Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
Registratienummer: AWB 06/1044
Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
[eiseres],
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. L.G.U. Compri,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 9 januari 2006.
2. Procesverloop
Bij besluit van 7 september 2005 heeft verweerder het recht op algemene bijstand van eiseres ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) per 28 juni 2005 beëindigd (lees: ingetrokken) en tevens de aan eiseres toegekende bijzondere bijstand, met ingang van deze datum ingetrokken. Voorts heeft verweerder de teveel verstrekte algemene bijstand ad € 1369,74 en bijzondere bijstand ad € 181,32 van haar teruggevorderd. Verweerder heeft daarnaast een maatregel opgelegd met dien verstande dat, indien eiseres binnen 12 maanden opnieuw aanspraak maakt op bijstand, deze gedurende één maand wordt verlaagd met 20%.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 30 juni 2006. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door mr. L.G.U. Compri. Verweerder heeft zich niet doen vertegenwoordigen. Ter zitting heeft de enkelvoudige kamer van de rechtbank het onderzoek geschorst en de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer.
Door partijen zijn nog nadere stukken ingediend. Nadat de daarvoor vereiste toestemming van partijen was ontvangen, is de rechtbank overgegaan tot sluiting van het onderzoek.
3. Overwegingen
Verweerder heeft aan het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit van 7 september 2005 is gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat eiseres niet aan de verplichting heeft voldaan tot het verstrekken van inlichtingen die van belang zijn voor het recht op bijstand, doordat zij verweerder niet heeft medegedeeld dat zij een gezamenlijke huishouding voert met haar kamerverhuurder, [naam verhuurder]. De stelling van eiseres dat zij een commerciële relatie heeft met [naam verhuurder] in die zin dat zij een kamer bij hem huurt en overigens een zelfstandig huishouden voert, is niet in overeenstemming met de bevindingen naar aanleiding van het afgelegde huisbezoek. De gegevens van puur feitelijke aard die in het rapport van 6 september 2005 zijn vermeld wijzen genoegzaam uit dat er tussen eiseres en haar kamerverhuurder geen kamerhuursituatie in de gebruikelijke zin van het woord kan bestaan, reeds omdat eiseres niet over een kamer beschikte die groot genoeg is om daar permanent te kunnen verblijven en haar persoonlijke spullen kwijt te kunnen. Gezien de gezamenlijke huishoudelijke en andere activiteiten is naar het oordeel van verweerder een bepaalde mate van wederzijdse zorg in de zin van artikel 3, derde lid, van de WWB onmiskenbaar aanwezig.
Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en heeft zich op het standpunt gesteld dat zij geen gezamenlijke huishouding voert met de heer [naam verhuurder], maar dat zij een commerciële relatie hebben. Vanwege huurschulden moest zij haar woning verlaten, waarna zij per 1 juli 2005 een kamertje accepteerde bij [naam verhuurder]. Zij kende [naam verhuurder] toen nog niet. Er was geen financiële verstrengeling die verder reikte dan de betaling van de huur en er was geen sprake van wederzijdse zorg. Zij deed haar eigen was met haar eigen wasmiddelen en gebruikte hierbij de wasmachine van [naam verhuurder]. Er hing een aantal kleren van eiseres in de kast van [naam verhuurder] omdat daarvoor in haar kamer geen ruimte was. In de rapporten is geen aanwijzing dat eiseres kookte voor [naam verhuurder], enkel dat ze af en toe samen hebben gegeten. De boodschappen betaalde eiseres zelf. Voorts heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de maatregel, inhoudende verlaging van de uitkering met 20% indien zij binnen 12 maanden opnieuw aanspraak maakt op een uitkering, niet goed gemotiveerd is.
