Uitspraak
202005098/1/V1.
Datum uitspraak: 16 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 14 september 2020 in zaak nr. NL20.13201 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
De vreemdeling heeft tegen het uitblijven van een besluit op haar aanvraag om haar een verblijfsvergunning asiel te verlenen beroep ingesteld bij de rechtbank.
Bij mondelinge uitspraak van 14 september 2020 heeft de rechtbank dat beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S. Thelosen, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld. Ook heeft zij een nader stuk ingediend.
Overwegingen
1. De staatssecretaris neemt binnen zes maanden na ontvangst van een asielaanvraag een besluit (artikel 42, eerste lid, van de Vw 2000). Hij heeft die termijn met zes maanden verlengd, voor alle asielaanvragen waarbij die termijn op 20 mei 2020 nog niet is verstreken (WBV 2020/12, Stcrt. 2020, nr. 26964; hierna: de verlenging). De staatssecretaris stelt dat hij anders door maatregelen tegen besmetting door het coronavirus geen tijdig besluit kan nemen. Hij heeft de verlenging gebaseerd op artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, dat een letterlijke implementatie is van artikel 31, derde lid, aanhef en onder b, van de Procedurerichtlijn (PB 2013 L 180; hierna: de richtlijn). In deze uitspraak geeft de Afdeling antwoord op de vraag of de verlenging door de staatssecretaris rechtmatig is.
2. De vreemdeling klaagt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de verlenging rechtmatig is. De vreemdeling betoogt dat in de richtlijn bewust niet is geregeld dat een lidstaat rekening mag houden met een noodtoestand, anders dan in het EVRM en het IVBPR. De vreemdeling voert, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 11 juni 2015, Z.Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377, punt 48, verder aan dat een beperking op haar fundamenteel recht op een spoedig besluit restrictief moet worden uitgelegd. Volgens haar doen richtsnoeren niet af aan het legaliteitsbeginsel. Daarnaast komt de huidige situatie niet overeen met de verlengingsgrond, omdat in de maanden april en mei juist sprake was van een historisch lage asielinstroom, aldus de vreemdeling.
3. Ingevolge artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 kan de staatssecretaris de termijn voor het nemen van een besluit met ten hoogste negen maanden verlengen als een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen zes maanden af te ronden. Strikt gelezen valt de reden waarom de staatssecretaris nu heeft verlengd hier niet onder. De vraag is of die reden hiermee gelijkgesteld kan worden, zodat hij die bepaling toch terecht als grondslag voor de verlenging heeft gebruikt. Omdat artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 letterlijk overeenkomt met artikel 31, derde lid, aanhef en onder b, van de richtlijn, zal de Afdeling toetsen of het Unierecht zich tegen de verlenging verzet en daarbij de bedoelingen van de Uniewetgever betrekken.
3.1. Gelet op deze letterlijke implementatie, heeft de wetgever geen andere uitleg van het nationale recht op dit punt beoogd dan die van de Uniewetgever. Als de conclusie is dat de huidige stand van het Unierecht ruimte laat voor een lidstaat om een dergelijke maatregel te nemen ter uitvoering van zijn verplichtingen onder de richtlijn, zal de Afdeling met name toetsen of de verlenging afbreuk doet aan doel en nuttig effect van de richtlijn. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar het arrest van het Hof van 9 juli 2015, K en A, ECLI:EU:C:2015:453, punt 50.
3.1.1. Voorop staat dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 31 van Pro de richtlijn - anders dan de vreemdeling stelt - niet volgt dat de Uniewetgever bewust heeft willen uitsluiten dat rekening wordt gehouden met de gevolgen van een pandemie voor de besluitvorming. Eerder komt daaruit naar voren dat hij hieraan niet heeft gedacht. Ook de Europese Commissie wijst daarop in haar mededeling 'COVID-19: Richtsnoeren betreffende de uitvoering van de relevante EU-bepalingen op het gebied van de asiel- en terugkeerprocedures en betreffende hervestiging' van 17 april 2020 (PB 2020 C 126). Daarin staat op blz. 16:
"Krachtens artikel 31, lid 3, onder b), van de richtlijn asielprocedures kunnen de lidstaten de termijn van zes maanden voor het afronden van de behandeling van verzoeken met ten hoogste negen maanden verlengen wanneer een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden. Overwegende dat de bijzondere omstandigheden waartoe een pandemie aanleiding geeft niet zijn voorzien door de medewetgever, zouden de lidstaten die tijdelijke afwijkende bepaling moeten kunnen toepassen wanneer het in de praktijk zeer moeilijk is de termijn van zes maanden voor het afronden van de behandelingsprocedure na te leven als gevolg van de COVID-19-situatie. Deze laatste kan gezien de algehele strekking van de wetgeving en de belangen die in het geding zijn, immers dezelfde impact hebben als moeilijkheden die zich voordoen wanneer een groot aantal personen tegelijk een verzoek indient."
3.1.2. Hoewel volgens vaste rechtspraak van zowel het Hof als de Afdeling richtsnoeren op zichzelf niet bindend zijn, bieden zij een handvat bij de interpretatie van bepalingen in de richtlijn. De Afdeling wijst ter vergelijking op het arrest van het Hof van 14 mei 2020, Spenner GmbH & Co. KG, ECLI:EU:C:2020:381, punten 48 en 49, en op de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:829, onder 16.2.3. Gelet hierop komt aan de richtsnoeren betekenis toe. Dit geldt nog meer omdat de richtsnoeren in dit geval zijn opgesteld naar aanleiding van de situatie als gevolg van het coronavirus. Volgens de richtsnoeren verzet het Unierecht zich niet tegen een verlenging als maatregel die een lidstaat neemt ter uitvoering van zijn verplichtingen onder de richtlijn.
