Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 19/8077 en 20/331
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 maart 2022 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. D.G. Lasschuit),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zoeterwoude, verweerder
(gemachtigde: O. Groeneweg).
Procesverloop
Met het besluit van 19 februari 2019 (primair besluit) heeft verweerder de heiwerkzaamheden van het project Aquamarijn in Zoeterwoude stilgelegd (de heistop) en eiseres een last onder dwangsom opgelegd, bestaande uit de verplichting tot betaling van een geldsom bij hervatting van de heiwerkzaamheden.
In het besluit van 12 november 2019 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Op 10 december 2019 (bestreden besluit 2) heeft verweerder ten laste van eiseres een invorderingsbeschikking genomen voor een bedrag van € 40.000,-.
Eiseres heeft tegen bestreden besluit 1 en 2 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 16 februari 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Op 29 augustus 2017 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het project Aquamarijn in Zoeterwoude. Dit project bestaat uit in totaal 59 appartementen en een parkeerkelder met bergingen. De fundering van dit project rust op 433 heipalen. Eiseres is op 11 januari 2019 gestart met de heiwerkzaamheden en heeft ter zitting bevestigd dat zij voortdurend gebruikmaakte van dezelfde apparatuur.
1.2
Verweerder heeft uit eigen beweging onderzoek laten doen naar het geluidsniveau van de heiwerkzaamheden. Dit onderzoek is uitgevoerd door de Omgevingsdienst West Holland (ODWH). Op 28 januari 2019 rapporteerde de ODWH een dagwaarde van 78,4 dB(A). Na opmerkingen van eiseres is de dagwaarde aangepast naar 76 dB. Eiseres heeft vervolgens geluidsmetingen laten verrichten door Jantril Monitoring, waarbij dagwaarden werden gerapporteerd van 67,9 en 70,3 dB.
1.3
Om uitsluitsel te krijgen over de dagwaarden hebben verweerder en eiseres in onderling overleg Peutz aangewezen als onafhankelijk deskundige om de gemiddelde dagwaarde van het geluidsniveau van de heiwerkzaamheden te onderzoeken. Partijen hebben zich ertoe verbonden de uitkomst van dit onderzoek te aanvaarden. Op 19 februari 2019 heeft Peutz rapport uitgebracht naar aanleiding van een continu geluidsmeting op
14 februari 2019 tussen 7.25 uur en 15.50 uur. Tijdens deze meting zijn 16 heipalen geslagen. Peutz heeft hierover een dagwaarde van 74 dB(A) gerapporteerd. Uitgaande van een gemiddelde dagproductie van 18 heipalen bedraagt de dagwaarde 75 dB(A), zo luidt de conclusie.
14 februari 2019 tussen 7.25 uur en 15.50 uur. Tijdens deze meting zijn 16 heipalen geslagen. Peutz heeft hierover een dagwaarde van 74 dB(A) gerapporteerd. Uitgaande van een gemiddelde dagproductie van 18 heipalen bedraagt de dagwaarde 75 dB(A), zo luidt de conclusie.
2. Aan de heistop heeft verweerder ten grondslag gelegd dat sprake was van overschrijding van de geluidsnormering. Verweerder gaat daarbij uit van 28 januari 2019 als eerste dag voor de berekening van de blootstellingsduur. Voor bouwwerkzaamheden met een gemiddelde dagwaarde van 75 dB(A) zoals door Peutz gerapporteerd, neemt verweerder een maximale blootstellingsduur van 15 werkdagen aan. Volgens verweerder was deze blootstellingsduur op 19 februari 2019 overschreden.
Ook heeft verweerder eiseres een last onder dwangsom opgelegd, bestaande uit de verplichting tot betaling van € 20.000,- per dag dat de heistop wordt overtreden, met een maximum van € 100.000,-. De heistop en de last onder dwangsom heeft verweerder gehandhaafd in bestreden besluit 1.
Wettelijk kader
3.1
Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet is verweerder bevoegd tot handhaving door middel van oplegging van een last onder bestuursdwang.
3.2
In artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat onder bestuursdwang wordt verstaan: ‘Het door feitelijk handelen door of vanwege de overheid optreden tegen onrechtmatig handelen.’ In artikel 5:32, eerste lid, Awb is bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is tot toepassing van bestuursdwang in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
3.3
Artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom kan inhouden dat het bouwen wordt gestaakt.