Uit de gedingstukken leidt de rechtbank het volgende af. Eiseres ontving een bijstandsuitkering volgens de alleenstaande-norm. Blijkens een ingevuld mutatieformulier en de kamerhuur-overeenkomst huurde eiseres met ingang van 1 juli 2005 een kamer in de woning van [naam verhuurder] aan de [adres] te [plaats] tegen betaling van € 150,-. Wegens een vermoeden van samenwoning heeft verweerder een nader onderzoek gepland. Onderdeel hiervan was een gesprek op 31 augustus 2005. Voorafgaand aan dit gesprek heeft een medewerker van de sociale recherche geconstateerd dat eiseres die ochtend in het gezelschap van een man naar buiten kwam en dat zij zich begaven naar een BMW, welke op naam stond van [naam verhuurder]. Blijkens de rapportage heeft eiseres tijdens het gesprek aangegeven dat zij op haar kamer een kast heeft met kledingstukken die zij persoonlijk vindt, zoals sokken, ondergoed, truitjes en nachthemd. De andere kleren hangen in de kast van [naam verhuurder]. Ze verklaarde tevens dat ze samen met [naam verhuurder] wel eens naar feestjes gaat, dat haar administratie in een bepaald gedeelte van de kast ligt en zijn administratie in een ander gedeelte. Verder heeft zij verklaard dat [naam verhuurder] de halve dag had vrij genomen om haar te brengen naar de afspraak, dat zij overdag verblijft in de woonkamer omdat haar kamer te klein is om er in te verblijven, dat ze gebruik mag maken van de wasmachine van [naam verhuurder] en dat ze haar eigen wasmiddelen heeft. Tijdens het huisbezoek dat aansluitend aan het gesprek plaatsvond, is door medewerkers van verweerder een nader onderzoek gevoerd. Uit de rapportage die daarvan is opgemaakt blijkt dat de kamer die eiseres huurde een ruimte was van ongeveer 1.20 bij 2.20 meter zonder raam, waarin een stretcher was geplaatst.
Er stond geen kast met persoonlijke kledingstukken en in het kastje naast de stretcher lagen geen persoonlijke kledingstukken. Er bevonden zich daarin slechts sportsokken, een föhn en een bus haarschuim. [naam verhuurder] verklaarde tijdens het huisbezoek dat eiseres overdag zijn hond uitlaat en dat zij regelmatig samen eten. Eiseres verklaarde dat de zorg voor het huishouden werd verdeeld.
Ten aanzien van de intrekking en de terugvordering
Ingevolge artikel 3, derde lid, van de WWB is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
De rechtbank stelt allereerst vast dat in het onderhavige geval de aan eiseres verleende bijstand bij het primaire besluit van 7 september 2005 met ingang van 28 juni 2005 is ingetrokken en dat verweerder de intrekking niet heeft beperkt tot een bepaalde periode. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie onder meer de uitspraak van 18 juli 2006, LJN AY5142) bestrijkt de beoordeling door de bestuursrechter in een dergelijk geval de periode vanaf de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken tot en met de datum van het primaire (intrekkings)besluit. Voor het onderhavige geval betekent dit dat beoordeeld dient te worden of eiseres en [naam verhuurder] in de periode van 28 juni 2005 tot en met 7 september 2005 gezamenlijke huishouding gevoerd hebben.
Gelet op het feit dat de intrekking van het recht op bijstand een voor eiseres belastend besluit is, ligt het op de weg van verweerder om aan te tonen dat er tussen eiseres en [naam verhuurder] sprake was van een gezamenlijke huishouding en dat eiseres, in strijd met het bepaalde in artikel 17, eerste lid, van de WWB, verweerder daarover niet heeft ingelicht De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de CRvB van 16 november 2004 (RSV 2005/12) en 20 december 2005 (LJN AU8871).
Aangezien niet in geschil is dat eiseres en [naam verhuurder] in dezelfde woning hoofdverblijf hadden, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of verweerder terecht heeft aangenomen dat er gedurende de periode hier in geding sprake is geweest van wederzijdse zorg tussen eiseres en [naam verhuurder].
De vraag of hiervan in een bepaald geval sprake is, dient te worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. Eiseres huurde een kamer bij [naam verhuurder]. Volgens vaste jurisprudentie is van een zuiver commerciële relatie geen sprake als daarin elementen van wederzijdse zorg aanwezig zijn. Deze kunnen blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan hetgeen zij op grond van de huurovereenkomst ten opzichte van elkaar verplicht zijn en verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in elkaars verzorging voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden is bepalend voor het antwoord op de vraag of aan het verzorgingscriterium in een concreet geval is voldaan.
