ECLI:NL:RBDHA:2022:14724

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 20/2359 en SGR 20/1917

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2022 in de zaak tussen

[eiser 1], uit [woonplaats 1], en
[eiser 2],
[eiser 3]en
[eiser 4], allen uit [woonplaats 2], eisers 1

(gemachtigde: mr. L.C.J. Dekkers),

[eiser 5], uit [woonplaats 2], eiser 2

het college van dijkgraaf en hoogheemraden van Rijnland, verweerder

(gemachtigde: J.R. van der Heiden).

Eisers 1 nemen als derde-partij 1 deel aan het geding met zaaknummer 20/1917. Eiser 2 neemt als derde-partij 2 deel aan het geding met zaaknummer 20/2359.

Procesverloop

In het besluit van 25 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving van eisers 1 ten aanzien van een strekdam in de Westeinderplassen afgewezen.

In het besluit van 31 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers 1 tegen het primaire besluit gegrond verklaard en heeft verweerder aangekondigd handhavend te gaan optreden.

Eisers 1 en eiser 2 hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Op 17 februari 2020 heeft verweerder aan eiser een brief gestuurd waarin hem twee mogelijkheden zijn gegeven om de geconstateerde overtreding met betrekking tot de strekdam ongedaan te maken.

Eiser 2 heeft ook tegen de brief van 17 februari 2020 beroep ingesteld.

Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 20 oktober 2022 op zitting behandeld. Eisers 1 hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [eiser 2] is verschenen. Eiser 2 is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Inleiding

1. Eiser 2 is eigenaar van het perceel op het adres [adres] [nummer] in [plaats]. Verbonden met dat perceel is een strekdam die in de Westeinderplassen ligt. Op
23 april 2019 hebben eisers 1 aan verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de strekdam, die volgens hen illegaal is vergroot door eiser 2. Na het verzoek in het primaire besluit te hebben afgewezen, heeft verweerder in het bestreden besluit het primaire besluit herroepen en toegezegd handhavend te zullen optreden. Volgens verweerder is de strekdam sinds 2007 vergroot, wat heeft geleid tot een waterdemping van de hoofdwatergang en een overige watergang in strijd met de regels van de Keur Rijnland 2015 (de keur). In de brief van 17 februari 2020 heeft verweerder deze overtredingen medegedeeld aan eiser 2, hem twee mogelijkheden gegeven om de overtredingen ongedaan te maken, en hem verzocht om vóór 1 maart 2020 daarin een keus te maken en deze mede te delen aan verweerder.

2. Eisers 1 zijn het om twee redenen niet met verweerder eens. Ten eerste heeft verweerder in het bestreden besluit niet gelijktijdig met het herroepen van het primaire besluit ook een handhavingsbesluit genomen. Dit had wel gemoeten. Ten tweede heeft verweerder ten onrechte de situatie uit 2007 als uitgangspunt genomen om (de omvang van) de overtreding te bepalen. In de bezwaarprocedure hebben eisers 1 gewezen op de vergunning uit 1975, waaruit de toegestane omvang van de strekdam volgt. Alle wijzigingen aan de strekdam ná de situatie zoals vergund in 1975 zijn volgens eisers 1 niet toegestaan. Volgens eisers 1 moet verweerder de huidige situatie vergelijken met de toegestane situatie volgens de vergunning uit 1975 om de omvang van de overtreding te bepalen.

3. Eiser 2 is het ook niet met verweerder eens. Volgens eiser 2 zijn alle wijzigingen die hij heeft aangebracht aan de strekdam legaal. Verder hebben eisers 1 in het verzoek tot handhaving niet gewezen op de mogelijkheid dat de strekdam illegaal is vergroot ten opzichte van 1975. Zij hadden die omstandigheid dus niet mogen aanvoeren in bezwaar.