3.4
Artikel 8.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 regelt de toelaatbare geluidhinder van bedrijfsmatige bouw- en sloopwerkzaamheden. In het tweede lid van dit artikel is de maximale blootstellingsduur afhankelijk van de dagwaarde vastgelegd:
Dagwaarde
≤ 60 dB(A)
> 60 dB(A)
> 65 dB(A)
> 70 dB(A)
> 75 dB(A)
> 80 dB(A)
maximale blootstellingsduur
Onbeperkt
50 dagen
30 dagen
15 dagen
5 dagen
0 dagen
Tabel 8.3
Het derde lid van deze bepaling biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid ontheffing van deze normen te verlenen, onder de voorwaarde dat bij de uitvoering van bouw- of sloopwerkzaamheden gebruik wordt gemaakt van de best beschikbare stille techniek.
3.5
Uit artikel 1b, eerste lid en artikel 2 van de Woningwet volgt dat de normen uit het Bouwbesluit 2012 rechtstreekse werking hebben.
4. De rechtbank komt aan de hand van de beroepsgronden tot de volgende beoordeling.
Was er op het moment van de heistop sprake van een overtreding?
5.1
De rechtbank stelt met partijen vast dat uit de bevindingen van Peutz blijkt dat de heiwerkzaamheden een gemiddelde dagwaarde opleverden van 75 dB(A). Voor een geluidsproductie tot 75 dB(A) geldt een maximale blootstellingsduur van 15 werkdagen. Dit volgt uit artikel 8.3, tweede lid van het Bouwbesluit 2012.
5.2
De rechtbank stelt voorop dat de uitkomst van de meting door Peutz bindend is voor partijen, gelet op het hetgeen zij daarover met elkaar zijn overeengekomen. Tussen 28 januari 2019, de dag waarop verweerder uit eigen beweging meting heeft verricht, en het moment waarop Peutz rapport heeft uitgebracht, heeft eiseres de heiwerkzaamheden ongewijzigd voortgezet. Dat betekent dat, uitgaande van 28 januari 2019 als begindatum, ten tijde van de heistop op 19 februari 2019 in elk geval sprake is geweest van overschrijding van de maximale blootstellingsduur van 15 werkdagen. De rechtbank merkt op dat er mogelijk al eerder sprake is geweest van overschrijding van de maximale blootstellingsduur, gelet op de start van de heiwerkzaamheden op 11 januari 2019, zodat eiseres zeker niet is benadeeld door de benadering van verweerder.
Eiseres heeft haar stelling dat er ten tijde van de heistop nog geen sprake was van overschrijding van de maximale blootstellingsduur omdat de resultaten van de meting door Peutz alleen voor de toekomst bruikbaar zouden zijn, onvoldoende onderbouwd. Uit de afspraken tussen partijen over het onderzoek door Peutz blijkt hiervan namelijk niet.
De rechtbank concludeert dan ook dat eiseres ten tijde van de heistop in overtreding was van artikel 8.3, tweede lid van het Bouwbesluit 2012.
5.3
Gelet op het belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dat is alleen anders wanneer concreet zicht op legalisatie bestaat of er sprake is van andere omstandigheden op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid tot handhaving heeft kunnen overgaan.
Bestond er concreet zicht op legalisatie van de overtreding?
6.1
De rechtbank overweegt dat voor een bouwstop – een last onder bestuursdwang – geldt dat legalisatie niet vooraf hoeft te worden onderzocht. Dat volgt uit de aard en het doel van de bevoegdheid die in artikel 5.17 van de Wabo is neergelegd. [1] Concreet zicht op legalisatie kan wel bestaan, indien hierover geen twijfel bestaat en nader onderzoek hiernaar niet nodig is. [2]
6.2
De gemachtigde van eiseres heeft verweerder op 1 februari 2019 per e-mail verzocht ontheffing te verlenen van de geluidsnormen. Eiseres stelt dat zij er vanuit mocht gaan dat die ontheffing verleend zou worden. Volgens verweerder is de e-mail van 1 februari 2019 niet aan te merken als een aanvraag. Verweerder stelt dat eiseres niet heeft voldaan aan het verzoek aanvullende stukken na te zenden, als gevolg waarvan verweerder de aanvraag niet in behandeling heeft kunnen nemen. Bovendien stelt verweerder dat er nooit sprake is geweest van een toezegging of van een voornemen eiseres ontheffing te verlenen.