De rechtbank is van oordeel dat niet aannemelijk is dat sprake was van een gewone (commerciële) kamerhuursituatie. Uit de rapportage van verweerder naar aanleiding van het afgelegde huisbezoek blijkt dat de kamer van eiseres een zeer kleine ruimte is zonder ramen. Verder bleek dat het enige kastje dat zich naast de stretcher in de kamer bevond, geen persoonlijke kledingstukken van eiseres bevatte.
Ook volgt uit de stukken dat eiseres gebruik maakte van de gehele woning, dat haar kleding zich bevond in de kast van [naam verhuurder], dat zij de hond van [naam verhuurder] uitliet en dat zij regelmatig s’avonds samen hebben gegeten. Ook is gebleken dat [naam verhuurder] eiseres naar het gesprek bij verweerder heeft gebracht, dat zij de zorg voor de huishouding verdeelden en samen naar feestjes gingen.
Het voorgaande in onderlinge samenhang bezien maakt dat de rechtbank het niet aannemelijk acht dat aan de inwoning van eiseres bij [naam verhuurder] een commerciële relatie ten grondslag lag. De omstandigheden waaronder eiseres bij [naam verhuurder] verbleef, duiden op een verdergaande wederzijdse verzorging dan gebruikelijk is in een zakelijke relatie. Dat eiseres een schriftelijke huurovereenkomst met [naam verhuurder] had afgesloten doet aan het voorgaande niet af.
Eiseres heeft benadrukt dat zij niet heeft samengewoond met [naam verhuurder], hetgeen zou blijken uit het feit dat zij geen proefperiode heeft aangevraagd om het samenwonen uit te proberen en uit het feit dat zij direct verhuisd is na de problemen met haar uitkering. De rechtbank volgt eiseres hierin niet aangezien de omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van betrokkenen en de aard van hun relatie in deze niet van belang zijn. Voor zover het beroep is gericht tegen het standpunt van verweerder dat bij het bestreden besluit niet alsnog toepassing behoefte te worden gegeven aan het ten tijde hier van belang van kracht zijnde (buitenwettelijk) beleid aangaande de kennismakingsperiode, is de rechtbank van oordeel dat verweerder dit standpunt in redelijkheid heeft kunnen innemen. Immers, door bij aanvang van de samenwoning met [naam verhuurder] geen aanvraag te doen om tijdelijke voortzetting van de bijstand op grond van dit beleid heeft eiseres het verweerder onmogelijk gemaakt te beoordelen of aan de voorwaarden daarvoor werd voldaan.
Het bovenstaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat eiseres en [naam verhuurder] een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd vanaf het moment dat eiseres in de gemeentelijke basisadministratie heeft ingeschreven gestaan op het adres van [naam verhuurder], te weten 28 juni 2005. Dit brengt mee dat eiseres gedurende de periode in geding niet als zelfstandig rechtssubject van bijstandsverlening kon worden beschouwd zodat zij geen recht op bijstand naar de norm voor een alleenstaande had en evenmin recht had op bijzondere bijstand. Door van deze, voor de bijstandsverlening onmiskenbaar van belang zijnde situatie geen melding te doen aan verweerder heeft eiseres gehandeld in strijd met artikel 17, eerste lid, van de WWB. Verweerder is derhalve bevoegd het recht op bijstand van eiseres, met toepassing van artikel 54, derde lid, onder a, van de WWB in te trekken. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid hiertoe heeft kunnen overgaan.
Het voorgaande brengt in het onderhavige geval tevens mee dat verweerder bevoegd is de aan eiseres ten onrechte verstrekte bijstand met toepassing van artikel 58, eerste lid aanhef en onder a, van de WWB van haar terug te vorderen. In de door eiseres geschetste omstandigheden ziet de rechtbank geen bijzondere redenen op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid hiertoe heeft kunnen overgaan.
