Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/4601
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 mei 2019 in de zaak tussen
[eiseres] ,
v-nummer [nummer] ,
eiseres,
mede namens haar minderjarige zoon
[zoon],
[zoon],
(gemachtigde: mr. N.D. Schraa),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
verweerder.
Procesverloop
Op 25 mei 2016 heeft [referent] (referent) namens eiseres en hun minderjarige zoon een aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf ingediend in het kader van nareis. Bij besluit van 10 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Daartegen heeft eiseres op 3 mei 2017 bezwaar gemaakt.
Op 23 mei 2018 heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld. Op 20 juni 2018 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing.
Bij besluit van 17 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog op het bezwaar beslist. Daarbij heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en beslist dat geen grond bestaat voor toekenning van een dwangsom.
Bij brief van 14 augustus 2018 heeft eiseres gronden aangevoerd tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 16 januari 2019. Namens eiseres is verschenen haar gemachtigde. Tevens is referent verschenen. Verweerder was, zoals aangekondigd in het verweerschrift, niet ter zitting vertegenwoordigd.
Overwegingen
1. Referent is op 26 februari 2016 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Met de onderhavige aanvraag beoogt eiseres verblijf bij referent, haar gestelde echtgenoot. Eiseres heeft geen officiële documenten overgelegd om haar identiteit en de gezinsband met referent te onderbouwen. Wel heeft eiseres enkele niet-officiële documenten overgelegd. Eiseres bevindt zich ten tijde van de zitting in Soedan.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres haar identiteit niet aannemelijk heeft gemaakt. Eiseres heeft geen officiële documenten overgelegd en verkeert ook niet in bewijsnood, omdat zij daarvoor geen aannemelijke verklaring heeft gegeven. De Soedanese vluchtelingenkaart en de documenten van het UNHCR zijn bij de beoordeling betrokken, maar zijn volgens verweerder onvoldoende om substantieel indicatief bewijs te vormen. Omdat de identiteit van eiseres niet is aangetoond, kan ook niet worden beoordeeld of sprake is van een familierechtelijke relatie met referent, aldus verweerder. Voor de gestelde minderjarige zoon van referent neemt verweerder wel bewijsnood aan. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat geen aanvullend onderzoek wordt aangeboden, omdat op voorhand vast staat dat niet aan de overige voorwaarden wordt voldaan. Omdat de identiteit van eiseres niet is aangetoond, is onbekend wie de ouders zijn. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of de biologische of gezaghebbende ouder instemt met het vertrek van de zoon naar Nederland, aldus verweerder. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat geen dwangsom verschuldigd is, omdat eiseres de ingebrekestelling onredelijk laat heeft ingediend.
Toetsingskader
3. Uit uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 mei 2018 [1] blijkt dat verweerder bij zaken zoals deze vanaf half oktober 2017 een vaste gedragslijn hanteert, die is uiteengezet in verweerders brief van 23 november 2017 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. [2] Dit aangepaste beoordelingskader is van toepassing op zowel nieuwe als lopende aanvragen. De Afdeling heeft deze gedragslijn in overeenstemming geacht met artikel 11, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. [3]
3.1.
Volgens de gedragslijn (die sinds 21 december 2018 is vastgelegd in Werkinstructie 2018/20 ‘Nader onderzoek in de nareisprocedure’) betrekt verweerder, ongeacht de vraag of sprake is van bewijsnood aan de zijde van de vreemdeling, ook andere bewijsmiddelen dan officiële documenten bij de beoordeling of een (Eritrese) vreemdeling de door hem of haar gestelde identiteit en familierechtelijke relatie aannemelijk heeft gemaakt. Deze documenten kunnen verweerder aanleiding geven om de desbetreffende vreemdeling aanvullend onderzoek aan te bieden. Hiervoor is in de eerste plaats vereist dat de onofficiële documenten die de vreemdeling over de gestelde familierelatie heeft overgelegd, substantieel bewijs zijn. In de tweede plaats is vereist dat die vreemdeling, als hij geen officiële documenten heeft overgelegd om zijn identiteit aan te tonen en stelt dat hij geen officiële identiteitsdocumenten kan overleggen, dit met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maakt óf substantieel bewijs van zijn identiteit in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overlegt. Verweerder biedt echter geen aanvullend onderzoek aan als een contra-indicatie van toepassing is.
Identiteit eiseres
4. Niet in geschil is dat eiseres geen officiële documenten heeft overgelegd ter onderbouwing van haar identiteit. Eiseres moet daarom óf met een op de persoon toegespitste verklaring aannemelijk maken dat zij op dit punt in bewijsnood verkeert, óf substantieel bewijs in de vorm van één of meer onofficiële identiteitsdocumenten overleggen.
