Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.9100
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 juli 2023 in de zaak tussen
[eiser] , v-nummer: [nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. R.M. Tjong Kim Sang),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
(gemachtigde: mr. C.D.G. IJzendoorn).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank (de ontvankelijkheid van) het beroep dat eiser heeft ingesteld omdat de staatssecretaris volgens hem niet op tijd heeft beslist op zijn aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd van
3 juli 2021. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 30 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Beoordeling door de rechtbank
2. Als een bestuursorgaan niet op tijd op een aanvraag beslist, kan de betrokkene daartegen in beroep gaan. Voordat hij beroep kan instellen, moet de betrokkene schriftelijk aan het bestuursorgaan laten weten dat binnen twee weken alsnog moet worden beslist op zijn aanvraag (de zogenoemde ingebrekestelling). Als er na twee weken nog steeds geen besluit is genomen, dan kan de betrokkene beroep instellen. [1]
Wat is het procesverloop geweest?
3. Eiser heeft de aanvraag ingediend op 3 juli 2021. De beslistermijn zou op
3 januari 2022 eindigen. [2] Maar de staatssecretaris heeft die termijn op 20 december 2021 op grond van artikel 42, vierde lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000
(Vw 2000) met negen maanden verlengd, omdat er complexe feitelijke of juridische kwesties aan de orde waren. In dat verband heeft de staatssecretaris verwezen naar de brief aan de Tweede Kamer van 30 september 2021 [3] over de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 juli 2021 over Griekse statushouders [4] . Door de verlenging eindigde de beslistermijn, aldus de staatssecretaris, uiterlijk op 30 september 2022.
Welke rechtsvraag over de ontvankelijkheid dient de rechtbank te beantwoorden?
4. Met ingang van 27 september 2022 is WBV 2022/22 in werking getreden. De publicatie van dit WBV verlengt de beslistermijn in asielzaken automatisch met negen maanden. [5] Deze verlenging is gebaseerd op artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.
4.1.
De staatssecretaris stelt zich in deze zaak niet op het standpunt dat de beslistermijn (nogmaals) is verlengd met WBV 2022/22. Hij stelt in het verweerschrift namelijk dat de beslistermijn al op 4 oktober 2022 is verstreken. Ondanks dit standpunt zal de rechtbank beoordelen of WBV 2022/22 een beslistermijn ook kan verlengen als deze al eerder, zoals hier het geval is, op basis van artikel 42, vierde lid, van de Vw 2000 is verlengd. De rechtbank dient namelijk ambtshalve te beoordelen of een bij haar ingediend beroepschrift ontvankelijk is. Om dat te bepalen dient de rechtbank zelfstandig na te gaan, los van de standpunten van de partijen, of op het moment van de indiening van de ingebrekestelling de beslistermijn was overschreden. Bovendien is het de rechtbank ambtshalve gebleken dat de staatssecretaris in andere bij deze zittingsplaats aanhangige beroepen wel het standpunt heeft ingenomen dat WBV 2022/22 ook van toepassing is op zaken waarin de beslistermijn al eerder op grond van artikel 42, vierde lid, van de Vw 2000 met negen maanden is verlengd. [6] Dat standpunt heeft de staatssecretaris ook bij andere zittingsplaatsen ingenomen. [7]
De rechtbank heeft dit alles op de zitting aan de orde gesteld. In reactie hierop heeft de staatssecretaris nader toegelicht, onder verwijzing naar Informatiebericht 2022/86, dat een beslistermijn niet met WBV 2022/22 kan worden verlengd als de beslistermijn al eerder met negen maanden is verlengd. De rechtbank volgt dit standpunt. Dat zal de rechtbank hierna uitleggen.
Kan een beslistermijn op grond van artikel 42, vierde lid, van de Vw 2000 met meer dan negen maanden worden verlengd?
5. Artikel 42, vierde lid, van de Vw 2000 luidt:
‘De termijn, bedoeld in het eerste lid, kan met ten hoogste negen maanden worden verlengd, indien:
a. complexe feitelijke of juridische kwesties aan de orde zijn;
b. een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden; of
a. complexe feitelijke of juridische kwesties aan de orde zijn;
b. een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden; of
c. de vertraging van de behandeling van de aanvraag aan de vreemdeling is toe te schrijven.’
