Uitspraak
202203068/1/V1.
Datum uitspraak: 30 november 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch, van 22 april 2022 in zaak nr. NL22.2074 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
De vreemdeling heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (hierna ook: asielaanvraag) te verlenen.
Bij besluit van 21 april 2022 heeft de staatssecretaris de asielaanvraag van de vreemdeling ingewilligd, zonder daarbij vast te stellen dat hij aan de vreemdeling een bestuurlijke dwangsom heeft verbeurd.
Bij uitspraak van 22 april 2022 heeft de rechtbank dat beroep gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd, vastgesteld dat de staatssecretaris aan de vreemdeling een dwangsom heeft verbeurd van € 1.442,00, de staatssecretaris opgedragen om, voor zover hij nog geen besluit op de aanvraag heeft genomen, binnen 8 weken een besluit op de aanvraag te nemen en bepaald dat de staatssecretaris aan de vreemdeling een dwangsom van € 100,00 verbeurt voor elke dag waarmee hij die termijn overschrijdt, met een maximum van € 7.500,00.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich en mr. M.R. Botman, advocaten te Den Haag, hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. S. Thelosen, advocaat te Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris en de vreemdeling hebben een nader stuk ingediend.
De vreemdeling heeft tegen het besluit van 21 april 2022 beroepsgronden ingediend.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND (Stb. 2020, 242; hierna: de Tijdelijke wet), zoals die luidt sinds 11 juli 2021, in strijd is met het Unierecht, voor zover de Tijdelijke wet de mogelijkheid uitsluit dat in een procedure over een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd (hierna: asielprocedure):
- de staatssecretaris een dwangsom verbeurt indien hij na ingebrekestelling niet tijdig een besluit neemt op een aanvraag (bestuurlijke dwangsom);
- de bestuursrechter bepaalt dat de staatssecretaris een in een uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt (rechterlijke dwangsom).
1.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet zijn de artikelen 4:17 tot en met 4:19, afdeling 8.2.4a en artikel 8:72, zesde lid, van de Awb niet van toepassing op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vw 2000. De bestuurlijke dwangsom is neergelegd in de artikelen 4:17, 4:18 en 8:55c van de Awb. De rechterlijke dwangsom is neergelegd in de artikelen 8:55d, tweede lid, en 8:72, zesde lid, van de Awb.
1.2. Niet in geschil is dat de staatssecretaris niet tijdig een besluit heeft genomen op de asielaanvraag van de vreemdeling. Wel in geschil is of de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat de staatssecretaris een bestuurlijke dwangsom heeft verbeurd en ook een rechterlijke dwangsom heeft opgelegd.
1.3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Beginsel van effectieve rechtsbescherming
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet, voor zover dat uitsluit dat in een asielprocedure de bestuursrechter aan de staatssecretaris krachtens de artikelen 8:55d, tweede lid, en 8:72, zesde lid, van de Awb een rechterlijke dwangsom oplegt, onverbindend is, omdat dat in strijd is met het in artikel 47 van Pro het EU Handvest neergelegde beginsel van effectieve rechtsbescherming. De rechtbank heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (hierna: de Wet dwangsom) volgt dat de rechterlijke dwangsom een financiële prikkel is om een besluit te nemen en dat de wetgever die juist in de Awb heeft opgenomen om het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit effectiever te maken. Zonder rechterlijke dwangsom of alternatief dwangmiddel is dat beroep onvoldoende om te voldoen aan het in artikel 47 van Pro het EU Handvest neergelegde beginsel van effectieve rechtsbescherming. Artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet is volgens de rechtbank een beperking van dat beginsel. Die beperking voldoet niet aan de vereisten van het in artikel 52 van Pro het EU Handvest neergelegde Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft in dit kader verwezen naar het arrest van het EHRM van 19 maart 1997, Hornsby tegen Griekenland, paragraaf 40, over het in artikel 6 van Pro het EVRM neergelegde recht op een eerlijk proces.
Grieven
3. De staatssecretaris is het niet eens met deze overweging van de rechtbank. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank hem ten onrechte een rechterlijke dwangsom opgelegd.