5. Eiseres betoogt dat verweerder haar ten onrechte geen nader onderzoek aanbiedt over haar identiteit. Eiseres stelt dat zij haar officiële identiteitsdocumenten is kwijtgeraakt en dat verweerder zich onvoldoende gemotiveerd op het standpunt dat geen sprake is van bewijsnood. Bovendien heeft zij voldoende substantieel indicatief bewijs van haar identiteit overgelegd, aldus eiseres.
5.1.
Verweerder stelt zich niet ten onrechte op het standpunt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij in bewijsnood verkeert. Verweerder heeft daarbij mogen betrekken dat de verklaringen van eiseres onvoldoende gedetailleerd zijn en dat deze verklaringen tegenstrijdig zijn met de verklaringen die referent tijdens zijn asielprocedure heeft afgelegd. Eiseres is in oktober 2015 vanuit Eritrea naar Soedan gevlucht. Referent heeft verklaard dat het contact met eiseres sinds haar aankomst in Soedan is hersteld. Eiseres en referent hebben echter vage en wisselende verklaringen afgelegd over wanneer dit contact precies zou zijn hersteld. Daardoor hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat dit pas na de asielgehoren van referent in februari 2016 zou zijn geweest. Hierdoor is evenmin aannemelijk gemaakt dat referent tijdens deze gehoren niet op de hoogte was van het gestelde verlies van de documenten. Het betoog van eiseres slaagt in zoverre dan ook niet.
5.2.
Verweerder stelt zich echter onvoldoende gemotiveerd op het standpunt dat eiseres geen substantieel indicatief bewijs heeft overgelegd voor haar identiteit. Eiseres heeft ter staving van haar identiteit een kopie van haar Soedanese vluchtelingenkaart en kopieën van twee UNHCR-documenten overgelegd. Weliswaar gaat het hierbij om documenten die zijn opgesteld aan de hand van de eigen verklaringen van eiseres, waardoor hier geen doorslaggevende bewijskracht van uit gaat, maar dit maakt nog niet dat deze documenten niet als substantiële indicatieve documenten kunnen worden aangemerkt. De rechtbank merkt daarbij allereerst op dat, anders dan verweerder stelt, de kopieën voldoende leesbaar zijn. De rechtbank stelt verder vast dat zowel de Soedanese vluchtelingenkaart als de UNHCR-documenten pasfoto’s bevatten. Uit eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018 [4] , punt 6.2, blijkt bovendien dat verweerder juist UNHCR-documenten en documenten van derde landen als onofficiële documenten beschouwt die kunnen dienen als onderbouwing van de gestelde identiteit. Verweerders opmerking in het bestreden besluit, dat van deze documenten onvoldoende bewijskracht uitgaat “temeer omdat u geen enkel ander authentiek Eritrees document heeft overgelegd waaruit de identiteit van uw echtgenote blijkt” staat ook haaks op de door verweerder in voornoemde uitspraak van 16 mei 2018 gegeven toelichting op zijn vaste gedragslijn. De rechtbank merkt daarbij op dat met de documenten de identiteit niet hoeft te worden vastgesteld, maar dat voldoende is dat de documenten aanleiding kunnen zijn voor aanvullend onderzoek naar de identiteit en familierechtelijke relatie.
6. Gelet op het voorgaande bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen dit gebrek via een bestuurlijke lus te herstellen. Dit vanwege het navolgende.
Minderjarige zoon
7. Eiseres betoogt dat verweerder zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van haar minderjarige zoon. Door te stellen dat op voorhand de identiteit van de achterblijvende ouder niet kan worden vastgesteld creëert verweerder een vicieuze cirkel, waarmee hij handelt in strijd met de belangen van het kind, aldus eiseres.
7.1.
Verweerder stelt weliswaar terecht dat het ook in het belang van het minderjarige kind is, dat kan worden vastgesteld dat de achterblijvende ouder toestemming geeft voor het nareizen van het kind. Echter, aangezien de gestelde achterblijvende ouder, namelijk eiseres, met het kind in Soedan verblijft, kan verweerder dit gemakkelijk via DNA-onderzoek vaststellen. Eiseres stelt terecht, en de rechtbank is daarmee ook ambtshalve bekend, dat verweerder deze mogelijkheid normaalgesproken aanbiedt in situaties waarbij de achterblijvende ouder niet nareist en waarbij de toestemmingsverklaring niet aan de hand van identiteitsdocumenten kan worden geverifieerd. Niet is gebleken van een gerechtvaardigde reden voor dit onderscheid tussen de situatie waarin de achterblijvende ouder zelf niet nareist en de situatie waarin de achterblijvende ouder zelf wel nareist, maar haar identiteit niet heeft gestaafd. Voor zover verweerder stelt dat hij daarmee eiseres onverplicht tegemoet moet komen in het aannemelijk maken van haar identiteit en de feitelijke gezinsband met referent en hun kind, acht de rechtbank dit, gelet op het belang van het minderjarige kind, onvoldoende.