5.1.
Dit artikellid is de implementatie van artikel 31, derde lid, derde zin, van de Procedurerichtlijn. Deze bepalingen zijn identiek. Om de vraag te beantwoorden of de verlengingsgronden van artikel 42, vierde lid, van de Vw 2000 meerdere keren kunnen worden toegepast, moet daarom artikel 31, derde lid, derde zin, van de Procedurerichtlijn worden uitgelegd.
5.2.
De uitleg van bepalingen van Unierecht moet plaatsvinden volgens de door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak beschreven methode. Volgens die methode is bij de uitleg van de tekst van artikel 31, derde lid, derde zin, van de Procedurerichtlijn in de eerste plaats een vergelijking van de verschillende taalversies vereist. [8] In de tweede plaats moet rekening worden gehouden met de algemene opzet, de context en de doelstellingen van de Procedurerichtlijn. Hierbij kan de considerans van de richtlijn de inhoud van een bepaling preciseren. [9] Bij de uitleg kan ook de totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijn worden betrokken. [10]
5.3.
Uit de Nederlandse tekst (‘ten hoogste negen maanden’) en de verschillende taalversies van artikel 31, derde lid, derde zin, van de Procedurerichtlijn (‘not exceeding a further nine months’, ‘um höchstens neun weitere Monate’ en ‘une durée ne pouvant excéder neuf mois supplémentaires’) blijkt dat deze bepaling de beslistermijn van zes maanden met niet meer dan negen maanden kan verlengen. Volgens de tekst van deze bepaling kan die verlenging plaatsvinden om verschillende redenen. De tekst biedt echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat, als meerdere redenen gelden, de beslistermijn vervolgens ook meerdere keren en voor een langere duur dan in totaal negen maanden kan worden verlengd.
Deze lezing zou naar het oordeel van de rechtbank ook geen recht doen aan de opzet van artikel 31 van Pro de Procedurerichtlijn. Uit artikel 31, derde lid, vierde zin, van de Procedurerichtlijn blijkt dat de lidstaat bij wijze van uitzondering, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, de in het derde lid genoemde termijn met ten hoogste drie maanden kan overschrijden. Uit de omstandigheid dat deze tekst is opgenomen na de tekst over de mogelijkheid tot verlenging met een termijn van ten hoogste negen maanden, leidt de rechtbank af dat de uniewetgever de mogelijkheid van een nadere verlenging uitsluitend (en bij hoge uitzondering) heeft willen beperken tot drie maanden.
Het meerdere keren verlengen van de beslistermijn met negen maanden zou ook niet in overeenstemming zijn met de in de preambule beschreven doelstelling van de Procedurerichtlijn, namelijk dat de lidstaat zo spoedig mogelijk een beslissing neemt op het verzoek om internationale bescherming, onverminderd het uitvoeren van een behoorlijke en volledige behandeling. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Procedurerichtlijn is in dit verband gewezen op het belang om binnen een redelijke termijn beslissingen in eerste aanleg te nemen. Dit aspect van behoorlijk bestuur is een algemeen beginsel van het Unierecht, waarmee de rechter rekening houdt [11] en dat ook geldt bij de verlenging van de termijn om een asielbesluit te nemen. [12] Gelet op het belang van het nemen van een beslissing binnen een redelijke termijn ligt een uitleg van artikel 31, derde lid, derde zin, van de Procedurerichtlijn, die zou inhouden dat de beslistermijn voor een langere duur dan negen maanden kan worden verlengd, niet voor de hand.
5.4.
De rechtbank komt op grond hiervan tot de conclusie dat artikel 31, derde lid, derde zin, van de Procedurerichtlijn, en dus ook artikel 42, vierde lid, van de Vw 2000, geen ruimte biedt om de beslistermijn met meer dan negen maanden te verlengen. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat deze lezing ook volgt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 42 van Pro de Vw 2000. Daarin staat namelijk dat de wettelijke beslistermijn van zes maanden met negen maanden kan worden verlengd en in uitzonderlijke situaties met nog eens drie maanden kan worden verlengd (in totaal dus tot 18 maanden). [13]
Is in het geval van eiser de beslistermijn overschreden?