6.3
Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat met de e-mail van 1 februari 2019 sprake is van een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. In de rechtspraak is bepaald dat een verzoek als hier aan de orde een aanvraag is als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. [3]
Gelet op de omstandigheid dat verweerder eiseres heeft bericht de aanvraag in behandeling te hebben genomen en het feit dat verweerder de aanvraag ook als zodanig heeft gepubliceerd op 18 februari 2019, was kennelijk meteen duidelijk voor verweerder dat eiseres een aanvraag had gedaan.
6.4
De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of sprake was van een ontvankelijke aanvraag met een concreet zicht op toewijzing ervan.
Verweerder heeft eiseres per brief gevraagd om aanvullende gegevens teneinde de aanvraag inhoudelijk te kunnen beoordelen. Volgens eiseres is deze brief – en de correspondentie die erop volgde – naar een niet bestaand adres verstuurd, als gevolg waarvan eiseres het verzoek om aanvulling nooit heeft ontvangen. De rechtbank constateert dat de brieven van verweerder gericht zijn aan ‘Hoge Rijndijk B.V.’, waarbij verweerder voor de adressering het handelsregister van de Kamer van Koophandel volgde dat het adres Heerenweg 1C vermeldde. Nu de gemachtigde in zijn correspondentie – waaronder de e-mail van 1 februari 2019 – zelf aangaf op te treden namens Hoge Rijndijk B.V., kon verweerder niet anders dan daar in de adressering aansluiting bij zoeken. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar stelling dat de brieven op nummer 1A bezorgd hadden moeten worden. Nu eiseres haar aanvraag niet heeft aangevuld, oordeelt de rechtbank dat geen sprake is geweest van een ontvankelijke aanvraag voor ontheffing van de geluidsnormen.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat op geen enkel moment sprake is geweest van een toezegging van verweerder aan eiseres dat ontheffing verleend zou worden. In plaats daarvan heeft verweerder eiseres meermalen verzocht aan de geluidsnormen te voldoen. Hieruit kan dus niet worden afgeleid dat verweerder voornemens is geweest ontheffing te verlenen.
De rechtbank concludeert dan ook dat geen concreet zicht op legalisatie van de overtreding heeft bestaan.
Was er sprake van andere omstandigheden op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid tot handhaving heeft kunnen overgaan?
7.1
Volgens eiseres waren de heiwerkzaamheden nagenoeg voltooid toen verweerder overging tot de heistop. Eiseres stelt dat er toen nog maar twee dagen nodig waren om de resterende palen te slaan. De nadelige gevolgen van de heistop stonden daarom niet in een evenredige verhouding tot het daarmee te dienen doel. Verweerder had in goed overleg met eiseres tot een oplossing moeten komen, waarbij meer tegemoet was gekomen aan haar belangen.
7.2
De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. [4] De rechtbank stelt vast dat verweerder eiseres meermalen heeft verzocht maatregelen te treffen om de geluidsoverlast te beperken. Daarbij is ook aangegeven dat de werkzaamheden zouden worden stilgelegd wanneer eiseres niet zou voldoen aan dit verzoek. Hieruit blijkt dat aan eiseres ruimte werd geboden voor andere, alternatieve heimethoden waarmee de geluidsbelasting kon worden gereduceerd. De enkele stelling van eiseres dat het voor haar onmogelijk was om maatregelen te treffen, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om bijzondere omstandigheden te kunnen aannemen op grond waarvan handhaving onredelijk was.
7.3
In de omstandigheid dat eiseres op het moment dat de heistop werd bevolen, naar eigen inzicht en met voortvarendheid de heiwerkzaamheden in twee dagen kon voltooien, ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen. Nu eiseres driemaal is gewezen op de gevolgen wanneer zij geen maatregelen zou treffen om de geluidsoverlast te beperken, leggen de resterende heiwerkzaamheden onvoldoende gewicht in de schaal voor het oordeel dat de heistop niet evenredig zou zijn. Daar komt bij dat twee dagen extra geluidbelasting in deze situatie onaanvaardbaar is, gelet op de geluidsnormering uit artikel 8.3, tweede lid van het Bouwbesluit 2012.
