Uitspraak
201607403/1/V1.
Datum uitspraak: 4 april 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
2. [de vreemdeling A],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 1 september 2016 in zaken nrs. 15/8078, 15/7766, 15/16035, 15/14567, 15/12302, 15/14716, 15/16172, 15/14517 en 15/16122 in het geding tussen:
[de vreemdeling 1], [de vreemdeling 2], [de vreemdeling 3], [de vreemdeling 4], [de vreemdeling 5], [de vreemdeling 6], [de vreemdeling 7], [vreemdeling 8]) en [de vreemdeling B], hierna de vreemdeling 9 (hierna tezamen: de vreemdelingen),
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 27 november 2012, 10 januari 2013, 26 juli 2013, 1 augustus 2013, 21 februari 2014, 15 mei 2014, 15 juli 2014, 16 augustus 2014 en 18 augustus 2014 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, aanvragen van de vreemdelingen om hen een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 20 maart 2015, 15 april 2015, 26 mei 2015, 2 juli 2015, 29 juli 2015, 30 juli 2015, 31 juli 2015, 3 augustus 2015 en 4 augustus 2015 heeft de staatssecretaris de daartegen door de vreemdelingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 september 2016 heeft de rechtbank de door vreemdelingen 1-7 - ieder voor zich tegen het hem betreffende besluit - ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen en de door vreemdelingen 8 en 9 tegen de hen betreffende besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris en vreemdeling 9, vertegenwoordigd door mr. B. Aydin, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris en vreemdeling 9 hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. De staatssecretaris heeft de aanvragen van de vreemdelingen, alle met de Turkse nationaliteit, afgewezen omdat met de door hen beoogde arbeid als zelfstandige in de bouw, geen wezenlijk Nederlands belang is gediend omdat hun toetreding een negatief effect heeft op de Nederlandse markteconomie en werkgelegenheidssituatie. De staatssecretaris heeft aan dat in de besluiten op bezwaar gehandhaafde standpunt adviezen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RvO) ten grondslag gelegd.
2. De rechtbank heeft overwogen dat uit door vreemdelingen overgelegde adviezen van het RvO uit 2012 en 2013 in andere zaken blijkt dat de RvO in die tijd positief adviseerde over aanvragen van Turkse vreemdelingen om een verblijfsvergunning regulier met als verblijfsdoel arbeid als zelfstandige in de bouw. De rechtbank heeft voorts overwogen dat, nu de relevante werkgelegenheidscijfers in 2015 een strengere beoordeling van het verdringingseffect niet rechtvaardigen, de staatssecretaris door de aanvragen van vreemdelingen 1-7 op die grond af te wijzen heeft gehandeld in strijd met artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol bij de overeenkomst waarbij een associatie tot stand is gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (PB 1972, L 293; hierna: de standstill-bepaling).
De rechtbank heeft de beroepen van vreemdelingen 8 en 9 niettemin ongegrond verklaard omdat de staatssecretaris zich op basis van adviezen van de RvO terecht op het standpunt heeft gesteld dat de ondernemingen waarvoor zij als zelfstandige arbeid willen verrichten, niet levensvatbaar zijn.
Het hoger beroep van de staatssecretaris
3. De staatssecretaris klaagt in de enige grief, samengevat weergegeven, dat de rechtbank bij haar beoordeling ten onrechte doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan de aantallen vacatures en verstrekte werkloosheidsuitkeringen in de afbouwbranche in 2015 ten opzichte van 2012 en 2013. Volgens de staatssecretaris is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan aan de door de RvO bij brieven van 21 januari, 12 april en 4 mei 2016 en ter zitting op 14 april 2016 gegeven toelichting op de in de zaken van vreemdelingen 1-7 uitgebrachte adviezen. Nu de RvO ter zake deskundig is, mocht hij uitgaan van door de RvO gegeven adviezen, aldus de staatssecretaris.
3.1. Zoals het Hof van Justitie heeft overwogen in het arrest van 21 januari 2010, ECLI:EU:C:2010:25, Commissie tegen Duitsland (punt 65), handelt een lidstaat niet in strijd met een standstill-bepaling, indien hij een criterium waarvan de bewoordingen dezelfde zijn gebleven toepast op een gewijzigde feitelijke situatie en dit dus niet een verslechtering van de juridische situatie of de bestuurspraktijk inhoudt, en slechts die gewijzigde feitelijke situatie tot een andere uitkomst leidt dan het geval zou zijn geweest ten tijde van de inwerkingtreding van die standstill-bepaling.
