Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/782
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 september 2019 in de zaak tussen
[eiser] , geboren op [geboortedatum] 1964, van Turkse nationaliteit, eiser
(gemachtigde: mr. C.A. Madern),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H.M. Post).
Procesverloop
Voor het procesverloop verwijst de rechtbank naar de bijlage.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Over de afwijzing van eisers aanvraag
1. Eiser is van Turkse nationaliteit. Eiser is op 15 juni 2013 als vennoot toegetreden tot de onderneming [..] (de onderneming). Hij heeft op 27 augustus 2014 de aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’. Omdat eiser wegens tijdsverloop op grond van het zogenaamde driejarenbeleid op 10 juli 2018 in het bezit is gesteld van de gevraagde verblijfsvergunning, gaat het nu alleen nog om de vraag of verweerder eiser eerder in het bezit had moeten stellen van de vergunning.
2. Verweerder heeft de aanvraag voorgelegd aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) om te beoordelen of met de activiteiten van eiser “een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend”. Om in aanmerking te komen voor de gevraagde verblijfsvergunning moet namelijk aan dit criterium worden voldaan.
3. Op 3 maart 2016 heeft de RVO een advies aan verweerder uitgebracht. Volgens dit advies heeft de onderneming in 2014 hoofdzakelijk omzet gehad van één opdrachtgever, namelijk van [bedrijfsnaam] BV ( [bedrijfsnaam] ). Over 2015 ontbreekt informatie. Een hoge mate van afhankelijkheid is volgens de RVO zeer risicovol in het kader van de continuïteit van de onderneming. Daarom is de levensvatbaarheid van de onderneming niet aannemelijk gemaakt. Er wordt dan ook afgezien van de beoordeling over de invloed op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie. De RVO adviseert negatief aan verweerder.
4. Op 23 juli 2018 heeft het RVO, nadat verweerder hiertoe opdracht heeft gekregen in de uitspraken genoemd in het procesverloop, opnieuw een advies uitgebracht. Dit advies is gebaseerd op het verzoek van verweerder van 28 september 2015 met bijlagen, een
e-mailbericht van verweerder van 28 februari 2016 met aanvullende stukken, en een
e-mailbericht van verweerder van 2 juli 2018 met aanvullende stukken. De RVO heeft opnieuw negatief geadviseerd aan verweerder.
5. In het advies is het volgende neergelegd. Bij de oorspronkelijke aanvraag werd een zeer minimalistisch ondernemingsplan overgelegd, waarin een onderbouwd marketingplan ontbrak. Ook nu heeft eiser geen geactualiseerd en volledig ondernemingsplan verstrekt. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat zijn toetreding tot de arbeidsmarkt geen negatieve invloed heeft op de markteconomie en de werkgelegenheid. In het ondernemingsplan is volgens de RVO geen onderbouwd marketingplan opgenomen. In algemene zin lijkt er sprake van behoefte aan de diensten van de onderneming. Er wordt namelijk omzet gemaakt en er worden winsten gerealiseerd waarmee elk van de vennoten een inkomen boven het vereiste bestaansminimum kan realiseren. Maar volgens de RVO is niet aannemelijk gemaakt dat eiser daadwerkelijk binnen de onderneming onderscheidend en met toegevoegde waarde zelf bijdraagt aan het voorzien in deze behoefte. De enkele mededeling van de gemachtigde van eiser dat voor het maken van de beschermende brandwerende kleding speciale stoffen en machines nodig zijn en eiser zo’n drie keer per week naar [bedrijfsnaam] in [vestigingsplaats] gaat om ter plekke speciale kledingstoffen te verwerken, is volgens de RVO onvoldoende om dit wel te kunnen aannemen. Uit de stukken blijkt ook dat de afhankelijkheid van één opdrachtgever is toegenomen sinds het eerdere advies. Dit is volgens de RVO een risico voor de levensvatbaarheid. De RVO concludeert in het advies dat met de aangeleverde informatie niet aannemelijk is gemaakt dat de markt een nieuwkomer als eiser kan opnemen zonder dat dit negatieve effecten heeft op de markteconomie en de werkgelegenheidssituatie.
6. Verweerder heeft de afwijzing van eisers aanvraag op bovenstaand advies gebaseerd en geconcludeerd dat met de beoogde activiteiten geen wezenlijk Nederlands belang wordt gediend. Omdat niet aan de toelatingsvoorwaarden voor verblijf als zelfstandig ondernemer wordt voldaan, en ook overigens niet is gebleken dat eiser voor vrijstelling van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) in aanmerking komt, heeft verweerder de aanvraag afgewezen op grond van het mvv-vereiste.