Conclusie over de heistop
8. Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat verweerder in redelijkheid tot handhaving heeft kunnen overgaan. Dit betekent dus dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot toepassing van de last onder bestuursdwang in de vorm van een heistop.
Heeft de last onder dwangsom het karakter gekregen van een boete?
9.1
Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom in dit geval niet neerkwam op een herstelsanctie, maar gezien moet worden als een boete. Eiseres had namelijk geen andere keuze dan de heiwerkzaamheden af te ronden. Zij stelt dat verweerder dan ook kon weten dat de dwangsommen verbeurd zouden worden. Daarmee heeft de dwangsom volgens eiseres het karakter van een boete gekregen.
9.2
De rechtbank overweegt dat uit de rechtspraak volgt dat het verbeuren van dwangsommen niet is aan te merken als punitieve sanctie op de nadien geconstateerde overtreding van de last. [5] De rechtbank is van oordeel dat het doel van de last onder dwangsom ook in dit geval onmiskenbaar was herhaling van de overtreding te voorkomen. Eiseres had verbeuring van de dwangsommen kunnen voorkomen door maatregelen voor geluidsreductie te treffen. Ten gevolge van het niet voldoen aan deze last en in plaats daarvan het ongewijzigd voortzetten van de heiwerkzaamheden, zijn de dwangsommen van rechtswege verbeurd.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat zij geen andere keuze had dan de werkzaamheden af te ronden, alleen al niet omdat verweerder met de last onder dwangsom niet wilde voorkomen dat de werkzaamheden zouden worden afgerond. Het doel van de last was dat eiseres niet langer de geluidsnormering zou overschrijden. Dat eiseres de keuze heeft gemaakt geen opvolging te geven aan de last, doet niet af aan het karakter van herstelsanctie van de last onder dwangsom.
Is de hoogte van de dwangsom redelijk?
10. Anders dan eiseres betoogt, is de rechtbank van oordeel dat de hoogte en de verbeurfrequentie van de dwangsom in verhouding staan tot het gewicht van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Uit vaste rechtspraak volgt dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft om de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. [6] Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [7]
Nog daargelaten het feit dat eiseres niet heeft geconcretiseerd waarom de dwangsom te hoog zou zijn, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid de hoogte ervan heeft kunnen bepalen op € 20.000,- per overtreding. Gelet op de omstandigheid dat eiseres de heiwerkzaamheden heeft voortgezet, was de prikkel die van de dwangsom geacht werd uit te gaan, kennelijk niet zodanig hoog dat eiseres voldoende geprikkeld werd om gevolg te geven aan de last onder dwangsom. Daarmee bestaat geen ruimte voor het oordeel dat de dwangsom te hoog zou zijn. De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten aan eiseres een last onder dwangsom van deze hoogte op te leggen.
De invorderingsbeschikking
11. Als de rechtmatigheid van het besluit een last onder dwangsom op te leggen vaststaat, dient aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend, zo is in de rechtspraak bepaald. [8] De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat verweerder zich schuldig heeft gemaakt aan excessief formalisme. Hiervan is namelijk alleen sprake als materieel aan de last is voldaan en er slechts nog sprake is van een enkel procedureel punt. Nu vaststaat dat eiseres geen gehoor heeft gegeven aan de heistop en de heiwerkzaamheden in plaats daarvan heeft voltooid, heeft zij materieel niet aan de last voldaan. Daarmee kan dan ook geen sprake zijn van excessief formalisme aan de zijde van verweerder.
12. Eiseres heeft haar verzoek om matiging van de invorderingsbeschikking niet geconcretiseerd met omstandigheden die hiervoor redengevend kunnen zijn. Van bijzondere omstandigheden die – gelet op artikel 3:4 Awb – in de weg staan aan volledige invordering is de rechtbank niet gebleken.
13. Het beroep is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.J. Huizenga, rechter, in aanwezigheid van mr. S.P. Jadoenathmisier, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2022.
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
Griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.