SGR 20/2359: het beroep van eisers 1

4. De rechtbank beoordeelt in het beroep van eisers 1 eerst of het bestreden besluit voldoet aan de eisen die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stelt aan de heroverweging van een primaire besluit. Dat is volgens de rechtbank niet het geval. Het is vaste rechtspraak dat het bestuursorgaan – lees: verweerder – dat op grond van een heroverweging alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, in de beslissing op bezwaar – lees: het bestreden besluit – een handhavingsbesluit voor de aanvankelijke afwijzing van het handhavingsverzoek in de plaats moet stellen.^[1]Uit wat hiervoor is overwogen blijkt dat verweerder dit niet heeft gedaan; verweerder heeft geen handhavingsbesluit genomen. Het bestreden besluit voldoet daarmee niet aan de eisen die de Awb aan de heroverweging stelt.^[2]Deze beroepsgrond slaagt. Het besluit komt alleen al daardoor voor vernietiging in aanmerking, zodat strikt genomen de tweede beroepsgrond van eisers 1 niet besproken hoeft te worden. Met het oog op finale geschilbeslechting zal de rechtbank desondanks ook die beroepsgrond beoordelen.

5. De rechtbank beoordeelt dus of verweerder terecht geen nader onderzoek heeft gedaan naar mogelijke illegale vergrotingen van de strekdam door derde-partij 2 van vóór 2007. Volgens de rechtbank is dit niet het geval, en had verweerder wel degelijk nader onderzoek moeten doen, dan wel deugdelijk moeten motiveren waarom verweerder van dergelijk onderzoek heeft afgezien. Zij licht dit als volgt toe.

6. Uitgangspunt is dat het bevoegd gezag in beginsel onderzoek moet doen naar een door een derde gestelde overtreding, als die derde een verzoek om handhaving doet. Van de verzoeker wordt dan wel vereist dat hij enig aanknopingspunt biedt voor onderzoek naar de vraag of daadwerkelijk een overtreding wordt begaan of is begaan.^[3]De rechtbank vindt dat in het verlengde hiervan het bevoegd gezag ook onderzoek zal moeten doen naar een mogelijke overtreding als de derde in bezwaar daarvoor aanknopingspunten biedt, zeker na een eerdere afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden.

7. Eisers 1 hebben in bezwaar aangevoerd dat alle wijzigingen aan de strekdam ná de situatie zoals vergund in 1975 niet zijn toegestaan, en daarom een overtreding van de keur opleveren. Ter onderbouwing hiervan verwijzen zij naar de vergunning uit 1975, waarin het volgende is opgenomen:

“De dam mag geen grotere lengte verkrijgen dan 30 m, de breedte op de waterlijn mag niet meer bedragen dan 1,50 m en de bodembreedte niet meer dan 3 m. Er mag niet meer dan 30 m2 boezemwater worden gedempt.”

8. Verweerder heeft op verzoek van de bezwaaradviescommissie in bezwaar onderzoek gedaan naar de omvang van de strekdam. De bevindingen van dat onderzoek staan in de brief van 20 november 2019. Daaruit volgt dat op 8 november 2019 de strekdam is ingemeten. Verweerder heeft het vervolgonderzoek vervolgens beperkt tot het vergelijken van de omvang van de strekdam uit 2007 met de omvang ervan zoals die volgt uit de metingen in november 2019. De vergunning uit 1975 heeft verweerder dus niet betrokken in het onderzoek. Verweerder betoogt dat het jaar 2007 als nulsituatie moet worden gehanteerd omdat in dat jaar luchtfoto’s zijn gemaakt van het gebied waarop de legger is gebaseerd. De situatie van vóór 2007 is volgens verweerder dus onbekend, zodat mogelijke overtredingen in de periode tussen 1975 en 2007 niet aangetoond kunnen worden. Tijdens de zitting heeft verweerder verder toegelicht dat de kaart bij de vergunning uit 1975, waarop de toegestane strekdam is ingetekend, onduidelijk is. De vergunning uit 1975 kan ook daarom niet als uitgangspunt dienen.