3.1. In de tweede grief voert de staatssecretaris aan dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet, voor zover dat uitsluit dat in een asielprocedure de bestuursrechter aan hem een rechterlijke dwangsom kan opleggen, in strijd is met het beginsel van effectieve rechtsbescherming.
Ten eerste omdat uit artikel 46, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, waarin het beginsel van effectieve rechtsbescherming is geconcretiseerd voor verzoeken om internationale bescherming, niet volgt dat effectieve rechtsbescherming moet openstaan tegen het niet tijdig nemen van een besluit en dat die rechtsbescherming moet bestaan uit een rechterlijke dwangsom.
Als uit het Unierecht al volgt dat effectieve rechtsbescherming moet openstaan tegen het niet tijdig nemen van een besluit, dan voldoet de Tijdelijke wet daaraan, omdat een vreemdeling op wiens asielaanvraag de staatssecretaris niet tijdig een besluit neemt, daartegen beroep kan instellen. Deze procedure voldoet aan de twee vereisten van effectieve rechtsbescherming, namelijk dat er een bevoegde rechter is en dat er geen procedurevoorschriften in de weg staan aan de mogelijkheid om een geschil aan de rechter voor te leggen.
De staatssecretaris voert verder aan dat effectieve rechtsbescherming tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een asielaanvraag wordt geborgd doordat een vreemdeling, achteraf, compensatie kan vorderen voor de door hem daardoor geleden schade. De staatssecretaris wijst in dit kader op het arrest van het Hof van Justitie van 2 september 2021, Association of Independent Meat Suppliers e.a. tegen Food Standards Agency, ECLI:EU:C:2021:665, punt 61, en ter vergelijking op onder meer de beslissing van het EHRM van 11 september 2000, Mifsud tegen Frankrijk, 57220/00, over effectieve rechtsbescherming tegen overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
Tot slot voert de staatssecretaris aan dat afschaffing van de rechterlijke dwangsom niet in strijd is met het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Daartoe voert hij onder meer aan dat het uitsluiten van de mogelijkheid om een rechterlijke dwangsom op te leggen een geschikte maatregel is om te bereiken dat hij tijdig een besluit neemt op de asielaanvraag van een individuele vreemdeling.
Standpunt van de vreemdeling
4. De vreemdeling stelt zich in zijn schriftelijke uiteenzetting allereerst op het standpunt dat de staatssecretaris geen belang heeft bij de bespreking van de tweede grief, omdat hij binnen de door de rechtbank gestelde termijn alsnog een besluit heeft genomen en hij de vreemdeling daarom geen rechterlijke dwangsom is verschuldigd.
4.1. Als de Afdeling de tweede grief wél bespreekt, stelt de vreemdeling zich op het standpunt dat de rechtbank terecht tot haar oordeel is gekomen. Volgens de vreemdeling is het, om te kunnen voldoen aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming, noodzakelijk dat de bestuursrechter beschikt over een middel om de door hem gestelde termijn af te dwingen. Een rechterlijke dwangsom is volgens de vreemdeling effectief om dat doel te bereiken. Volgens de vreemdeling heeft de staatssecretaris onvoldoende onderbouwd dat dat niet zo is.
Oordeel van de Afdeling
5. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris belang heeft bij de bespreking van de tweede grief. Deze grief is gericht op beantwoording van de vraag of de rechtbank hem terecht met een rechterlijke dwangsom heeft gedwongen alsnog binnen de door de rechtbank gestelde termijn een besluit te nemen op de asielaanvraag van de vreemdeling. Dat hij dat besluit inmiddels al heeft genomen, maakt dat niet anders, gelet op het volgende.
De staatssecretaris heeft er belang bij dat het nemen van een besluit niet verhindert dat hij antwoord krijgt op de zaaksoverstijgende vraag of artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet, voor zover dat uitsluit dat in een asielprocedure de bestuursrechter aan hem een rechterlijke dwangsom kan opleggen, in strijd is met het beginsel van effectieve rechtsbescherming en het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Niet alleen de staatssecretaris, maar ook de zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag wachten op het antwoord op die vraag.