Ten aanzien van de maatregel
Ten aanzien van de maatregel die aan eiseres is opgelegd overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van die wet.
De gemeenteraad van de gemeente Nijmegen heeft invulling gegeven aan de in artikel 8 genoemde Pro verplichting door vaststelling van de Maatregelverordening, in werking getreden op 1 januari 2005 (hierna: de Verordening).
Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid onder b, de bijstand indien de belanghebbende naar het oordeel van de college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel -voor zover hier van belang- de verplichtingen die verbonden zijn dan wel voortvloeien uit de WWB niet of niet voldoende nakomt.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Verordening wordt indien de belanghebbende de inlichtingenplicht, zoals bedoeld in artikel 17 van Pro de wet, niet of niet behoorlijk is nagekomen door geen, onjuiste of onvolledige mededelingen te doen, een maatregel opgelegd. Ingevolge het tweede lid van deze bepaling wordt de hoogte van de maatregel bij een benadelingsbedrag tussen € 1000 en € 2000, vastgesteld op 20 % van de bijstandsnorm gedurende één maand.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Verordening wordt, indien de opgelegde maatregel als bedoeld in artikel 10 niet Pro of niet geheel ten uitvoer kan worden gelegd als gevolg van de beëindiging van de uitkering, de maatregel of dat deel van de maatregel dat nog niet is uitgevoerd, alsnog uitgevoerd indien de belanghebbende binnen een termijn van twaalf maanden na beëindiging van de uitkering opnieuw een uitkering op grond van de WWB ontvangt.
De rechtbank zal zich allereerst uitlaten over de vraag of de beslissing waarbij verweerder te kennen heeft gegeven dat aan eiseres, indien zij binnen twaalf maanden na beëindiging van de uitkering weer bijstand ontvangt, de hiervoor genoemde maatregel zal worden opgelegd, moet worden gezien als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Anders dan in zijn uitspraak van 11 juli 2006 (nr. AWB 05/2936) werd aangenomen, is de rechtbank thans van oordeel dat zulks niet het geval is. De beslissing om tegelijk met een beëindiging of intrekking een maatregel op te leggen mist rechtsgevolg nu er niet langer sprake is van een uitkeringsrelatie tussen de belanghebbende en de gemeente. Bedoelde beslissing raakt voorts op geen enkele wijze de beëindigde rechtsverhouding tussen eiseres en verweerder. De rechtbank acht hierbij tevens van belang dat het uit de aard der zaak onzeker is of eiseres binnen de genoemde termijn wel opnieuw bijstand zal gaan ontvangen zodat tevens niet gezegd kan worden dat de beslissing invloed zal hebben op een toekomstige rechtsverhouding.
Meergenoemde beslissing waarin, naast de intrekking of beëindiging een maatregel wordt opgelegd, moet derhalve worden beschouwd als een aankondiging dat indien binnen de in de Verordening gestelde termijn weer bijstand wordt ontvangen een maatregelbesluit zal volgen wegens de gedraging in het verleden. Tegen deze beslissing staat derhalve geen bezwaar open.
Het voorafgaande brengt mee dat verweerder het bezwaar tegen de maatregel ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is derhalve in zoverre gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72 zelf Pro in de zaak te voorzien en doende wat verweerder had behoren te doen, het bezwaar alsnog niet ontvankelijk verklaren.
De rechtbank overweegt voorts ten overvloede, dat uit de tekst van noch de toelichting op artikel 18, tweede lid, van de WWB volgt dat de oplegging van een maatregel wegens schending van de aan de bijstand verbonden verplichtingen niet meer plaats kan vinden wanneer opnieuw bijstand wordt toegekend nadat deze eerder is beëindigd.