9. Het betoog van verweerder overtuigt de rechtbank niet. Uit de vergunning van 1975 volgt – kennelijk – dat het dempen van oppervlaktewater ook toentertijd niet was toegestaan zonder vergunning. Dit biedt aanknopingspunten voor de juistheid van de stelling van eisers 1 dat het vergroten van de strekdam in afwijking van de vergunning uit 1975 niet is toegestaan. Daarbij komt dat nog los van de vraag of de kaart bij de vergunning uit 1975 onduidelijk is, de tekst van de vergunning zoals die is opgenomen in overweging 7 van deze uitspraak wel degelijk duidelijk is. Verweerder heeft bovendien tijdens de zitting desgevraagd toegelicht dat het mogelijk is om de omvang van de strekdam zoals die volgt uit de tekst van de vergunning uit 1975 te vergelijken met de omvang van de strekdam zoals die blijkt uit de metingen in 2019. Tegen deze achtergrond had het op de weg van verweerder gelegen om óf nader onderzoek te verrichten naar de mogelijke overtredingen van derde-partij 2 van vóór 2007, óf deugdelijk te motiveren waarom verweerder van dergelijk onderzoek heeft afgezien. Verweerder heeft beide niet gedaan.

10. Gelet hierop is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd, en daarom in strijd met de Awb.^[4]Ook deze beroepsgrond slaagt.

Conclusie inzake het beroep van eisers 1

11. Het beroep van eisers 1 is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Er bestaat geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten of om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op wat hiervoor is overwogen en tijdens de zitting is besproken geeft de rechtbank aan verweerder het volgende ter overweging mee om te betrekken bij de besluitvorming:

- De rechtbank vindt dat er voldoende aanknopingspunten zijn voor mogelijke overtredingen van derde-partij 2 van vóór 2007. Verweerder zal dus óf nader onderzoek moeten verrichten naar die mogelijke overtredingen van vóór 2007, óf deugdelijk moeten motiveren waarom verweerder van dergelijk onderzoek afziet.

- Komt verweerder tot de conclusie dat derde-partij 2 overtredingen heeft begaan dan zal hij, behoudens bijzondere omstandigheden, handhavend moeten optreden door het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.^[5]Dit handhavingsbesluit, dat dient te strekken tot beëindiging van de overtredingen, moet gelijktijdig met de nieuwe beslissing op bezwaar worden genomen.

- Verweerder zal in een handhavingsbesluit duidelijk en nauwkeurig moeten toelichten welk wettelijk voorschrift of welke wettelijke voorschriften (van zowel de keur als de uitvoeringsregels) is of zijn overtreden.

12. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder een termijn van twaalf weken te geven voor het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar.

13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers 1 het door hem betaalde griffierecht vergoeden.

14. Ook krijgen eisers 1 een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.

SGR 20/1917: het beroep van eiser 2

15. Ook eiser 2 heeft beroep in gesteld tegen het bestreden besluit. Strikt genomen hoeft de rechtbank de gronden van eiser 2 niet meer te bespreken. Het bestreden besluit wordt namelijk al vernietigd, zo blijkt uit de overwegingen hierboven. Omdat de rechtbank verweerder opdracht geeft een nieuw besluit te nemen, zal de rechtbank desondanks ook de bezwaren van eiser 2 bespreken.

