Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/8788
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser],
geboren op [geboortedatum] ,
V-nummer [nummer] , eiser,
mede namens
[eiser](vader),
geboren op [geboortedatum] ,
[eiseres] (moeder),
geboren op [geboortedatum] ,
en
[eiseres](zus),
geboren op [geboortedatum] ,
allen van Oekraïense nationaliteit en samen te noemen eisers,
(gemachtigde: mr. A.M.J.M. Louwerse),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,
(gemachtigde: mr. G.J. Westendorp).20/8788
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2019 heeft verweerder de aanvragen van eisers tot het verlenen van verblijf op grond van de Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen (Afsluitingsregeling) afgewezen.
Bij besluit van 25 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2021. Eiser is verschenen, samen met zijn moeder en zus. Zij werden bijgestaan door mr. Louwerse. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Ten aanzien van het griffierecht
1. Eisers hebben verzocht om vrijgesteld te worden van de verplichting tot het betalen van griffierecht vanwege betalingsonmacht. De rechtbank stelt op basis van de bij het beroep overgelegde eigen verklaring omtrent de afwezigheid van vermogen en inkomen vast dat eisers aan de voorwaarden voor vrijstelling voldoen. Eisers hoeven daarom geen griffierecht te betalen.
Ten aanzien van het beroep
Inleiding
2.1.
Eiser, de hoofdpersoon in deze procedure, is in 2010 samen met zijn ouders en zusje Nederland ingereisd. Op 21 juli 2010 hebben zijn ouders mede namens hem een asielverzoek ingediend. Dit asielverzoek is afgewezen en op 28 maart 2012 zijn eiser en zijn gezin uitgezet naar Oekraïne.
2.2.
Op 1 mei 2013 is eisers vader teruggekeerd naar Nederland en hij heeft op 2 juli 2013 opnieuw een asielverzoek ingediend. Eiser en zijn moeder en zus zijn op 25 augustus 2014 weer naar Nederland gekomen, waar zij een dag later, op 26 augustus 2014, ook opnieuw een asielverzoek hebben ingediend. Ook deze verzoeken zijn afgewezen en de besluiten staan inmiddels in rechte vast.
2.3.
Op 31 januari 2019 hebben eisers aanvragen ingediend tot verlening van verblijf op grond van de Afsluitingsregeling. Verweerder heeft ook deze aanvragen afgewezen. Het huidige beroep richt zich tegen de afwijzing van deze aanvragen.
Het bestreden besluit
3.1.
Verweerder heeft de aanvragen van eisers afgewezen wegens het ontbreken van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv), omdat eiser niet voldoet aan de voorwaarden b en c voor verlening van een vergunning op grond van de Afsluitingsregeling en de contra-indicaties a, e en f van toepassing zijn. Ook van overige vrijstellingen van het mvv-vereiste kan geen sprake zijn, aldus verweerder.
3.2.
Eisers hebben het bestreden besluit gemotiveerd betwist. Voor zover relevant zal de rechtbank hierna op de afzonderlijke beroepsgronden ingaan.
Unierecht
4.1.
Eisers stellen dat het Unierecht en daardoor ook de Unierechtelijke rechtsbeginselen van toepassing zijn op hun aanvragen. Zij wijzen er op dat artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn bepaalt dat lidstaten in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen kunnen beslissen een verblijfsvergunning te verlenen. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Met de Afsluitingsregeling heeft verweerder volgens eisers van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, waardoor het hierbij gaat om de uitoefening van Unierecht.
4.2.
De stelling van eisers dat het Unierecht van toepassing is, is gebaseerd op hun lezing van artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Deze bepaling luidt als volgt:
“De lidstaten kunnen te allen tijde in schrijnende gevallen, om humanitaire of om andere redenen beslissen een onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft een zelfstandige verblijfsvergunning of een andere vorm van toestemming tot verblijf te geven. In dat geval wordt geen terugkeerbesluit uitgevaardigd. Indien al een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, wordt het ingetrokken of opgeschort voor de duur van de geldigheid van de verblijfsvergunning of andere vorm van toestemming tot legaal verblijf.”