5.1. De Afdeling stelt het volgende voorop. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Tijdelijke wet (Kamerstukken II 2019/20, 35 476, nr. 3) blijkt dat volgens de wetgever het tijdig nemen van een besluit op een asielaanvraag niet alleen in het belang is van de rechtszekerheid en het vertrouwen in de overheid, maar ook een maatschappelijk belang dient. Zo kan een vreemdeling bij een inwilligend besluit zo snel mogelijk starten met zijn integratie in de Nederlandse samenleving. Bij een afwijzend besluit kan de staatssecretaris zo snel mogelijk de terugkeerprocedure starten. Te late besluitvorming heeft bovendien tot gevolg dat opvangplekken voor asielzoekers langer dan nodig bezet zijn. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Tijdelijke wet blijkt verder dat de staatssecretaris veelvuldig en al geruime tijd buiten de wettelijke beslistermijnen besluiten neemt op asielaanvragen.
Daarmee is niet gezegd dat het uitsluiten van de mogelijkheid om een bestuurlijke dwangsom te verbeuren en een rechterlijke dwangsom op te leggen in asielprocedures in strijd is met het Unierecht. Daarover gaan de overwegingen hierna.
5.2. De termijnen waarbinnen een lidstaat een besluit moet nemen op een asielaanvraag zijn opgenomen in artikel 31 van Pro de Procedurerichtlijn.
Nederland heeft deze bepaling geïmplementeerd in de artikelen 42 en 43 van de Vw 2000. In de Procedurerichtlijn is niet bepaald wat de gevolgen zijn als een lidstaat geen besluit op een asielaanvraag neemt binnen de termijn die daarvoor geldt. De Procedurerichtlijn verplicht dus niet tot het verbeuren van een bestuurlijke dwangsom of het opleggen van een rechterlijke dwangsom wanneer de staatssecretaris een besluit neemt buiten de in artikel 31 van Pro de Procedurerichtlijn genoemde termijnen. Dat de bestuursrechter tot 11 juli 2020 óók in asielprocedures krachtens artikel 8:55d van de Awb verplicht was een rechterlijke dwangsom op te leggen dan wel krachtens artikel 8:72, zesde lid, van de Awb de mogelijkheid had om dat te doen, is een nationale maatregel geweest die een hoger beschermingsniveau bood dan dat waartoe de Procedurerichtlijn verplicht. Datzelfde geldt voor de bestuurlijke dwangsom. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1810, onder 7.1 en 7.2), moet een lidstaat die gebruikmaakt van zijn nationale bevoegdheid om verdergaande bescherming later ongedaan te maken, onder meer het Unierechtelijk gelijkwaardigheidsbeginsel en het beginsel van effectieve rechtsbescherming in acht nemen.
5.3. Het beginsel van effectieve rechtsbescherming brengt met zich dat degene die aan het Unierecht rechten ontleent deze via de rechter kan afdwingen. Dit beginsel is neergelegd in artikel 47 van Pro het EU Handvest. Indien het gelet op de aangevoerde beroepsgronden nodig is, moet de nationale rechter op eigen gezag nationale wettelijke bepalingen die hem beletten om de aan het Unierecht ontleende rechten daadwerkelijk te beschermen buiten toepassing laten. De Afdeling wijst op haar voornoemde uitspraak van 6 juli 2022, onder 7.2.
5.4. De artikelen 42 en 43 van de Vw 2000 kennen aan vreemdelingen die een asielaanvraag hebben ingediend het recht toe dat de staatssecretaris binnen de daarin gestelde termijn een besluit neemt op hun asielaanvraag.