16. De rechtbank beoordeelt eerst of sprake is van de door verweerder geconstateerde overtredingen die hebben geleid tot de herroeping van het primaire besluit. De rechtbank vindt van wel. Zoals ook uit overweging 8 volgt, heeft verweerder in 2019 onderzoek laten doen naar de omvang van de strekdam. Uit dat onderzoek blijkt dat tussen 2007 en de meting in 2019 de strekdam is vergroot. Die vergroting heeft geleid tot een demping van
9,5 m² in een hoofdwatergang en een demping van 40,3 m² in een overige watergang.^[6]Eiser 2 betwist de uitkomst van dit onderzoek niet. Verweerder heeft tijdens de zitting toegelicht dat voor de demping van een hoofdwatergang volgens de keur een vergunning nodig is.^[7]Onderdeel van zo’n vergunning is de compensatieplicht die volgt uit de Uitvoeringsregels op grond van de keur van het hoogheemraadschap van Rijnland voor handelingen in het watersysteem (uitvoeringsregels): het verlies aan bergend vermogen moet binnen
5 kilometer van de strekdam gecompenseerd worden door een oppervlak water aan te leggen dat minimaal even groot is als het oppervlak van de demping.^[8]Eenzelfde compensatieplicht geldt ook voor het dempen van een overige watergang, maar dan op basis van een algemene zorgplicht (daarvoor is dus geen vergunning nodig).^[9]De rechtbank stelt vast dat eiser 2 geen vergunning heeft en niet heeft voldaan aan de compensatieplicht.

17. Wat eiser 2 hierover heeft aangevoerd maakt dit niet anders. Eiser 2 heeft allereerst verwezen naar de mededeling van 10 juli 2017 van verweerder. Maar daaruit volgt slechts uit dat voor het aanbrengen van oeverbescherming geen vergunning nodig is op grond van de keur. Zoals tijdens de zitting is besproken, is het aanbrengen van oeverbescherming iets anders dan het dempen van oppervlaktewater. De mededeling van verweerder geeft eiser 2 dus geen toestemming om oppervlaktewater te dempen. Ook de verwijzing van eiser 2 naar de vergunningen die hij in 2011 en 2012 heeft gekregen kan hem niet baten. Tijdens de zitting is door eiser 2 toegelicht dat die vergunningen niet zien op de strekdam zelf, maar werken daaromheen vergunnen, waaronder het plaatsen van een steiger en meerpalen. Dat de vergunningen wel rekening houden met de feitelijke omvang van de strekdam toentertijd, maakt niet dat de strekdam en de daarmee samenhangende dempingen ook juridisch zijn toegestaan. Tot slot heeft eiser 2 de rechtbank erop gewezen dat hij door verjaring eigenaar is geworden van de gehele strekdam, en dat deze onder water doorloopt tot aan de meerpalen. Ook dit treft geen doel. In deze procedure gaat het om de vraag of het vergroten van de strekdam en het dempen van oppervlaktewater dat daarmee gepaard gaat zijn toegestaan. Dit staat los van de vraag of eiser 2 (door verjaring) eigenaar is van (delen van) de strekdam, in zoverre dat eigendom geen vrijbrief is voor het naar eigen inzicht uitvoeren van allerlei handelingen. Eiser 2 heeft zich juist als eigenaar van de strekdam te houden aan de regels die gelden op grond van de keur en de uitvoeringsregels.

18. Verweerder heeft terecht geconstateerd dat eiser 2 door het vergroten van de strekdam na 2007 in strijd heeft gehandeld met de keur en heeft daarom in het bestreden besluit kunnen terugkomen op het eerdere besluit om niet over te gaan tot handhaving. De beroepsgrond slaagt niet.

19. Ook de beroepsgrond van eiser 2 over de omvang van het bezwaar slaagt niet. Uitgangspunt in bezwaar is namelijk een volledige heroverweging door verweerder van het primaire besluit. De derde-partij 1 heeft de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden dus in volle omvang kunnen aanvechten in bezwaar, onder andere door te verwijzen naar de vergunning uit 1975. Verweerder heeft deze grond dan ook bij de heroverweging moeten betrekken, en moet dit ook doen bij het nieuw te nemen besluit.