Dwangsombesluit
8. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte stelt dat de ingebrekestelling onredelijk laat is ingediend. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 28 juli 2015, [5] waar verweerder zelf naar verwijst, volgt volgens eiseres dat een termijn van langer dan enkele weken niet per definitie onredelijk is omdat er ruimte is om afhankelijk van de situatie te bepalen wat onredelijke laat is. Eiseres voert aan dat in haar geval geen sprake is van het onredelijk laat indienen van de ingebrekestelling, omdat de vereiste communicatie tussen haarzelf, referent en haar gemachtigde tijd kost. Dit overleg was ook noodzakelijk, omdat eiseres bang was dat het indienen van een ingebrekestelling de besluitvorming negatief zou kunnen beïnvloeden. Pas nadat op 26 april 2018 na telefonisch contact met verweerder bleek dat er nog geen medewerker aan het bezwaar was gekoppeld is besloten een ingebrekestelling in te dienen, aldus eiseres.
8.1.
Op grond van artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. In het derde lid is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Ingevolge het zesde lid is geen dwangsom verschuldigd indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld.
8.2.
In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:17 van Pro de Awb is het volgende vermeld:
“De eerste uitzonderingen op de dwangsomregeling is dat geen dwangsom verschuldigd is als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de term «onredelijk» zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, hij zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen.
(…)
Een overeenkomstige bepaling is opgenomen in artikel 6:12, derde lid, Awb voor het bezwaar of beroep tegen niet tijdig beslissen. Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan (Zie bijvoorbeeld CRvB 26 februari 2004, LJN AO4639, en ABRvS 20 februari 2002, JB 2002/113).” [6]
In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6:12 van Pro de Awb is het volgende vermeld:
“Aan dit artikel ligt ten grondslag dat het niet nodig en ook niet erg redelijk is om de rechtzoekende slechts gedurende een betrekkelijk korte periode (bij voorbeeld zes weken) de gelegenheid te geven een rechtsmiddel aan te wenden tegen het uitblijven van een beslissing welke door het bestuur genomen behoort te worden. Wanneer het bestuur nalatig blijft tijdig te besluiten, moet de rechtzoekende wel de mogelijkheid hebben een rechtsmiddel aan te wenden, maar er is geen goede reden hem te verplichten zulks binnen de termijn te doen. Verkiest de rechtzoekende nog te wachten in de hoop of het vertrouwen dat – zij het tardief - het bestuur nog zal besluiten, dan dient de wet hem deze keuze mogelijk te maken. Waar (nog) geen behoefte gevoeld wordt aan het aanwenden van een rechtsmiddel, dient de wet niet tot het instellen van een beroep of het indienen van een bezwaarschrift te prikkelen.” [7]
In de geschiedenis van de aanpassing van artikel 6:12 van Pro de Awb in het kader van de Wet beroep bij niet tijdig beslissen is het volgende vermeld:
“Wanneer een beroep wegens niet tijdig beslissen als onredelijk laat moet worden aangemerkt, hangt sterk van de omstandigheden van het geval af. Daarbij speelt een rol in hoeverre belanghebbende na het verstrijken van de beslistermijn over de zaak in contact is gebleven met het bestuursorgaan. Zo werd in ABRS 12-8-1999, AB 1999, 392 m.nt. MSV een ruim een jaar na het verstrijken van de beslistermijn ingesteld beroep niet als onredelijk laat aangemerkt, onder meer omdat belanghebbenden op grond van correspondentie met het bestuursorgaan gedurende dit jaar mochten verwachten dat alsnog een besluit zou worden genomen. In een zaak echter waarin een belanghebbende na de laatste brief van het bestuursorgaan ruim een jaar lang niets van zich liet horen en toen alsnog beroep instelde, werd dit beroep wel als onredelijk laat aangemerkt en daarom niet-ontvankelijk verklaard (CBb 16-4-1998, AB 1998, 289 m.nt. JHvdV).” [8]
In zijn arrest van 13 november 2015 heeft de Hoge Raad overwogen dat de vraag of sprake is van een onredelijke late ingebrekestelling moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. [9]
In haar uitspraak van 28 januari 2015 heeft de Afdeling invulling gegeven aan het 'onredelijk laat'-criterium in het kader van verzoeken om herziening en dat daarbij als regel zal worden uitgegaan van een termijn van één jaar. Een uitzondering op die regel wordt gemaakt voor die uitzonderlijke gevallen waarin het belang van de rechtszekerheid van andere belanghebbenden en bestuursorganen dermate betrokken is, dat het hanteren van een zo lange termijn niet aanvaardbaar zou zijn. [10] Uit haar uitspraak van 29 maart 2018 volgt dat de Afdeling deze invulling ook van toepassing acht ten aanzien van artikel 6:12 van Pro de Awb. [11]
8.3.