7. Eiser voert aan dat verweerder niet heeft voldaan aan de vergewisplicht. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij met deze beroepsgrond bedoelt dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of het advies van de RVO voldoet aan de opdracht die door de rechtbank was gegeven. De RVO heeft zich volgens eiser namelijk opnieuw niet uitgelaten over de betekenis van de duurrelatie tussen de onderneming en de grootste opdrachtgever [bedrijfsnaam] , terwijl dit volgens de rechtbankuitspraak wel moest. De RVO stelt slechts dat de afhankelijkheid van één opdrachtgever een risico voor de levensvatbaarheid van de onderneming is, terwijl de relatie al sinds 2006 bestaat. Ter onderbouwing hiervan heeft eiser een verklaring van [A] , algemeen directeur van [bedrijfsnaam] , overgelegd van 3 maart 2017. De RVO heeft volgens eiser in vergelijkbare gevallen waarin sprake was van één opdrachtgever wel positief geadviseerd. Eiser wijst hiervoor op de zaken van [B] en [C] . De onderneming van eiser doet gespecialiseerd werk waardoor een lange relatie met een opdrachtgever juist nog meer dan in die zaken in de rede ligt.
8. Naar vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), kan een advies van de RVO worden aangemerkt als een deskundigenadvies aan verweerder. De regel is dat een advies naar wijze van totstandkoming zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent moet zijn. Als aan deze eisen is voldaan mag verweerder het advies aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen, tenzij er concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van het advies, bijvoorbeeld vanwege een contra-expertise.
9. De rechtbank ziet in wat door eiser is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder zich er onvoldoende van heeft vergewist dat het advies van het RVO naar wijze van totstandkoming zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent is. Partijen zijn het eens dat de RVO alle relevante stukken bij het advies heeft betrokken. Naar aanleiding van de rechtbankuitspraak is in het advies neergelegd dat de afhankelijkheid van één opdrachtgever alleen maar is toegenomen en dat dit een risico vormt voor de levensvatbaarheid. De enkele niet-onderbouwde stelling van eiser dat deze afhankelijkheid géén risico vormt voor de levensvatbaarheid van de onderneming, is geen concreet aanknopingspunt voor twijfel aan de conclusie van het RVO. Eiser heeft geen contra-expertise overgelegd waarin een deskundige op dit gebied tot een ander oordeel komt ten aanzien van de afhankelijkheidsrelatie met één opdrachtgever. Wat betreft het beroep van eiser op andere gevallen waarin sprake was van één opdrachtgever en door de RVO wel positief is geadviseerd, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat van gelijke gevallen geen sprake is omdat sprake is van een andere branche. Aanvragen in verschillende branches kunnen niet met elkaar vergeleken worden aangezien de product/marktcombinaties wezenlijk verschillen. Het beroep op de andere gevallen helpt eiser daarom niet.
10. Eiser voert verder aan dat het overgelegde ondernemingsplan voldoet en is onderbouwd met financiële gegevens van zowel voor als na zijn toetreding als vennoot tot de onderneming. Volgens eiser zijn andere, meer summiere, marketingplannen uit andere ondernemingsplannen wél door de RVO geaccepteerd. Ter onderbouwing hiervan heeft eiser het marketingplan van [B] en [C] overgelegd. Volgens eiser kan een vergelijking worden gemaakt of aan de eisen wordt voldaan, omdat verweerder zelf de eisen heeft opgesteld in zijn beleid. Eiser voert ook aan dat uit de overgelegde stukken blijkt dat er geen sprake is van een negatieve invloed heeft op de werkgelegenheid. De toetreding van eiser tot de vennootschap heeft ervoor gezorgd dat de winst per vennoot is toegenomen. De andere twee vennoten van de onderneming zijn al rechtmatig in Nederland. De onderneming is dus sterker geworden en de werkgelegenheid van beide eerdere vennoten is behouden. Eiser beroept zich ook in dit verband op het gelijkheidsbeginsel. Het gaat volgens eiser om de argumentatie van de RVO. Voor zover verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt stelt dat niet kan worden verwezen naar adviezen van de RVO van 2011 en 2013 omdat het een andere periode betrof, miskent verweerder dat eisers aanvraag uit 2014 dateert en dus uit een vergelijkbare periode. Voor zover verweerder bedoelt dat de beoordeling in 2018 een andere is, miskent verweerder volgens eiser dat een strengere beoordeling in strijd is met de zogenaamde standstill-bepaling van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol bij het Associatieverdrag EEG-Turkije.