4.3.
De rechtbank stelt vast dat deze richtlijn de terugkeer regelt en niet het verblijf. Hoewel in deze bepaling staat dat lidstaten in schrijnende gevallen een verblijfsvergunning kunnen verlenen, betekent dit niet dat dit een verblijfsvergunning is op grond van het Unierecht. In deze bepaling is namelijk slechts bepaald dat in het geval toestemming tot verblijf aan een derdelander wordt gegeven (bijvoorbeeld in schrijnende gevallen), lidstaten geen terugkeerbesluit uitvaardigen of een al uitgevaardigd terugkeerbesluit intrekken dan wel opschorten. Als de uitleg van eiser gevolgd zou worden, zou dat betekenen dat elke toestemming tot verblijf, om welke reden dan ook, onder het Unierecht zou vallen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.
Voor zover eisers ten aanzien van dit punt ter verdere onderbouwing van de toepasselijkheid van het Unierecht verwijzen naar de noot in JV 2021/85 bij de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 maart 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:2254, is de rechtbank van oordeel dat ook dit beroep niet kan slagen. De rechtbank acht daarbij van belang dat de voorbeelden, aangehaald in de noot, zien op gevallen waarin de aard van de te verlenen vergunning, in tegenstelling tot in onderhavige procedure, wèl in een richtlijn of een verordening wordt geregeld, zij het dat de lidstaat de vrijheid heeft die vergunning al dan niet te verlenen.
4.5.
De rechtbank is gelet op het vorenstaande van oordeel dat het Unierecht niet van toepassing is op deze procedure. De rechtbank ziet geen aanleiding hier prejudiciële vragen over te stellen.
Voorwaarden en contra-indicaties Afsluitingsregeling
5.1.
In paragraaf B9/6.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) staan de voorwaarden voor verblijf op grond van de Afsluitingsregeling opgenomen.
“De IND verleent een vergunning aan de vreemdeling:
a. die jonger is dan 19 jaar op het moment van de oorspronkelijke aanvraag, dan wel op enig moment tussen 1 februari 2013 en 29 januari 2019;
b. die zelf, dan wel ten behoeve van wie, ten minste vijf jaar voor het bereiken van de leeftijd van 18 jaar een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd heeft, dan wel is, ingediend bij de IND en na die aanvraag uiterlijk op de peildatum (29 januari 2019) ten minste vijf jaar in Nederland heeft verbleven;
c. die zich gedurende de periode van verblijf in Nederland niet langer dan een aaneengesloten periode van drie maanden heeft onttrokken aan het toezicht van IND, DT&V, COA of AVIM (in het kader van de meldplicht), of in het geval van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, van voogdijinstelling Nidos; én
d. die, voor zover van toepassing, vooraf schriftelijk heeft aangegeven dat hij zijn lopende procedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsverlening op grond van deze Afsluitingsregeling.”
5.2.
In paragraaf B9/6.6 van de Vc 2000 zijn de contra-indicaties van deze regeling opgenomen.
“De IND verleent de vergunning niet als bij de hoofdpersoon of een gezinslid op het moment van de beoordeling sprake is van de volgende contra-indicaties:
a. de vreemdeling vormt een gevaar voor de openbare orde (inclusief artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag) of de nationale veiligheid;
b. de vreemdeling is al houder van een verblijfsvergunning;
c. de vreemdeling is onderdaan van een lidstaat van de EU;
d. de vreemdeling heeft de identiteit of nationaliteit niet kunnen aantonen door onder meer het overleggen van documenten of consistent en naar waarheid verklaren en antwoorden;
e. de vreemdeling is niet beschikbaar geweest in het kader van vertrek; of
f. de vreemdeling heeft de Europese Unie aantoonbaar verlaten.”
5.3.
Verweerder heeft gesteld dat eiser niet voldoet aan de voorwaarden genoemd onder b en c en heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat de contra-indicaties zoals genoemd onder a, e en f van toepassing zijn.
Voorwaarde b
6.1.
Verweerder stelt dat eiser na het vertrek uit Nederland op 28 maart 2012 op 25 augustus 2014 naar Nederland is teruggekeerd waarna op 26 augustus 2014 mede namens hem een asielaanvraag is ingediend. De periode van 26 augustus 2014 tot de peildatum 29 januari 2019 beslaat niet vijf jaren of meer, zodat eiser niet voldoet aan voorwaarde b.
6.2.
In de gronden van beroep hebben eisers gewezen op het feit dat eisers eerste asielaanvraag dateert van 21 juli 2010 en dat hij tot de uitzetting op 28 maart 2012 ook in Nederland heeft verbleven. Rekening houdende met deze periode en opgeteld bij de periode van 26 augustus 2014 tot de peildatum 29 januari 2019, voldoet eiser wel aan de vijfjarentermijn. Immers, in het beleid is niet opgenomen dat het dient te gaan om een ononderbroken verblijf van vijf jaren, aldus eisers.
6.3.
De rechtbank overweegt allereerst dat het in B9/6 van de Vc 2000 neergelegde beleid buitenwettelijk en begunstigend van aard is. Naar vaste rechtspraak dient dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder zijn beleid in dit geval niet consistent heeft toegepast en overweegt daartoe als volgt.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, in lijn met zijn beleid, aan eiser kunnen tegenwerpen dat hij niet aan de vijfjaarseis voldoet. De rechtbank overweegt daartoe dat verweerder bij het invullen van begunstigend beleid een grote mate van vrijheid toekomt en bij het stellen van voorwaarden kan bepalen welke groepen van personen onder de Afsluitingsregeling vallen en welke toelatingseisen daarop van toepassing zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in de uitspraak van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3867) over een vergelijkbaar vereiste in de Definitieve regeling langdurig verblijvende kinderen (hierna: de Definitieve regeling) geoordeeld dat dat beleid redelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze lijn worden doorgetrokken naar het begunstigende beleid van de Afsluitingsregeling, omdat de Definitieve regeling in hoge mate overeenkomt met de Afsluitingsregeling en daarin ook een vijfjaarseis is neergelegd.
6.5.
Verder overweegt de rechtbank dat de Afsluitingsregeling ziet op langdurig in Nederland verblijvende kinderen. Die langdurigheid is ingevuld door middel van onder andere de termijn van “ten minste vijf jaren”. Door uitzetting uit Nederland, maar ook door bijvoorbeeld vrijwillig vertrek is geen sprake van langdurigheid als bedoeld in deze regeling. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1693, waarin in rechtsoverweging 3.2 het volgende is opgenomen over de Definitieve regeling:
“Hoewel de overgangsregeling niet uitdrukkelijk vermeldt dat een vreemdeling direct voorafgaand aan indiening van een aanvraag in het kader van de Regeling ten minste vijf jaar ononderbroken in Nederland moet hebben verbleven, heeft de staatssecretaris zich niettemin in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit vereiste voortvloeit uit het Besluit van 30 januari 2013, nummer WBV 2013/1, houdende wijziging van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Stcrt. 2013, nr. 2573; hierna: het WBV 2013/1) en de in de daarbij behorende toelichting weergegeven ratio van de Regeling. Volgens die toelichting is met de overgangsregeling beoogd duidelijkheid te bieden aan kinderen met een asielachtergrond die reeds langdurig in Nederland verblijven zonder uitzicht op een verblijfsvergunning. De staatssecretaris heeft niet ten onrechte hiermee niet verenigbaar geacht dat vreemdelingen die ooit na een asielaanvraag vijf jaar in Nederland hebben verbleven, maar vervolgens zijn vertrokken, aanspraak zouden kunnen maken op verblijf op grond van de overgangsregeling. Gelet hierop, heeft de staatssecretaris zich voorts niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat bij het bepalen of is voldaan aan het vereiste van ten minste vijf jaar verblijf in Nederland de jaren voorafgaande aan de verplaatsing van het hoofdverblijf geen rol kunnen spelen. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel.”
6.6.
Gelet op het voorgaande en nu de vijfjaarseis in de Definitieve regeling in hoofdlijnen gelijk is aan de vijfjaarseis in de Afsluitingsregeling, heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eiser niet voldoet aan voorwaarde b van de Afsluitingsregeling, omdat hij direct voorafgaand aan de peildatum niet ten minste vijf jaren ononderbroken in Nederland heeft verbleven.
6.7.
Nu eiser niet voldoet aan voorwaarde b van de Afsluitingsregeling staat reeds vast dat hij niet voor vrijstelling van het mvv-vereiste op grond van deze regeling in aanmerking komt. De overige voorwaarden en contra-indicaties behoeven daarom geen bespreking.
Bijzondere omstandigheden
7. Met betrekking tot het standpunt van eisers dat verweerder met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) diende af te wijken van de Afsluitingsregeling, overweegt de rechtbank als volgt. Zoals hiervoor reeds is overwogen komt verweerder bij de invulling van de Afsluitingsregeling een grote mate van vrijheid toe en kan hij bij het stellen van voorwaarden bepalen welke groepen van personen onder dat beleid vallen en welke toelatingseisen van toepassing zijn. De Afsluitingsregeling is immers begunstigend beleid en verweerder was niet op grond van enige internationale of wettelijke verplichting gehouden tot het instellen hiervan. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:512). Deze uitspraak ziet op de Defintieve regeling langdurig verblijvende kinderen, eerder begunstigend beleid van verweerder dat in hoge mate overeenkomt met de Afsluitingsregeling. Naar het oordeel van de rechtbank kan deze lijn worden doorgetrokken naar het begunstigende beleid van de Afsluitingsregeling. Dat neemt niet weg dat (zeer) bijzondere omstandigheden verweerder aanleiding kunnen geven tot het afwijken van zijn beleid op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb. De rechtbank is echter van oordeel dat daarvan in deze zaak niet is gebleken en verwijst in dat verband naar hetgeen hierna nog wordt overwogen.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
8.1.
Eisers betogen dat het besluit is genomen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er is strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een evenredige verhouding tussen middel en doel, zowel in het algemene als in het individuele geval. Het doel van de regeling is een einde maken aan de schrijnende situatie waarin kinderen als eiser zich bevinden. Dat doel kan worden bereikt door een vergunning te verlenen. Ook et gelijkheidsbeginsel is in geding, omdat de situatie van dit gezin in materieel opzicht gelijk is aan anderen, aan wie verweerder wel een vergunning op basis van de Afsluitingsregeling heeft verleend. Er wordt onderscheid gemaakt op de grond dat eisers zijn uitgezet als gevolg van een achteraf niet wenselijk besluit. Verweerder heeft geen objectieve reden aannemelijk gemaakt voor deze ongelijke behandeling.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Verweerder heeft mogen stellen dat de persoonlijke belangen van eiser niet zodanig zwaar wegen dat toch een vergunning moet worden verleend. Hierbij heeft verweerder mogen betrekken dat eisers niet hebben meegewerkt aan hun vertrek en dat zij zelf de keuze hebben gemaakt om naar Nederland terug te keren.
8.3.
Ook is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Op grond van het gelijkheidsbeginsel dienen gelijke gevallen gelijk behandeld te worden en mag geen ongerechtvaardigd onderscheid worden gemaakt. Eisers hebben slechts in het algemeen gesteld dat gevallen bekend zijn van vreemdelingen die wel een vergunning hebben gekregen op basis van de Afsluitingsregeling en die, behalve het feit dat zij niet zijn uitgezet, verder met eisers gelijk te stellen zijn, maar zij hebben geen stukken over concrete zaken overgelegd. Belangrijker echter is dat de omstandigheid dat eisers zijn uitgezet en dat zij vervolgens zijn teruggekomen maakt dat geen sprake is van gelijke gevallen die gelijk behandeld moeten worden. Het gemaakte onderscheid is ook gerechtvaardigd, omdat verweerder bij eisers zijn verantwoordelijkheid heeft genomen door hen uit te zetten en eisers zelf de keuze hebben gemaakt om weer terug naar Nederland te komen.
8.4.
Evenmin is sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Niet is gebleken dat eisers (gerechtvaardigd) in de veronderstelling waren dat zij wel recht zouden hebben op een vergunning.
Artikel 8 van Pro het EVRM
9.1.
Eisers hebben een beroep gedaan op artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hierover overweegt de rechtbank het volgende.
9.2.
De ouders van eiser zijn na de afwijzing van hun asielaanvraag samen met hun kinderen in Nederland gebleven, terwijl zij konden weten dat hun verblijfsrecht onzeker was en ze niet rechtmatig in Nederland verbleven. Daarom zal verweerder slechts verplicht zijn om eisers hun privéleven in Nederland te laten voortzetten als eisers bijzondere omstandigheden naar voren hebben gebracht.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat van deze bijzondere omstandigheden niet is gebleken. Niet is gebleken dat eisers zodanig sterke banden met Nederland hebben ontwikkeld dat een uitzonderlijke situatie is ontstaan. Dat eiser en zijn zusje naar school gaan en hierbij sociale en culturele banden hebben opgebouwd, is inherent aan een langer verblijf in Nederland. De duur van het verblijf is ook onvoldoende om bijzondere omstandigheden aan te nemen. Verder is niet gebleken van een objectieve belemmering voor eisers om uit Nederland te vertrekken. Dat de situatie in Oekraïne minder gunstig is dan de situatie in Nederland, en dat het voor de kinderen aanpassingsproblemen met zich mee zal brengen, heeft verweerder ook niet als bijzondere omstandigheden aan hoeven merken. De ouders van eiser hebben het grootste deel van hun leven in Oekraïne gewoond. Niet is gebleken dat zij zodanig in de Nederlandse samenleving zijn geïntegreerd dat in alle redelijkheid niet kan worden aangenomen dat zij hun kinderen niet in een verblijf in Oekraïne kunnen begeleiden. Verweerder heeft in het rapport van het Onderzoeks- en expertisecentrum voor kinderen en vreemdelingenrecht van de Rijksuniversiteit Groningen van 28 september 2021 geen aanleiding hoeven zien voor een ander oordeel, nu uit dit rapport en ook uit de verklaringen van de kinderen zelf tijdens het gehoor blijkt dat de onzekerheid ten aanzien van de verblijfsstatus een belangrijke rol speelt in de problematiek. Daarnaast heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet ten onrechte geconcludeerd dat in het rapport informatie uit bijvoorbeeld het procesdossier niet lijkt te zijn betrokken bij de beoordeling en dat het zelfs op een aantal punten tegenstrijdig lijkt met verklaringen uit het procesdossier. “Aan dit rapport komt dan ook geen doorslaggevend gewicht toe.”
Discretionaire bevoegdheid
10. Voor zover eisers hebben aangevoerd dat verweerder gebruik had dienen te maken van zijn discretionaire bevoegdheid in de zin van artikel 3.71, derde lid, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met paragraaf B1/4.1 van de Vc 2000 en eisers om die reden van het mvv-vereiste had moeten vrijstellen volgt de rechtbank deze stelling niet. Volgens deze zogenaamde hardheidsclausule wijst verweerder de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd niet af wegens het ontbreken van een geldige mvv als dit leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Eisers hebben verschillende omstandigheden naar voren gebracht waar volgens hen uit blijkt dat niet van hen verwacht kan worden dat ze teruggaan naar Oekraïne om daar een mvv aan te vragen. Onder verwijzing naar hetgeen is overwogen ten aanzien van het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerder gebruik had dienen te maken van zijn discretionaire bevoegdheid.
Conclusie
11.1.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder de aanvragen van eisers mogen afwijzen vanwege het ontbreken van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf. Verweerder heeft zich bovendien op het standpunt kunnen stellen dat niet gebleken is van een vrijstellingsgrond voor dit vereiste.
11.2.
Het beroep is ongegrond.
11.3.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F.M.J. Bouwman, voorzitter, en
mr. E. Hoekstra en mr. B. van Dokkum, leden, in aanwezigheid van J.M. van der Stouwe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
De griffier is buiten staat voorzitter
de uitspraak te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.