3.2. De Afdeling heeft eerder overwogen (uitspraak van 29 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN9181), dat de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat reeds op 1 januari 1973, de datum van inwerkingtreding van de standstill-bepaling, vreemdelingen slechts voor toelating voor het verrichten van arbeid als zelfstandige in aanmerking kwamen indien zij met hun aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang dienden en dat een wezenlijk Nederlands belang destijds slechts aanwezig werd geacht indien een vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage aan de Nederlandse economie leverde. Zodanige bijdrage deed zich slechts voor, indien de desbetreffende activiteit in een behoefte voorzag en geen negatieve invloed had op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie.
3.3. In de door de gemachtigde van vreemdelingen 1-7 in beroep overgelegde e-mail van de directeur van het Economisch Instituut voor de Bouw (hierna: het EIB) van 11 april 2016 staat het volgende:
"De bouwsector is vanaf eind 2008 in uitzonderlijk zwaar weer terecht gekomen. De bouwproductie daalde in 2009 en 2010 cumulatief met 15%, waarbij de klappen in sommige segmenten zoals de nieuwbouw van woningen en kantoren nog aanzienlijk forser waren (belangrijkste marktsegmenten voor stucadoors) dan gemiddeld. Eind 2010 tot medio 2011 was sprake van een tijdelijke opleving van de productie, maar dit werd door de eurocrisis medio 2011 weer doorkruist. In 2012 en 2013 volgde de tweede crisis in de bouw, waarbij de gevolgen nog aanzienlijk ernstiger waren dan tijdens de crisis in 2009. Het weerstandsvermogen van de bedrijven was aangetast en het aantal faillissementen liep sterk op. Het dieptepunt van de crisis werd in 2013 bereikt. Alle relevante indicatoren (bouwproductie, verkopen, vergunningen, afzetprijzen) wijzen hierop. 2014 was vervolgens het overgangsjaar. De productie groeide in dat jaar nog nauwelijks, maar alle voorlopende indicatoren (zoals orderportefeuilles, vergunningen en verkopen) zaten in 2014 al stevig in de lift. In 2015 heeft zich dit vertaald in een stevige productiegroei en een verdere stijging van orders, verkopen en nieuwe vergunningen voor met name woningen. […]
De bouwarbeidsmarkt reageert altijd met een zekere vertraging op de ontwikkeling van de productie. Zo viel de werkgelegenheidsdaling in 2009 nog mee en was de kortstondige opleving eind 2010 tot medio 2011 ook niet zichtbaar in de cijfers. De werkgelegenheid in de bouwsector is tussen 2009 en 2014 hierdoor elk jaar opnieuw gedaald. Waar het dieptepunt voor de productie in 2013 lag, was dit voor de bouwarbeidsmarkt 2013/2014. Sommige indicatoren verbeterden al in 2014 (werkloosheid, vacatures, faillissementen) anderen verbeterden pas in 2015 (totale werkgelegenheid bouwnijverheid). Het aantal vaste dienstverbanden zal zelfs pas dit jaar in de lift komen".
3.4. De aan de gehandhaafde besluiten tot afwijzing van de aanvragen van vreemdelingen 1-7 ten grondslag gelegde adviezen van het RvO zijn uitgebracht in de periode van juli 2014 tot en met april 2015. De RvO heeft die adviezen in de door de staatssecretaris in de grief genoemde stukken nader toegelicht. In de reactie van 4 mei 2016 op het e-mailbericht van de directeur van het EIB van 11 april 2016 schrijft de RvO onder meer:
"Op basis van de toen beschikbare gegevens constateerde RVO dat in 2011 en 2012 de bouwproductie welswaar afnam, maar er verwachting was van herstel op korte termijn. In 2013 werden de gerealiseerde gegevens over 2012 en de verwachtingen over 2013 bekend. Hieruit bleek dat de werkgelegenheid in de afbouwbranche harder achteruit ging, dan eerder verwacht en de verwachtingen van herstel onzekerder werden (bron: opeenvolgende brancheberichten EIB):
Was er begin 2011 nog de verwachting, dat de werkgelegenheid in 2011 slechts met 1% zou dalen, in 2012 bleek de werkgelegenheid in 2011 daadwerkelijk met 2½% gedaald. Was er begin 2011 nog de verwachting, dat de werkgelegenheid in 2012 met 2½% en vanaf 2013 met 1½% zouden stijgen, begin 2012 werden deze verwachtingen naar beneden bijgesteld naar een daling van 1½% resp. 1%. Voor de periode vanaf 2014 werd begin 2012 een stijging verwacht van 2%.