11. In het advies van de RVO is neergelegd dat in het ondernemingsplan van eiser geen onderbouwd marketingplan is opgenomen. Volgens de RVO is niet aannemelijk gemaakt dat eiser daadwerkelijk binnen de onderneming onderscheidend en met toegevoegde waarde zélf bijdraagt aan die behoefte. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel om aan dit advies van de RVO te twijfelen. Dat de onderneming van eiser winst maakt en deze is toegenomen, is niet in geschil. Het is aan eiser om aan te tonen dat zijn toetreding tot de onderneming van toegevoegde waarde is en hij onderscheidend voorziet in de behoefte aan de diensten van de onderneming. Hier is eiser niet in geslaagd. Niet is gebleken van stukken waaruit eisers onderscheidende expertise blijkt. Ook kan het beroep van eiser op de andere gevallen niet slagen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat die ondernemingsplannen op een andere branche zien en bovendien door de RVO in een ander tijdvak dan dat van eiser zijn beoordeeld. Van strijd met de standstill-bepaling is geen sprake. Het criterium “wezenlijk Nederlands belang” is namelijk in al die jaren hetzelfde gebleven, het wordt alleen toegepast op een andere feitelijke situatie in een ander tijdvak. Verweerder heeft hiervoor terecht gewezen op de uitspraak van de ABRvS van 4 april 2017. [1]
12. Het bovenstaande brengt de rechtbank tot het oordeel dat het advies van de RVO naar wijze van totstandkoming zorgvuldig en naar inhoud inzichtelijk en concludent is en dat niet is gebleken van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan dit advies. Verweerder heeft zich dan ook, onder verwijzing naar dit advies, op het standpunt mogen stellen dat met de werkzaamheden van eiser in Nederland geen wezenlijk Nederlands belang is gediend. Eiser voldoet daarom niet aan de voorwaarden voor de gevraagde verblijfsvergunning, zodat verweerder de aanvraag terecht heeft afgewezen. Dit betekent dat eiser niet in aanmerking komt voor de verblijfsvergunning met een eerdere ingangsdatum.
Over de hoogte van de dwangsom omdat niet tijdig is beslist
13. Eiser voert aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat hij de beslistermijn met vier dagen heeft overschreden door op 10 juli 2018 aan eiser een verblijfsvergunning te verlenen. Op die datum is aan eiser weliswaar een verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid verleend, maar was nog niet beslist op het bezwaar tegen de afwijzing van de gevraagde verblijfsvergunning zoals opgedragen door de rechtbank. Volgens eiser heeft verweerder pas op 7 januari 2019 beslist, zodat de maximale dwangsom is verbeurd.
14. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser bij besluit van 10 juli 2018 een verblijfsvergunning heeft gekregen en daarmee is voldaan aan wat eiser met de aanvraag van 27 augustus 2014 wilde. Omdat de beslistermijn volgens de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 14 maart 2018 op 6 juli 2018 afliep, is over vier dagen een dwangsom verbeurd. Wat in het bestreden besluit van 7 januari 2019 is opgenomen moet volgens verweerder worden aangemerkt als een aanvulling op het besluit van 10 juli 2018.
15. De rechtbank stelt vast dat in de genoemde uitspraak van 14 maart 2018, verzonden op
15 maart 2018, aan verweerder de opdracht is gegeven om opnieuw op het bezwaar van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een verblijfsvergunning onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ te beslissen. De rechtbank heeft hiervoor een termijn van 12 weken gegeven nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, bij uitspraak op het hoger beroep deze uitspraak wordt bevestigd. De door de rechtbank aan verweerder gegeven termijn liep af op 6 juli 2018. Nu de rechtbank verweerder in de uitspraak van 14 maart 2018 opdracht heeft gegeven om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, hoefde eiser, gelet op artikel 6:12, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verweerder niet eerst in gebreke te stellen. [2] Dit betekent dat eiser vanaf 6 juli 2018 aanspraak maakt op een dwangsom. Voor het oordeel dat bij besluit van 10 juli 2018 op het bezwaar van eiser is beslist ziet de rechtbank geen grond. Met dat besluit is aan eiser een verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid verleend, waar eiser zelfstandig een beroep op heeft moeten doen. [3] Eerst met het bestreden besluit van 7 januari 2019 is op het bezwaar van eiser beslist en is aan de door de rechtbank gegeven opdracht voldaan.
