursorgaan het bestreden besluit heeft ingetrokken, gewijzigd of vervangen.

3. Het bestuursorgaan stelt het nieuwe besluit onverwijld ter beschikking aan het orgaan waarbij het beroep aanhangig is.

4. Indien een ander orgaan een bezwaar- of beroepschrift tegen het nieuwe besluit ontvangt, zendt het dit met toepassing van artikel 6:15, eerste en tweede lid, door.

5. De bestuursrechter kan het beroep tegen het nieuwe besluit echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.

6. Intrekking of vervanging van het bestreden besluit staat niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft.

Bijlage 2: overzicht zaaknummers

1. [bedrijf] , (21/4914)

2. Holy Boat B.V. (21/4918)

3. Rederij Nassau B.V., (21/4919)

4. Flagship Holding B.V. (21/4920)

5. Rederij Lovers B.V. (21/5147)

6. Algemene Amsterdamse Rederij Noord-Zuid B.V., h.o.d.n. Blue Boat

Company en Dobber Amsterdam Canal Cruises B.V., (21/5187)

7. Rederij Amsterdam B.V. (21/5310)

8. de heer [naam 1] , (21/5679)

9. Join our Cruise B.V. (21/5787)

10. Greenboats B.V. (Boot2go B.V.), (21/5820)

11. Stromma Nederland B.V., (21/5937)

12. Rederij Belle B.V., (22/518),

13. Rederij P. Kooy B.V., (23/2726 en 23/2728)

14. Reederij E.E. Plas B.V., (23/3080 en 23/3083)

15. [bedrijf] (eenmanszaak), (23/6964)

Vernietiging besluit gemeente over volumebeleid en vergunningen passagiersvaart 2024