6. Met inachtneming van de overwegingen onder 5 is de rechtbank van oordeel dat het beroep ontvankelijk en gegrond is. De beslistermijn is op 4 oktober 2022 – niet op
30 september 2022 zoals in de brief van de staatssecretaris van 20 december 2021 staat –
verstreken en deze termijn kon niet met toepassing van artikel 42, vierde lid, van de
Vw 2000 nader worden verlengd. Ook heeft de staatssecretaris artikel 42, vijfde lid, van de Vw 2000 niet toegepast. De staatssecretaris is op 8 november 2022, dus na het verstrijken van de beslistermijn, in gebreke gesteld. Eiser heeft meer dan twee weken na de ingebrekestelling beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag. De staatssecretaris heeft nog geen besluit genomen.
Welke nadere termijn legt de rechtbank aan de staatssecretaris op?
7. De bestuursrechter kan na gegrondverklaring van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op een aanvraag een nadere termijn stellen voor het nemen van het besluit. [14]
7.1.
Een beslistermijn van twee weken, zoals door eiser bepleit, acht de rechtbank niet passend. Het is namelijk niet aannemelijk dat binnen deze korte termijn een zorgvuldige besluitvorming kan plaatsvinden. De staatssecretaris heeft verzocht om een nadere termijn van zestien weken, omdat eiser nog gehoord moet worden over zijn asielmotieven. In de uitspraak van 8 juli 2020 [15] acht de Afdeling in asielzaken waarin nog een gehoor moet plaatsvinden in beginsel een termijn van zestien weken passend, het zogenoemde 8+8-wekenmodel. De rechtbank stelt echter vast dat in deze zaak de maximale termijn van
21 maanden uit artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn is verstreken. In deze gevallen legt de rechtbank in beginsel een termijn van acht weken op om een besluit op de aanvraag te nemen, tenzij bijzondere omstandigheden aanleiding geven om van dit uitgangspunt af te wijken. [16] Omdat van bijzondere omstandigheden niet is gebleken, zal de rechtbank de staatssecretaris opdragen om binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een besluit op de aanvraag bekend te maken.
Welke rechterlijke dwangsom legt de rechtbank op?
8. Sinds 11 juli 2021 is in artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND bepaald dat artikelen 4:17 tot en met 4:10, afdeling 8.2.4a (waarin de artikelen 8:55c en 8:55d staan) en artikel 8:72, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing zijn op besluiten op asielaanvragen voor bepaalde tijd. Dit artikel sluit dus uit dat in een asielzaak een rechterlijke dwangsom wordt opgelegd en een bestuurlijke dwangsom wordt verbeurd.
8.1.
In de uitspraak van 24 maart 2022 heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank en zittingsplaats artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet, voor zover daarin is bepaald dat de rechtbank de staatssecretaris geen rechterlijke dwangsom kan opleggen als hij te laat beslist op een aanvraag om het verlenen van een verblijfsvergunning asiel, onverbindend verklaard wegens strijd met artikel 47 van Pro het EU-Handvest. [17] In haar uitspraak van
30 november 2022 is de Afdeling tot hetzelfde oordeel gekomen. [18] Het gevolg van dit oordeel is dat de rechtbank wel een rechterlijke dwangsom kan opleggen, maar niet een bestuurlijke dwangsom kan vaststellen.
8.2.
Het verzoek om vaststelling van de bestuurlijke dwangsom wijst de rechtbank daarom af. Wel bepaalt de rechtbank dat de staatssecretaris een dwangsom moet betalen voor elke dag waarmee de onder 7.1 genoemde termijn wordt overschreden. De rechtbank stelt de hoogte van de rechterlijke dwangsom in deze zaak vast op een bedrag van € 100 per dag voor elke dag waarmee de termijn wordt overschreden, met een maximum van € 7.500.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt en de staatssecretaris de onder 7.1 genoemde termijn krijgt om alsnog een besluit te nemen en de onder 8.2 genoemde dwangsom wordt opgelegd.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. De staatssecretaris moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt
€ 837 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor van 0,5).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt de staatssecretaris op om binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een besluit op de aanvraag bekend te maken;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan eiser een dwangsom van € 100 moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van
€ 7.500;
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 837 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S.W. Kroon, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. S. Kompier, rechters, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met de uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.