Begin 2013 werd duidelijk, dat de werkgelegenheid in 2012 daadwerkelijk volgens bijgestelde verwachting met 1½% was gedaald. De verwachting voor 2013 werd nogmaals naar beneden bijgesteld naar een daling van 6%. De verwachting voor 2014 werd gesteld op een daling van 2%.
Uit dit beeld wordt duidelijk, dat de crisis begin 2013 dieper bleek dan verwacht. In combinatie met de onzekerder geworden verwachtingen van herstel, was dit aanleiding voor RvO om uit te gaan van een negatief marktsentiment ('laagconjunctuur')".
3.5. De rechtbank heeft uit de cijfers over werkgelegenheid en werkloosheid in de jaren 2011-2015, in samenhang met het gegeven dat de RvO in 2012 en 2013 in vier door de vreemdelingen genoemde zaken positief heeft geadviseerd, afgeleid dat de RvO een strengere toetsingsmaatstaf is gaan hanteren. De RvO heeft in haar nadere toelichtingen op inzichtelijke wijze uiteengezet welke betekenis aan de cijfers moet worden toegekend en hoe deze zijn gewogen in de over de vreemdelingen uitgebrachte adviezen. Hieruit blijkt dat de bijgestelde verwachtingen over de arbeidsmarkt leidden tot een toename van het aantal negatieve adviezen. In hetgeen de vreemdelingen hebben aangevoerd zijn geen aanknopingspunten te vinden dat die adviezen onzorgvuldig tot stand zijn gekomen dan wel dat de inhoud ervan niet inzichtelijk en concludent is. De rechtbank heeft aldus ten onrechte geoordeeld dat de staatssecretaris de adviezen van de RvO niet aan zijn besluiten ten grondslag mocht leggen en is ten onrechte tot de conclusie gekomen dat een strengere toetsingsmaatstaf is gehanteerd waardoor de standstill-bepaling is geschonden.
De grief slaagt.
Het hoger beroep van vreemdeling 9
4. Vreemdeling 9 klaagt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de onderneming waarvoor hij als zelfstandige arbeid wil verrichten niet levensvatbaar is en die arbeid daarom geen wezenlijk Nederlands belang dient. Volgens vreemdeling 9 heeft de rechtbank miskend dat hij zodanig belang met de door hem overgelegde stukken over die onderneming wel aannemelijk heeft gemaakt.
4.1. De staatssecretaris heeft zich, op grond van het advies van de RvO van 24 april 2015 over de aanvraag van vreemdeling 9, op het standpunt gesteld dat de door deze beoogde arbeid als zelfstandige in de afbouwbranche een negatieve invloed heeft op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie en dat ook om die reden met die arbeid geen wezenlijk Nederlands belang is gediend. Uit hetgeen is overwogen onder 3.5 volgt dat dit standpunt niet in strijd is met de standstill-bepaling. De grief kan reeds hierom niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Conclusie
5. Het hoger beroep van de staatssecretaris is kennelijk gegrond en het hoger beroep van vreemdeling 9 is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank de beroepen van vreemdelingen 1-7 gegrond heeft verklaard en de aan hen gerichte besluiten op bezwaar heeft vernietigd. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de beroepen van vreemdelingen 1-7 ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van vreemdeling 9 ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 1 september 2016 in zaken nrs. 15/8078, 15/7766, 15/16035, 15/14567, 15/12302, 15/16172 en 15/14517, voor zover daarbij de beroepen van vreemdelingen 1-7 gegrond zijn verklaard en de aan hen gerichte besluiten op bezwaar zijn vernietigd;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart de door de vreemdelingen 1-7 in die zaken ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, griffier.
w.g. Verheij w.g. Willems
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2017
412.