16. Omdat meer dan 42 dagen zijn verstreken [4] , bedraagt de door verweerder aan eiser verschuldigde dwangsom het maximale bedrag van € 1.442,-. Het beroep van eiser slaagt. Het bestreden besluit wordt op dit punt vernietigd. Verweerder zal dit bedrag aan eiser moeten vergoeden. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dit besluit ziet op de vergoeding van de dwangsom.
Over de redelijke termijn en het beroep op schadevergoeding
17. Eiser heeft tot slot verzocht om vergoeding van immateriële schade omdat de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
18. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 28 januari 2009 [5] op het standpunt gesteld dat eiser door het verlenen van de verblijfsvergunning op grond van het driejarenbeleid voldoende is gecompenseerd. De verblijfsvergunning is namelijk verleend omdat sprake is van tijdsverloop. Volgens verweerder hoeft eiser daarom niet ook nog financieel gecompenseerd te worden voor de lange duur van de procedure.
19. Dat er sprake is van een aan verweerder toe te rekenen termijnoverschrijding, is niet in geschil. De rechtbank overweegt dat het driejarenbeleid blijkens de toelichting van de Staatssecretaris van Justitie (Staatscourant 1996, nr. 242, pagina 7) juist is bedoeld om onder bepaalde voorwaarden een verblijfsvergunning te verlenen aan vreemdelingen bij wie sprake is van langdurige besluitvorming. In de door verweerder aangehaalde uitspraak van de ABRvS is geoordeeld dat immateriële schade veroorzaakt door niet tijdig beslissen al voldoende wordt gecompenseerd door vergunningverlening op grond van het driejarenbeleid. De rechtbank ziet in dit geval ook geen grond voor het toekennen van een nadere financiële schadevergoeding. De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
20. Omdat het beroep gelet op rechtsoverweging 16 gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht vergoedt. Ook veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op
€ 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond voor zover het bestreden besluit ziet op de weigering om aan eiser een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’;
verklaart het beroep gegrond voor zover het bestreden besluit ziet op de vergoeding van de dwangsom;
vernietigt het bestreden besluit voor zover het ziet op de vergoeding van de dwangsom en veroordeelt verweerder tot het betalen van een dwangsom van in totaal € 1.442,- aan eiser, onder aftrek van wat al aan eiser aan dwangsom is betaald;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van € 1.024,-;
wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Loman, voorzitter, mr. C. Karman, rechter, en
mr. M. den Heijer, rechter, in aanwezigheid van mr. R.D.A. van Veghel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 september 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Bij besluit van 11 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser van 27 augustus 2014 tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’, afgewezen.
Bij besluit van 6 oktober 2016 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam, van 24 januari 2017 is het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard (AWB 16/25166). De voorzieningenrechter heeft de door eiser gevraagde voorlopige voorziening afgewezen (AWB 16/09137). Aan verweerder is de opdracht gegeven om binnen twaalf weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van wat in die uitspraak is overwogen.
Bij besluit van 3 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 14 maart 2018 is het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard (AWB 17/13294). De voorzieningenrechter heeft de door eiser gevraagde voorlopige voorziening toegewezen in die zin dat verweerder wordt verboden eiser uit te zetten tot vier weken nadat op het bezwaar is beslist (AWB 17/13295). Aan verweerder is de opdracht gegeven om binnen twaalf weken na het gezag van gewijsde krijgen van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van die uitspraak.
Bij besluit van 10 juli 2018 is aan eiser een verblijfsvergunning verleend op grond van het zogenaamde driejarenbeleid, met een geldigheidsduur van 26 augustus 2017 tot 26 augustus 2019, onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’.
Bij besluit van 3 september 2018 heeft verweerder naar aanleiding van eisers verzoek hiertoe vastgesteld dat een dwangsom van € 60,- is verschuldigd wegens niet tijdig beslissen.
Bij besluit van 7 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit van 11 maart 2016 ongegrond verklaard. Ook heeft verweerder het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 3 september 2018 over de dwangsom ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op 18 juli 2019 heeft verweerder nog een aanvullend besluit op het besluit van 3 september 2018 genomen wat betreft de verschuldigde dwangsom. Volgens verweerder is hij een dwangsom van € 80,- verschuldigd wegens niet tijdig beslissen.