20. Tot slot beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser 2 tegen de brief van
17 februari 2020. Volgens de rechtbank is die brief geen besluit. Hiermee bedoelt de rechtbank het volgende. De brief van 17 februari 2020 is niet op rechtsgevolg gericht, maar beperkt zich slechts tot het feitelijk mededelen van de geconstateerde overtredingen en het noemen van opties om de overtredingen ongedaan te maken. De brief is er niet op gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen.^[10]Anders gezegd: op basis van die brief hoeft eiser 2 niets te doen of te laten of te dulden, krijgt hij niets en hoeft hij niets te geven; zijn rechtspositie is niet veranderd. Dat betekent dat er in dit geval geen sprake is van een besluit in de zin van de Awb.^[11]Eiser 2 kon daartegen dan ook geen rechtsmiddelen aanwenden (zoals bezwaar en beroep). De rechtbank zal daarom het beroep van eiser 2 gericht tegen de brief van 17 februari 2020 niet-ontvankelijk verklaren.

Conclusie inzake het beroep van eiser 2

21. Het beroep van eiser 2 gericht tegen de brief van 17 februari 2020 is niet-ontvankelijk.

22. Het beroep van eiser 2 gericht tegen het bestreden besluit van 31 januari 2020 is ongegrond.

23. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank:

in zaak SGR 20/2359

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 31 januari 2020;

draagt verweerder op om binnen een termijn van twaalf weken na de datum van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers 1 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.518,-;

in zaak SGR 20/1917

verklaart het beroep voor zover gericht tegen de brief van 17 februari 2020 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit van 31 januari 2020 ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.E.F. Reijnders, rechter, in aanwezigheid van H.J. Hovinga, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 november 2022.

De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Bijlage wet en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 1:3, eerste lid

Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 7:11, eerste en tweede lid

1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.

2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.

Artikel 7:12, eerste lid

De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.

Keur Rijnland 2015

Artikel 3.2, eerste en tweede lid, aanhef en onder a

1. Bij het verrichten van de in lid 2 van dit artikel bedoelde handelingen, wordt door degene die de handeling verricht of laat verrichten voldaan aan de voorwaarden die zijn opgenomen in een door het bestuur voor die handeling vast te stellen algemene regel.

2. Het is toegestaan om met inachtneming van het vorige lid de volgende handelingen in het watersysteem te verrichten of te laten verrichten:

a. Het dempen van een overige watergang, wanneer:

i. minder dan 100 vierkante meter wordt gedempt (…)

Artikel 3.3, eerste lid, onder b, sub i

1. Het is verboden om zonder vergunning van het college van dijkgraaf en hoogheemraden de volgende handelingen te verrichten of te laten verrichten:

(…)

b. Het dempen van oppervlaktewater, wanneer:

i. de demping plaatsvindt in een hoofdwatergang (…)

Uitvoeringsregels op grond van de keur van het hoogheemraadschap van Rijnland voor handelingen in het watersysteem

Artikel 3, onder a, sub 1, en onder e, van paragraaf 3.3

a. Voor elke demping moet het verlies aan bergend vermogen worden gecompenseerd door:

1. een oppervlak water aan te leggen dat minimaal even groot is als het oppervlak van de demping, (…)

e. wanneer de demping een deel van het boezemsysteem betreft, moet de compensatie plaatsvinden binnen 5 kilometer van de locatie van de demping.

Artikel 1, aanhef en onder a, van paragraaf 3.4

Deze beleidsregel is van toepassing op het dempen van oppervlaktewater, wanneer:

a. deze demping plaatsvindt in een hoofdwatergang (…)

Artikel 2, aanhef en onder b, sub 1, van paragraaf 3.4

Een demping is toegestaan, wanneer:

(…)

b. het verlies aan bergend vermogen wordt gecompenseerd door:

1. conform artikel 6 een Pro oppervlak water aan te leggen dat minimaal even groot is als het oppervlak van de demping (…)

Artikel 6, onder b, van paragraaf 3.4

Wanneer de demping een deel van het boezemsysteem betreft, moet de compensatie plaatsvinden binnen 5 kilometer van de locatie van de demping.

Vernietiging besluit handhaving waterdemping strekdam Westeinderplassen wegens ondeugdelijke motivering