3.1.3. Verder kan niet uit het oog worden verloren dat de richtlijn lidstaten verplicht tot het tijdig nemen van een besluit, maar ook tot een zorgvuldige beoordeling van een asielaanvraag. De Afdeling verwijst naar overweging 18 van de preambule en de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1560, onder 4. Daarbij is het horen van een vreemdeling over zijn asielmotieven een verplicht en essentieel onderdeel. Uit de rechtspraak van het Hof volgt immers dat in de asielprocedure buiten de in de richtlijn voorziene gevallen niet mag worden afgezien van het horen van een verzoeker om internationale bescherming. Daarvoor verwijst de Afdeling naar het arrest van 16 juli 2020, Addis, ECLI:EU:C:2020:579, punten 46 tot en met 74. De verlenging doet daarom geen afbreuk aan het doel van de richtlijn, omdat de staatssecretaris deze maatregel genomen heeft om asielaanvragen grondig en volledig te beoordelen, nadat hij als gevolg van de pandemie beperkt is geraakt in zijn capaciteit om dat binnen zes maanden na ontvangst te doen. Daarnaast doet de verlenging geen afbreuk aan een ander doel van de richtlijn, te weten om door harmonisering te komen tot een uniform Europees asielstelsel, zodat verzoekers om internationale bescherming een gelijke behandeling en een gelijk resultaat verkrijgen ongeacht de lidstaat waar zij hun verzoek indienen (overweging 8 van de preambule). In dit kader is van belang dat na de verlenging een procedure niet de uiterste grens van 21 maanden overschrijdt (artikel 31, vijfde lid, van de richtlijn). De verlenging veroorzaakt geen grote verschillen in de duur van de procedure tussen de lidstaten onderling, zodat deze de met de richtlijn beoogde procedurele harmonisatie niet ondermijnt. Daarnaast is verlenging van de termijn om een besluit te nemen geschikt om het doel van een zorgvuldige beoordeling van een asielaanvraag te helpen behalen en heeft zo'n maatregel dus een nuttig effect.
3.1.4. Tot slot is in asielzaken bij een verlenging van de termijn om een besluit te nemen van belang dat lidstaten verlengen met een redelijke termijn. Dit aspect van behoorlijk bestuur is een algemeen beginsel van het Unierecht waaraan de rechter toetst. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van 8 mei 2014, H.N., ECLI:EU:C:2014:302, punten 49, 50 en 56. De Afdeling acht de verlenging met zes maanden niet onredelijk in het licht van het voorgaande. Ook daarbij betrekt zij dat na de verlenging de procedure van de vreemdeling niet de uiterste grens van 21 maanden overschrijdt.
3.2. Het voorgaande betekent dat de verlenging niet in strijd is met het Unierecht. Met de verlenging frustreert de staatssecretaris het doel van de richtlijn niet. Bovendien is de verlenging met zes maanden niet onredelijk. De vreemdeling is er niet in geslaagd dit in twijfel te trekken. Daarom is er geen reden voor prejudiciële vragen aan het Hof (arrest van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16).
3.3. Anders dan de vreemdeling betoogt, heeft de staatssecretaris aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van de pandemie niet binnen zes maanden na ontvangst een behoorlijke beoordeling kan maken van de asielaanvraag. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2020:2949, onder 7 en 7.1, is de staatssecretaris van 16 maart 2020 tot 16 mei 2020 in overmacht geraakt, omdat hij in die periode door maatregelen tegen besmetting door het coronavirus eerst niet en later beperkt gehoren heeft kunnen afnemen, terwijl die gehoren een verplichte en essentiële stap in de besluitvorming zijn.
3.4. Als de staatssecretaris door overmacht geen besluiten kan nemen, stapelen aanvragen zich op. Daarbij komt dat maatregelen tegen besmetting door het coronavirus nog altijd capaciteitsbeperkingen met zich brengen. De negatieve gevolgen van de overmacht ijlen na. Bovendien moest de staatssecretaris voordat de pandemie uitbrak ruim 15.000 achterstallige asielaanvragen verwerken, waar de maandelijkse asielinstroom bovenop kwam. Al met al lagen er veel zaken te wachten, waarvan de termijn voor het nemen van een besluit vanaf 16 mei 2020 tegelijkertijd weer is gaan lopen. In dat licht was het teruglopen van de asielinstroom voor enkele maanden onvoldoende om te kunnen resulteren in het terugbrengen van die aantallen tot het punt waar de staatssecretaris procedures zorgvuldig binnen zes maanden kan afronden. Deze situatie is op een lijn te stellen met de situatie waarvoor artikel 31, derde lid, aanhef en onder b, van de richtlijn is opgesteld. Omdat de richtlijn de verlenging dus toestaat en artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 een letterlijke implementatie van artikel 31, derde lid, aanhef en onder b, van de richtlijn inhoudt, zoals de Afdeling onder 3.1 heeft overwogen, heeft de staatssecretaris de verlenging terecht ook op artikel 42, vierde lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 gebaseerd. Daarom heeft de rechtbank terecht overwogen dat de verlenging door de staatssecretaris rechtmatig is.
3.5. De grief faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2020
282-862.