Uit de term "verlagen" in die bepaling volgt enkel dát er recht op bijstand moet bestaan ten tijde van de oplegging en daadwerkelijke uitvoering van de maatregel. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de CRvB van 18 juni 2002 (LJN AE6365) en 16 maart 2005 (LJN AT3040), waarin is bepaald dat oplegging van een maatregel alleen aan de orde kan komen indien het recht op bijstand bestaat of het recht op bijstand kan worden vastgesteld. Voor het standpunt dat de maatregel in geval van een nieuw uitkeringsrecht kan worden opgelegd kan steun worden gevonden in de Memorie van Toelichting bij genoemde bepaling waar wordt opgemerkt: “Ook heeft de gemeente op grond van artikel 18 de Pro bevoegdheid om bij een eventuele nieuwe aanvraag om bijstand rekening te houden met eerder gepleegde inlichtingenfraude indien dit eerder niet mogelijk was” (Kamerstukken II, 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 25). Het op deze wijze opleggen van maatregelen strookt naar het oordeel van de wetgever voorts ook met de bedoeling van de wetgever om gevallen van misbruik en oneigenlijk gebruik van bijstand die hebben geleid tot een benadelingsbedrag van minder dan € 6000 af te doen met een sanctie, bestaande uit een verlaging van de bijstand. Indien in deze gevallen het opleggen van de maatregel bij een nieuw uitkeringsrecht niet mogelijk zou zijn, dan zou zulks het onwenselijke gevolg hebben dat in het geheel geen maatregel zou kunnen worden opgelegd.
Het feit dat blijkens de tekst van artikel 6, derde lid, van de Verordening er vanuit wordt gegaan dat de maatregel reeds is opgelegd en dat deze later `ten uitvoer kan worden gelegd` brengt niet mee dat genoemde bepaling geen toereikende grondslag biedt om de maatregel bij aanvang van de nieuwe uitkering op te leggen. Een redelijke uitleg van genoemde bepaling brengt mee dat onder ten uitvoerleggen in dit geval tevens opleggen moet worden verstaan.
Uit het bovenoverwogene vloeit voort dat de belanghebbende ten aanzien van wie bij een nieuwe toekenning van bijstand binnen twaalf maanden, de maatregel wordt opgelegd, daartegen bezwaar kan maken in het kader waarvan tevens de redenen die hebben geleid tot de oplegging van de maatregel ten volle ter beoordeling staan. Uit de gedingstukken begrijpt de rechtbank dat de maatregel inmiddels aan eiseres is opgelegd.
De rechtbank overweegt tot slot dat de maatregel welke op deze wijze wordt opgelegd een criminal charge is in de zin van artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). In dat geval bestaat er immers geen enkele relatie tussen het ongewenst gedrag in het verleden en de actuele bijstandsverstrekking. Er is evenmin sprake van dat gezien de gedraging in het verleden het recht op bijstand niet geldend gemaakt kan worden. Met de oplegging van de maatregel is naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet meer beoogd dan afschrikking en leedtoevoeging met als doel vergelding van ongewenst gedrag in het verleden en bewerkstelligen van gewenst gedrag voor de toekomst.
Slotoverwegingen
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644 zijnde de kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten is de rechtbank niet gebleken. De genoemde kosten dienen, aangezien eiseres met een toevoeging ingevolge de Wet op de rechtsbijstand heeft geprocedeerd, ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden voldaan door betaling aan de griffier van deze rechtbank.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep voorzover dat is gericht tegen de intrekking en de terugvordering, ongegrond;
verklaart het beroep voorzover dat is gericht tegen de oplegging van de maatregel gegrond;
vernietigt het bestreden besluit in zoverre en laat het besluit voor het overige in stand;
verklaart het bezwaar tegen het besluit voor zover daarbij de maatregel is opgelegd, niet ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats wordt gesteld van dat besluit;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644 en wijst de gemeente Nijmegen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt dat de betaling van dit bedrag dient te worden gedaan op bankrekening 1923.25.752 ten name van DS 533 arrondissement Arnhem, onder vermelding van het registratienummer 06/1044;
bepaalt voorts dat de gemeente Nijmegen het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 37,- aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mr. E. Klein Egelink, voorzitter, mr. D.S.M. Bak, mr. G.H.W. Bodt, rechters, in tegenwoordigheid van mr. B.M.A. van Eck, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 12 februari 2007.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: