Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 21/127
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 december 2022 in de zaak tussen
[naam eiser] , eiser
V-nummer: [V-nummer]
gemachtigde: mr. S.C. van Paridon,
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
gemachtigde: mr. M.H.W.M. van Lokven.
Procesverloop
Met het besluit van 28 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser tot opheffing van zijn ongewenstverklaring afgewezen.
Met het besluit van 5 januari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Eiser heeft op 16 september 2022 een eerste aanvullend beroepschrift ingediend.
Verweerder heeft op 16 oktober 2022 een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft op 19 oktober 2022 een tweede aanvullend beroepschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 21 oktober 2022 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. Eiser was niet aanwezig.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiser is geboren op 9 juli 1993 en heeft de Albanese nationaliteit. Hij is op 25 februari 2016 door de strafrechter veroordeeld tot een gevangenisstraf van twee maanden (onvoorwaardelijk) wegens overtreding van artikel 231, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht (bezit van een vals reisdocument). Bij besluit van 12 mei 2016 heeft verweerder eiser met toepassing van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vreemdelingenwet (Vw) ongewenst verklaard (hierna ook: het opleggingsbesluit). Op 19 maart 2020 heeft eiser een verzoek ingediend tot opheffing van de ongewenstverklaring.
Besluitvorming
2.1.
Het primaire besluit houdt – samengevat – het volgende in. Verweerder heeft het verzoek van eiser om opheffing van zijn ongewenstverklaring afgewezen, omdat eiser op dat moment niet voldeed aan de voorwaarden voor opheffing. In de eerste plaats heeft verweerder hiertoe gesteld dat er nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds de oplegging van de ongewenstverklaring en eisers vertrek uit Nederland. In de tweede plaats heeft verweerder hiertoe gesteld dat eiser niet de voor de opheffing vereiste stukken heeft overgelegd, te weten: kopieën van alle pagina’s van de documenten voor grensoverschrijding die hij sinds zijn ongewenstverklaring heeft gehad, een overzicht van de plaatsen waar hij sinds zijn ongewenstverklaring heeft verbleven en een schriftelijke verklaring van de daartoe bevoegde autoriteiten waaruit blijkt dat hij geen misdrijven heeft gepleegd en niet aan strafvervolging onderworpen is. Er is volgens verweerder geen sprake van bewijsnood. Verder stelt verweerder dat er zich geen bijzondere feiten en omstandigheden voordoen die aanleiding geven voor opheffing van de ongewenstverklaring, ondanks dat niet aan de voorwaarden voor opheffing is voldaan. Verweerder stelt voorts dat hij, anders dan eiser stelt, niet hoeft te beoordelen of eisers persoonlijke gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde.
2.2.
Het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, houdt – samengevat – het volgende in. Eiser heeft ook in bezwaar de voor de opheffing vereiste stukken niet overgelegd, zodat niet kan worden geoordeeld dat eiser aan de voorwaarden voor opheffing voldoet. Verweerder persisteert bij zijn standpunt dat hij niet hoeft te beoordelen of eisers persoonlijke gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde. Eisers verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 30 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2538, leidt niet tot een ander oordeel. Eiser is ongewenst verklaard op grond van de nationale regels. Bij oplegging van de ongewenstverklaring was Richtlijn 2008/115/EG (Terugkeerrichtlijn) reeds geïmplementeerd en niet van toepassing, omdat eiser onder een ‘uitzonderingscategorie’ viel.
Juridisch kader
3. Het voor deze uitspraak relevante juridisch kader is opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling
Het Unierechtelijke openbare orde-criterium
4. Eiser betoogt dat verweerder in het kader van zijn opheffingsverzoek ten onrechte niet heeft beoordeeld of zijn persoonlijke gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, zoals bedoeld in het arrest Z.Zh. en I.O. van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 11 juni 2015, ECLI:EU:C:2015:377 (hierna ook: het Unierechtelijke openbare orde-criterium). Eiser voert in dit verband aan dat aan zijn ongewenstverklaring openbare orde aspecten ten grondslag zijn gelegd, maar dat bij de oplegging daarvan niet is beoordeeld of aan het Unierechtelijke openbare orde-criterium is voldaan. Verder voert eiser in dit verband aan dat ten tijde van de oplegging van de ongewenstverklaring de Terugkeerrichtlijn op hem van toepassing was. Hij betwist namelijk dat hem aan de grens de toegang is geweigerd en ook betwist hij dat hij in het kader van de Dublinverordening (Verordening (EU) nr. 604/2013) daadwerkelijk is overgedragen. Er is volgens eiser dan ook geen sprake van dat hij onder een ‘uitzonderingscategorie’ viel. Verder wijst eiser erop dat verweerder in het primaire besluit zelf de regels uit het arrest Filev en Osmani van het Hof van 19 september 2013, ECLI:EU:C:2013:569, en daarmee het Unierecht, heeft toegepast. Eiser stelt dat hij geen werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde en dat verweerder daarom de ongewenstverklaring dient op te heffen. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft eiser verwezen naar diverse uitspraken.
4.1.
De rechtbank stelt voorop dat de aan eiser opgelegde ongewenstverklaring in rechte vaststaat. Voor zover er in een procedure over de opheffing van een in rechte vaststaande ongewenstverklaring voor de rechter al ruimte bestaat om te beoordelen of de vreemdeling op het moment van oplegging van de ongewenstverklaring onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn viel, overweegt de rechtbank dat er in dit geval geen grond bestaat voor het oordeel dat eiser op het moment dat de ongewenstverklaring aan hem werd opgelegd onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn viel dan wel later alsnog daaronder is komen te vallen. De rechtbank legt dit hieronder uit.
4.2.
De ongewenstverklaring is aan eiser opgelegd op 12 mei 2016 en dateert daarmee van ná de uiterste datum waarop de Terugkeerrichtlijn geïmplementeerd had moeten zijn (24 december 2010). Dit betekent dat het uitgangspunt zoals dat volgt uit het arrest Filev en Osmani en de daaraan door de Afdeling gegeven uitleg (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2538) – te weten: dat een ongewenstverklaring die is opgelegd vóór de uiterste datum waarop de Terugkeerrichtlijn geïmplementeerd had moeten zijn, wordt aangemerkt als een inreisverbod voor onbepaalde tijd, waardoor de vreemdeling alsnog onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn komt te vallen – in het geval van eiser niet opgaat. Dit is namens eiser ter zitting ook erkend. Dat verweerder in het primaire besluit wel (ook) het uitgangspunt uit het arrest Filev en Osmani heeft toegepast, leidt niet tot een ander oordeel. In het bestreden besluit heeft verweerder dit namelijk niet opnieuw uitdrukkelijk gedaan, maar expliciet gesteld dat de Terugkeerrichtlijn niet van toepassing is en het een ongewenstverklaring op nationale regels betreft, en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij hiermee voormelde beoordeling uit het primaire besluit heeft laten vallen. Verweerder is gerechtigd om in de bezwaarfase, waarin op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een volledige heroverweging van het primaire besluit dient plaats te vinden, een primair besluit te handhaven onder wijziging van de motivering (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3582).
4.3.
De rechtbank oordeelt verder dat eiser ten tijde van de oplegging van de ongewenstverklaring, zoals verweerder terecht heeft gesteld, niet onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn viel. Eisers uitsluiting van de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn is niet gelegen, zoals in het bestreden besluit is gesteld (welke stelling verweerder in het verweerschrift overigens heeft laten vallen), in de omstandigheid dat eiser de toegang tot Nederland is geweigerd (artikel 2, tweede lid, van de Terugkeerrichtlijn), maar in de omstandigheid, zoals ook uit het opleggingsbesluit zelf volgt, dat er op het moment van oplegging van de ongewenstverklaring een concreet aanknopingspunt bestond dat eiser op grond van de Dublinverordening zou kunnen worden overgedragen aan Duitsland. Dit concrete aanknopingspunt bestond eruit dat verweerder op 9 maart 2016 aan de Duitse autoriteiten heeft verzocht om eiser terug te nemen op grond van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dublinverordening en dat de Duitse autoriteiten dit terugnameverzoek op 11 maart 2016 hebben aanvaard, waarna er een termijn van zes maanden ging lopen om eiser over te dragen aan Duitsland. Eisers stelling dat hij nooit daadwerkelijk is overgedragen aan Duitsland leidt, wat hiervan ook moge zijn, niet tot een ander oordeel, nu dit onverlet laat dat er op het moment van oplegging van de ongewenstverklaring een concreet aanknopingspunt bestond dat hij zou kunnen worden overgedragen aan Duitsland, hetgeen reeds maakt dat de Terugkeerrichtlijn niet op hem van toepassing was. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2122, r.o. 2.3.2, waarin is overwogen dat een aan een andere lidstaat van de Europese Unie (EU) gericht verzoek tot overname of terugname van een vreemdeling op grond van de Dublinverordening niet als terugkeer in de zin van de Terugkeerrichtlijn is aan te merken en dat wanneer er een concreet aanknopingspunt bestaat dat een vreemdeling op grond van de Dublinverordening aan een andere lidstaat van de EU zal kunnen worden overgedragen de toepassing van de Terugkeerrichtlijn is uitgesloten.
4.4.
Nu eiser, gezien het vorenstaande, op het moment van oplegging van de ongewenstverklaring niet onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn viel (zie overweging 4.3.) en ook niet later daaronder is komen te vallen (zie overweging 4.2.), heeft de ongewenstverklaring een puur nationaalrechtelijk karakter en is die niet aan te merken als een inreisverbod, dat een Unierechtelijke basis heeft. Dit betekent dat op de ongewenstverklaring van eiser de nationale vreemdelingenrechtelijke regels van toepassing zijn en niet de Unierechtelijke regels. Dit maakt dat verweerder noch bij de oplegging van de ongewenstverklaring noch in het kader van het verzoek om opheffing van die ongewenstverklaring hoefde te beoordelen of aan het Unierechtelijke openbare orde-criterium is voldaan.
4.5.
Eisers verwijzingen naar de Afdelingsuitspraken van 30 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2538, 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:541, en 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:994, leiden niet tot een ander oordeel, reeds omdat het in die zaken ging om ongewenstverklaringen die waren opgelegd vóór de uiterste datum waarop de Terugkeerrichtlijn geïmplementeerd had moeten zijn en die dus met toepassing van het arrest Filev en Osmani hebben te gelden als inreisverboden, waardoor die vreemdelingen alsnog onder de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn kwamen te vallen. Dit gaat in eisers geval niet op (zie overweging 4.2, eerste deel). Eisers verwijzingen naar de Afdelingsuitspraak van 7 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:665, en naar de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 15 februari 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:10982, leiden evenmin tot een ander oordeel. Weliswaar ging het in die zaken om ongewenstverklaringen die waren opgelegd na de uiterste datum waarop de Terugkeerrichtlijn geïmplementeerd had moeten zijn, maar in die zaken had verweerder die ongewenstverklaringen zelf aangemerkt als inreisverboden. Dit heeft verweerder in eisers geval, in het bestreden besluit, niet gedaan (zie overweging 4.2, tweede deel).
4.6.
Gelet op het vorenstaande, in samenhang bezien, slaagt eisers onder 4. weergegeven betoog dat verweerder in het kader van het opheffingsverzoek diende te beoordelen of aan het Unierechtelijke openbare orde-criterium is voldaan, niet.
Informatieplicht
5. Eiser voert aan dat verweerder de informatieplicht heeft geschonden, nu hij heeft nagelaten het (vermeende) besluit tot toegangsweigering (M17A), stukken betreffende de daadwerkelijke overdracht van eiser aan Duitsland en een uittreksel uit de justitiële documentatie aan het dossier toe te voegen.
5.1.
Op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb is verweerder gehouden de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter – en de wederpartij – beschikbaar te stellen. Hiertoe behoren alle stukken die verweerder ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten (vgl. de uitspraak van de Hoge Raad van 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672).
5.2.
Onder 4.3. heeft de rechtbank overwogen dat eisers uitsluiting van de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn niet gelegen is in de omstandigheid dat hem de toegang tot Nederland is geweigerd. Verweerder heeft zijn stelling dat eiser aan de grens is geweigerd inmiddels ook laten vallen. Gelet hierop is een besluit tot toegangsweigering, voor zover dat al zou bestaan, niet van belang voor de beslechting van een bestaand geschilpunt en hoefde dit niet aan het dossier te worden toegevoegd. Onder 4.3. heeft de rechtbank verder overwogen dat eisers uitsluiting van de werkingssfeer van de Terugkeerrichtlijn is gelegen in de omstandigheid dat er op het moment van oplegging van de ongewenstverklaring een concreet aanknopingspunt bestond dat eiser op grond van de Dublinverordening zou kunnen worden overgedragen aan Duitsland en dat eisers stelling dat hij nooit daadwerkelijk is overgedragen aan Duitsland aan het bestaan van dit concrete aanknopingspunt op het moment van oplegging van de ongewenstverklaring niets afdoet. Gelet hierop zijn stukken waaruit de daadwerkelijke overdracht van eiser aan Duitsland blijkt, voor zover die al zouden bestaan, evenmin van belang voor de beslechting van een bestaand geschilpunt en hoefden die ook niet aan het dossier te worden toegevoegd. Ook een uittreksel uit de justitiële documentatie is naar het oordeel van de rechtbank niet van belang voor de beslechting van een bestaand geschilpunt en hoefde daarom niet aan het dossier te worden toegevoegd. Hiertoe geldt reeds dat eiser niet betwist dat hij op 25 februari 2016 is veroordeeld tot een gevangenisstraf van twee maanden wegens overtreding van artikel 231, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Bovendien blijkt deze veroordeling ook uit andere in het dossier aanwezige stukken (bijvoorbeeld de zittingslijst van de politierechter met aantekeningen).
5.3.
Gelet op het voorgaande slaagt de onder 5. weergegeven beroepsgrond niet.
Het nationale openbare orde-criterium
6. Eiser betoogt verder dat indien het Unierechtelijke openbare orde-criterium niet van toepassing zou zijn, verweerder in het kader van het opheffingsverzoek had moeten beoordelen of aan het ‘nationale openbare orde-criterium’ is voldaan. Dit heeft verweerder ten onrechte nagelaten, aldus eiser. Het ‘nationale openbare orde-criterium’ is volgens eiser te vinden in paragraaf A4/3.1, aanhef en onder c, eerste bullet, van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) in verbinding met artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw. Eiser stelt dat het ‘nationale openbare orde-criterium’ en het Unierechtelijke openbare orde-criterium overeenkomen en dat het gaat om dezelfde beoordelingskaders.
6.1.
De rechtbank overweegt dat in de door eiser genoemde paragraaf A4/3.1, aanhef en onder c, van de Vc (zie de bijlage bij deze uitspraak) de voorwaarden zijn genoemd waaronder verweerder een vreemdeling als een gevaar voor de openbare orde beschouwt en hem ongewenst verklaart met toepassing van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw. Met andere woorden: paragraaf A4/3.1, aanhef en onder c, van de Vc bevat nationale opleggingsvoorwaarden voor een ongewenstverklaring als bedoeld in artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw. Er zijn in de nationale wet- en regelgeving en beleidsregels geen aanwijzingen te vinden dat verweerder in het kader van een verzoek om opheffing van een in rechte vaststaande ongewenstverklaring als bedoeld in artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw opnieuw dient te beoordelen of (nog) wordt voldaan aan de opleggingsvoorwaarden in paragraaf A4/3.1, aanhef en onder c, van de Vc. Overigens geldt dat in eisers geval evident wordt voldaan aan de opleggingsvoorwaarde genoemd onder de tweede bullet in paragraaf A4/3.1, aanhef en onder c, van de Vc, hetgeen gelet op de aanhef reeds maakt dat er een gevaar voor de openbare orde als bedoeld in artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw wordt aangenomen.
6.2.
Om vorenstaande redenen volgt de rechtbank eiser niet in zijn standpunt dat verweerder in het bestreden besluit had moeten beoordelen of eiser (nog) voldoet aan de opleggingsvoorwaarde genoemd onder de eerste bullet in paragraaf A4/3.1, aanhef en onder c, van de Vc; door eiser aangeduid als het ‘nationale openbare orde-criterium’. Zijn onder 6. weergegeven betoog slaagt dus niet.
Artikel 6.6 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb)
7. Eiser betoogt dat artikel 6.6 van het Vb inmiddels is achterhaald en uitgehold door de jurisprudentie, niet in de laatste plaats door de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2538. Verweerder heeft het verzoek tot opheffing volgens eiser dan ook ten onrechte aan dit beleid getoetst. Voor zover verweerder wel aan dit beleid mag vasthouden, stelt eiser dat de gevraagde bewijsstukken niet bestaan en dat hij deze daarom niet heeft kunnen overleggen. Eiser stelt in dit verband verder dat voor zover hij strafbare feiten zou hebben gepleegd, deze buiten Nederland zijn gepleegd en aldus niet ter beoordeling voorliggen bij verweerder. Eiser beroept zich in dit verband voorts op het gelijkheidsbeginsel, nu verweerder in zaken van andere vreemdelingen ongewenstverklaringen heeft opgeheven zonder dat er bewijsstukken waren overgelegd.
7.1.
De rechtbank stelt voorop dat artikel 6.6 van het Vb geen beleidsregel van verweerder is, maar een regel in een algemene maatregel van bestuur. Artikel 6.6 van het Vb (zie de bijlage bij deze uitspraak) bevat nationale opheffingsvoorwaarden voor een ongewenstverklaring. Uit artikel 6.6, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb volgt dat een ongewenstverklaring zoals die van eiser op aanvraag kan worden opgeheven, indien de vreemdeling niet aan strafvervolging ter zake van enig misdrijf is onderworpen en na de ongewenstverklaring tenminste vijf achtereenvolgende jaren buiten Nederland heeft verbleven. Uit artikel 6.6, vierde lid, van het Vb volgt dat een vreemdeling die om opheffing verzoekt diverse specifieke bewijsstukken moet inleveren waaruit blijkt dat hij aan voormelde opheffingsvoorwaarden voldoet.
7.2.
De rechtbank overweegt dat zij niet bekend is met uitspraken van de Afdeling over puur nationaalrechtelijke ongewenstverklaringen waarin artikel 6.6 van het Vb onverbindend is verklaard of buiten toepassing is gelaten dan wel is geoordeeld dat dit artikel achterhaald is. In de in dit verband door eiser aangehaalde Afdelingsuitspraak van 30 juli 2015 is iets dergelijks niet geoordeeld. Zoals onder 4.5. is overwogen, ging het in die uitspraak om een ongewenstverklaring die was opgelegd vóór de uiterste datum waarop de Terugkeerrichtlijn geïmplementeerd had moeten zijn en die dus met toepassing van het arrest Filev en Osmani heeft te gelden als inreisverbod, zodat artikel 6.6 van de Vb in die zaak niet van toepassing was.
7.3.
De rechtbank ziet ook geen reden om zelf artikel 6.6, eerste lid, aanhef en onder b, in verbinding met het vierde lid, van het Vb onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet kennelijk onredelijk dat verweerder, ter bescherming van de Nederlandse openbare orde, een ongewenstverklaring die is opgelegd wegens een in Nederland gepleegd misdrijf (niet zijnde een geweldsdelict, opiumdelict of misdrijf waartegen een gevangenisstraf van meer dan zes jaren is bedreigd) in beginsel pas opheft als die vreemdeling vijf achtereenvolgende jaren buiten Nederland heeft verbleven en zich in die periode niet schuldig heeft gemaakt aan een misdrijf en niet aan strafvervolging onderworpen is. Dat Nederland geen rechtsmacht heeft ten aanzien van buiten Nederland gepleegde strafbare feiten moge wellicht zo zijn, maar dit doet er niet aan af dat dergelijke strafbare feiten wel voor Nederland, met het oog op het belang van de bescherming van de Nederlandse openbare orde, van betekenis zijn. In dit verband acht de rechtbank verder van belang dat verweerder beleidsregels – paragrafen A4/3.5.1. en A4/3.6. van de Vc – heeft op grond waarvan hij in geval van bijzondere feiten en omstandigheden tot opheffing kan overgaan, zonder dat aan de opheffingsvoorwaarden van artikel 6.6 van het Vb is voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank is het evenmin kennelijk onredelijk dat van een vreemdeling die verzoekt om opheffing van zijn ongewenstverklaring wordt verlangd dat hij de in artikel 6.6, vierde lid, van het Vb genoemde bewijsstukken overlegt. In dit verband is van belang dat het gaat om een aanvraagsituatie, zodat de bewijslast op de vreemdeling rust, dat van de in het vierde lid genoemde stukken in beginsel kan worden aangenomen dat een vreemdeling daarover de beschikking kan krijgen en dat verweerder op grond van paragraaf A4/3.5.2. van de Vc een uitzondering kan maken voor het in artikel 6.6, vierde lid, onder d, van het Vb genoemde bewijsstuk.
7.4.
Gezien het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder eisers opheffingsverzoek terecht heeft beoordeeld aan de hand van de nationale opheffingsvoorwaarden in artikel 6.6 van het Vb. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank voorts terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet voldoet aan de nationale voorwaarden voor opheffing van de aan hem opgelegde ongewenstverklaring. In de eerste plaats geldt hiertoe, zoals verweerder terecht heeft gesteld, dat er ten tijde van het bestreden besluit nog geen vijf jaren sinds de oplegging van de ongewenstverklaring waren verstreken, zodat er geen sprake van kan zijn dat eiser ten tijde van het bestreden besluit voldeed aan de opheffingsvoorwaarde dat hij een periode van vijf achtereenvolgende jaren vanaf het moment van ongewenstverklaring buiten Nederland heeft verbleven. In de tweede plaats geldt hiertoe, zoals verweerder eveneens terecht heeft gesteld, dat eiser geen van de in artikel 6.6, vierde lid, van het Vb vermelde bewijsstukken heeft overgelegd, zodat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij voldoet aan de opheffingsvoorwaarde dat hij zich na zijn ongewenstverklaring buiten Nederland niet schuldig heeft gemaakt aan misdrijven en niet aan strafvervolging onderworpen is.
7.5.
Eisers stelling dat hij in bewijsnood verkeert, leidt niet tot een ander oordeel. In de eerste plaats geldt hiertoe dat ook als deze stelling zou worden gevolgd, dit onverlet zou laten dat er op het moment van het bestreden besluit nog geen vijf jaren sinds de oplegging van de ongewenstverklaring waren verstreken. In de tweede plaats geldt hiertoe dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet beschikt of de beschikking kan krijgen over de in artikel 6.6, vierde lid, van het Vb genoemde bewijsstukken. In dit verband is van belang dat eiser tijdens het gehoor op 2 maart 2016 te kennen heeft gegeven dat hij beschikt over een paspoort en dat eiser niet heeft uitgelegd waarom hij nu niet meer over een paspoort zou beschikken en dit ook niet heeft onderbouwd. Ook heeft eiser niet uitgelegd waarom, en niet onderbouwd dat, hij niet aan stukken kan komen waaruit blijkt waar hij verblijft en heeft verbleven (bijvoorbeeld een huurcontract of een inschrijving bij een gemeente). Evenmin heeft eiser onderbouwd dat hij niet kan komen aan een verklaring, afgegeven door de autoriteiten van het land of de landen waar hij heeft verbleven, waaruit blijkt dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan misdrijven en niet aan strafvervolging is onderworpen. Anders dan eiser stelt, verlangt verweerder overigens niet van hem dat hij verklaringen uit alle landen van de wereld overlegt, maar slechts van het land of de landen waar hij sinds de ongewenstverklaring heeft verbleven.
7.6.
Het beroep dat eiser in dit kader heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, reeds omdat uit de door eiser overgelegde brieven van verweerder in andere zaken niet blijkt dat er sprake is van vergelijkbare gevallen. Zo kan uit de brief van 22 juni 2020 niet worden opgemaakt dat de ongewenstverklaring van de desbetreffende vreemdeling is opgeheven zonder dat die vreemdeling bewijsstukken had ingeleverd. Verder geldt dat de brieven van 1 oktober 2020 en 23 december 2020 zien op de beëindiging van inreisverboden en niet op de opheffing van ongewenstverklaringen.
7.7.
Gelet op het voorgaande slaagt het onder 7. weergegeven betoog van eiser niet. Volledigheidshalve overweegt de rechtbank dat eiser niet heeft gesteld dat er zich in zijn geval bijzondere feiten en omstandigheden als bedoeld in paragrafen A4/3.5.1. en A4/3.6. van de Vc voordoen, op grond waarvan een ongewenstverklaring kan worden opgeheven zonder dat aan de opheffingsvoorwaarden van artikel 6.6 van het Vb is voldaan.
Evenredigheid
8. Eiser betoogt voorts dat het niet opheffen van zijn ongewenstverklaring in strijd is met het Unierechtelijke en nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel. Eiser stelt dat het gaat om een ingrijpende maatregel die zijn grondrechten in verregaande mate aantast en dat zijn persoonlijke omstandigheden thans nopen tot opheffing van de ongewenstverklaring. Hij wijst er in dit verband op dat hij Nederland en mogelijk enkele andere lidstaten niet mag binnenkomen, dat verblijf in Nederland voor hem strafbaar is, zodat hij een gevangenisstraf of zeer hoge geldboete riskeert, en dat zijn persoonsgegevens zijn opgenomen in het SIS-systeem. Ter zitting heeft hij verder nog genoemd dat hij bij een (eventuele) reis naar het Verenigd Koninkrijk graag in Nederland wil kunnen overstappen en, indien nodig, in een hotel buiten de luchthaven wil kunnen verblijven. Voorts wijst eiser erop dat de ongewenstverklaring inmiddels alweer zes jaar geleden is opgelegd en dat daaraan slechts een strafrechtelijke veroordeling voor het gebruik van een vals reisdocument ten grondslag ligt. Verweerder heeft niet onderzocht of de aard en de ernst van het misdrijf de ongewenstverklaring thans nog kunnen dragen en ook de zwaarte van het misdrijf en de hoogte van de straf zijn niet beoordeeld. Eiser betoogt dat verweerder in het kader van de vraag of het bestreden besluit evenredig is, ook nu er geen bewijsstukken zijn overgelegd, had moeten beoordelen of eisers gedrag nog een grondslag biedt voor de conclusie dat hij een actueel gevaar vormt voor de openbare orde.
8.1.
Onder 4.4. heeft de rechtbank geoordeeld dat de ongewenstverklaring een puur nationaalrechtelijk karakter heeft en dat daarop de nationale regels van toepassing zijn. Gelet hierop beschouwt de rechtbank eisers onder 8. weergegeven betoog als een beroep op het nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 3:4 van Pro de Awb. Voor zover eiser toch ook een beroep doet op het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel, slaagt dit beroep niet, nu eisers ongewenstverklaring geen basis in het Unierecht heeft.
8.2.
Voor zover er al ruimte bestaat om een ongewenstverklaring van een vreemdeling, die niet voldoet aan de opheffingsvoorwaarden van artikel 6.6 van het Vb en ten aanzien van wie er geen sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden als bedoeld in paragrafen A4/3.5.1. en A4/3.6, op te heffen op grond van het evenredigheidsbeginsel, overweegt de rechtbank dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het evenredigheidsbeginsel zich in zijn geval verzet tegen voortzetting van zijn ongewenstverklaring. Het persoonlijk belang van eiser bij opheffing van zijn ongewenstverklaring kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als gewichtig, nu eiser geen zwaarwegende reden(en) voor zijn aanwezigheid in Nederland heeft aangevoerd. In dit verband wijst de rechtbank erop dat eiser ook via een ander land dan Nederland naar het Verenigd Koninkrijk zou kunnen reizen, nog daargelaten dat de transitzone op Schiphol geen Nederlands grondgebied is. Verder geldt dat nu eiser niet de stukken als bedoeld in artikel 6.6, vierde lid, van het Vb heeft overgelegd, het Nederlands algemeen belang bij handhaving van de ongewenstverklaring niet kan worden vastgesteld. Immers, door het ontbreken van deze stukken, waaronder justitiële stukken uit het land of de landen van eisers verblijf, kan niet wordt ingeschat of eiser (nog) een bedreiging vormt voor de Nederlandse openbare orde. Bij deze stand van zaken kan niet worden geoordeeld dat het bestreden besluit onevenredig – in de zin van niet geschikt, noodzakelijk en/of evenwichtig – is. De onder 8. weergegeven beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
9. Geen van de door eiser aangevoerde beroepsgronden slaagt. Dit betekent dat in hetgeen eiser heeft aangevoerd, geen grond is gelegen voor het oordeel dat verweerder ten onrechte het verzoek om opheffing van de ongewenstverklaring heeft afgewezen.
Conclusie
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. Groeneveld, rechter, in aanwezigheid van mr. H.L. van Zelst-de Vries, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 december 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Vreemdelingenwet 2000 (Vw)
Op grond van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw, voor zover hier van belang, kan Onze Minister de vreemdeling ongewenst verklaren: indien hij een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid en geen rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e dan wel l.
Artikel 68 van Pro de Vw luidt als volgt:
1. Onze Minister kan op aanvraag van de vreemdeling besluiten tot opheffing van de ongewenstverklaring.
2. De ongewenstverklaring wordt opgeheven indien de vreemdeling tien jaren onafgebroken buiten Nederland verblijf heeft gehad en zich in die periode geen van de gronden, bedoeld in artikel 67, eerste lid, hebben voorgedaan.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de toepassing van deze afdeling.
Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb)
Artikel 6.6. van het Vb luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
De aanvraag om opheffing van de ongewenstverklaring, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van de Wet, wordt ingewilligd, indien de vreemdeling niet aan strafvervolging terzake van enig misdrijf is onderworpen, en deze vreemdeling:
indien hij ongewenst is verklaard wegens een geweldsdelict, een opiumdelict of een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van meer dan zes jaren is bedreigd, na de ongewenstverklaring ten minste tien achtereenvolgende jaren buiten Nederland heeft verbleven;
indien hij ongewenst is verklaard wegens andere misdrijven dan bedoeld in onderdeel a, na de ongewenstverklaring tenminste vijf achtereenvolgende jaren buiten Nederland heeft verbleven;
indien hij ongewenst is verklaard op grond van artikel 67, eerste lid, onder a, van de Wet, na de ongewenstverklaring tenminste één jaar buiten Nederland heeft verbleven.
[…]
4. De gegevens, bedoeld in artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, die de vreemdeling verstrekt zijn in ieder geval:
a. een schriftelijke verklaring van de vreemdeling dat hij sinds zijn vertrek uit Nederland na de ongewenstverklaring tien, onderscheidenlijk vijf achtereenvolgende jaren of één jaar buiten Nederland heeft verbleven en dat hij zich in die periode niet schuldig heeft gemaakt aan misdrijven en dat hij niet aan strafvervolging onderworpen is;
b. een kopie van de documenten voor grensoverschrijding die de vreemdeling sinds zijn ongewenstverklaring heeft gehouden;
c. een overzicht van de plaatsen waar de vreemdeling sinds zijn ongewenstverklaring heeft verbleven, voorzien van bewijsstukken, en
d. een schriftelijke verklaring, afgegeven door de terzake bevoegde autoriteiten van het land of de landen waar de vreemdeling sinds zijn ongewenstverklaring heeft verbleven, dat de vreemdeling zich tijdens dat verblijf niet schuldig heeft gemaakt aan misdrijven en niet aan strafvervolging onderworpen is.
Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc)
Paragraaf A4/3.1. van de Vc luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
c. Ongewenstverklaring op grond van artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, Vw
De IND besluit tot ongewenstverklaring van een vreemdeling als de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde. De IND beschouwt de vreemdeling als een gevaar voor de openbare orde als sprake is van tenminste één van de onderstaande gevallen:
• De vreemdeling vormt een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving. Het beleid als neergelegd in paragraaf A3/3 Vc onder het kopje ‘daadwerkelijk en actueel gevaar voor de openbare orde’ is van overeenkomstige toepassing.
• De vreemdeling is wegens een misdrijf:
- veroordeeld tot een gevangenisstraf (waaronder jeugddetentie) of heeft een taakstraf of vrijheidsontnemende maatregel opgelegd gekregen waarbij het (totale) onvoorwaardelijk ten uitvoer te leggen gedeelte van de straf of maatregel ten minste één dag bedraagt; of
- bij herhaling veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf (waaronder jeugddetentie) of heeft bij herhaling een taakstraf, onvoorwaardelijke geldboete of vrijheidsontnemende maatregel opgelegd gekregen, een transactieaanbod aanvaard of een strafbeschikking opgelegd gekregen.
• De vreemdeling overeenkomstig paragraaf A2/12 Vc voor signalering in SIS in aanmerking komt wegens een gevaar voor de openbare orde.
Op grond van paragraaf A4/3.5.1. van de Vc kunnen er zich bijzondere feiten en omstandigheden voordoen waarbij het gevaar voor de openbare orde is geweken of het belang van de vreemdeling moet prevaleren vóórdat de van toepassing zijnde duur van de ongewenstverklaring is verstreken. De IND kan het algemeen belang van de Nederlandse Staat uitsluitend laten wijken voor het belang van de vreemdeling als sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden in het geval van de vreemdeling die bij de totstandkoming van de algemene regel over opheffing van de ongewenstverklaring niet zijn betrokken.
In ieder geval merkt de IND het enkele feit dat de vreemdeling zich gedurende de ongewenstverklaring niet schuldig heeft gemaakt aan enig strafbaar feit en niet meer in Nederland heeft verbleven, niet aan als een bijzonder feit of bijzondere omstandigheid.
Paragraaf A4/3.6. van de Vc luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
De IND neemt uitsluitend in de volgende drie situaties aan dat er sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden die leiden tot de inwilliging van de aanvraag tot opheffing van de ongewenstverklaring:
a. strijdigheid met het recht op familie- of gezinsleven dan wel privéleven, bedoeld in artikel 8 EVRM Pro;
b. strijdigheid met artikel 3 EVRM Pro is duurzaam en het handhaven van de ongewenstverklaring is disproportioneel;
c. artikel 3.105c of artikel 3.105e Vb is van toepassing.