De rechtbank stelt voorop dat, gelet op de verwijzing in de wetsgeschiedenis van artikel 4:17, zesde lid, van de Awb naar artikel 6:12, derde lid, van de Awb en gelet op de overeenkomsten tussen deze artikelen, het 'onredelijk laat'-criterium zoals opgenomen in deze artikelen in beginsel op eenzelfde wijze moet worden ingevuld.
8.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder in gebreke was tijdig te beslissen, omdat de termijn voor het beslissen op het bezwaarschrift eindigde op 27 november 2017. De ingebrekestelling is door verweerder op 23 mei 2018 ontvangen. Hoewel dit ruim vijf en een halve maand na het verstrijken van de beslistermijn is, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een onredelijke late ingebrekestelling. Gelet op de hiervoor genoemde wetsgeschiedenis en de algemeen bekende omstandigheid dat verweerder een grote achterstand heeft bij het behandelen van nareiszaken, kan eiseres niet worden verweten dat zij ook na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn bleef afwachten tot verweerder aan zijn wettelijke verplichting om een besluit te nemen zou voldoen. Daarbij is van belang dat eiseres na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn navraag heeft gedaan bij verweerder over de stand van zaken en, toen bleek dat er nog geen medewerker aan de zaak was gekoppeld en een besluit dus niet op korte termijn was te verwachten, alsnog is overgegaan tot het in gebreke stellen van verweerder. De rechtbank betrekt daarbij tevens de door eiseres aangevoerde omstandigheden over de communicatie met haar gemachtigde en de angst dat het indienen van een ingebrekestelling zou leiden tot onzorgvuldige besluitvorming. Tot slot is niet gebleken van dermate belangen van de rechtszekerheid, van andere belanghebbenden of van het bestuursorgaan, dat het indienen van de ingebrekestelling ruim vijf maanden na het verstrijken van de beslistermijn in dit geval niet aanvaardbaar is.
8.5.
Gelet op het voorgaande is verweerder op grond van afdeling 4.1.3 van de Awb aan eiseres een wettelijke dwangsom verschuldigd.
Conclusie
9. Uit wat onder 5 tot en met 8 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder moet daarin ook de hoogte van de verschuldigde wettelijke dwangsom vaststellen. De rechtbank stelt hiervoor de volgende termijnen. In de situatie dat verweerder nader onderzoek niet nodig acht, moet hij binnen vier weken vanaf de dag na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar beslissen. In de situatie dat verweerder nader onderzoek wel nodig acht, moet hij eiseres binnen vier weken vanaf de dag na verzending van deze uitspraak nader informeren over het vervolg van de procedure en dient hij dit nader onderzoek vervolgens binnen zes weken nadat eiseres is geïnformeerd op te starten.
10. De rechtbank zal verder bepalen dat een dwangsom wordt verbeurd voor elke dag dat verweerder in gebreke blijft om binnen de onder 9 genoemde termijnen te handelen. Met toepassing van artikel 8:55d, tweede en derde lid, van de Awb en in overeenstemming met het landelijke beleid, zoals is gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, zal de rechtbank de hoogte van deze dwangsom vaststellen op een bedrag van € 100,- voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijnen worden overschreden, met een maximum van € 15.000,-.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Tevens zal de rechtbank verweerder gelasten het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,- aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak, binnen de daarvoor onder 9 gestelde termijn;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1024;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. M.S.T. Belt, rechter, in aanwezigheid van
mr. R.P.H. Evers, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak in beroep kunnen partijen binnen vier weken na de verzending van een afschrift hoger beroep instellen bij de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC ’s-Gravenhage. Het beroepschrift dient een of meer grieven tegen de uitspraak te bevatten. Artikel 6:6 van Pro de Awb is niet van toepassing. Een afschrift van de uitspraak dient overgelegd te worden. Meer informatie treft u aan op de website van de Raad van State (www.raadvanstate.nl).