De bestuursrechter moet dit recht doeltreffend kunnen beschermen. De tweede grief slaagt dus niet, voor zover de staatssecretaris aanvoert dat uit artikel 46, eerste lid, van de Procedurerichtlijn niet volgt dat effectieve rechtsbescherming moet openstaan tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
5.5. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit zonder de mogelijkheid van een rechterlijke dwangsom of alternatief dwangmiddel onvoldoende is om te voldoen aan het in artikel 47 van Pro het EU Handvest neergelegde beginsel van effectieve rechtsbescherming. Zonder rechterlijke dwangsom heeft de vreemdeling namelijk geen mogelijkheid om af te dwingen dat de staatssecretaris uitvoering geeft aan de uitspraak van de rechter, waarin die, na te hebben geconstateerd dat de staatssecretaris heeft nagelaten binnen de in de artikelen 42 en 43 van de Vw 2000 gestelde beslistermijnen een besluit te nemen op de asielaanvraag van de betrokken vreemdeling, bepaalt dat de staatssecretaris dat alsnog doet binnen een door hem gestelde termijn. Weliswaar volgt uit de Procedurerichtlijn en de rechtspraak van het Hof niet dat, om te kunnen voldoen aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming, het per se noodzakelijk is dat de rechter de mogelijkheid heeft om een rechterlijke dwangsom op te leggen, maar uit het arrest van het Hof van 29 juli 2019, Torubarov, ECLI:EU:C:2019:626, punten 72 en 73, leidt de Afdeling wel af dat strijd met dit beginsel kan bestaan als de rechter niet beschikt over enig middel om zijn uitspraak te doen naleven. Dat is hier het geval. De Afdeling licht dat als volgt toe.
5.5.1. Ingevolge artikel 8:55d van de Awb moet de bestuursrechter een dwangsom aan zijn uitspraak verbinden als een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is. Artikel 8:55d van de Awb is tot stand gekomen per amendement van 26 april 2006, Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 12 (amendement-Fierens/Van Schijndel). Uit de geschiedenis van de Wet dwangsom blijkt waarom de wetgever daarvoor heeft gekozen. In Kamerstukken II 2005/06, 29 934 en 30 435, nr. 19, vanaf blz. 2, staat:
"Met het regeringsvoorstel heeft de burger wel een effectief rechtsmiddel. Hij kan vrijwel direct de rechter inschakelen, die in een korte, eenvoudige procedure vaststelt of het bestuursorgaan te laat is met het nemen van een besluit. […] Indien hem dat geraden voorkomt, kan de rechter ook meteen een dwangsom opleggen. In het amendement-Fierens/Van Schijndel is hij tot dit laatste zelfs verplicht. In tegenstelling tot het initiatiefvoorstel stemt de rechter de hoogte van de dwangsom af op de omstandigheden van het geval. Daardoor vormt de dwangsom die op grond van het regeringsvoorstel kan worden opgelegd, in de meeste gevallen een effectieve prikkel voor het bestuur. […] Het regeringsvoorstel gaat ervan uit dat een rechterlijke uitspraak in beginsel een voldoende prikkel moet zijn voor een bestuursorgaan om alsnog een besluit te nemen. Voor die gevallen waarin dat niet zo blijkt te zijn, kan de burgertwee weken na de uitspraak (of na ommekomst van de door de rechter vastgestelde, afwijkende termijn) alsnog om een dwangsom vragen. […] In artikel 8:55d, zoals voorgesteld in het amendement-Fierens/Van Schijndel, wordt de rechter zelfs verplicht bij een gegrond beroep meteen een dwangsom op te leggen. […]"
5.5.2. De Afdeling leidt hieruit af dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wet dwangsom zelf van mening was dat het voor doeltreffende rechtsbescherming noodzakelijk is dat een burger beroep kan instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit en dat de rechter een rechterlijke dwangsom oplegt.
5.5.3. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Tijdelijke wet (Kamerstukken II 2019/20, 35 476, nr. 3) volgt dat de wetgever van mening is dat het verbeuren van dwangsommen in zijn algemeenheid niet meer passend is om te waarborgen dat de staatssecretaris tijdig een besluit neemt op een asielaanvraag, omdat de financiële last daarvan drukt op de begroting en omdat medewerkers van de IND worden belast met de behandeling van bijbehorende procedures, zoals de behandeling van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een asielaanvraag. Daarbij heeft hij echter geen onderscheid gemaakt tussen de bestuurlijke dwangsom en de rechterlijke dwangsom, terwijl het sinds de Tijdelijke wet, zoals die luidt sinds 11 juli 2021, voor een vreemdeling weer mogelijk is om beroep in te stellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een asielaanvraag. Een rechterlijke dwangsom kan bijdragen aan de doeltreffendheid van deze rechtsgang. Dit volgt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Tijdelijke wet. In Kamerstukken II 2019/20, 35 476, nr. 9, vanaf blz. 4, staat namelijk:
"Gelet op de hiervoor geschetste belangen acht ik het niet verantwoord de dwangsommen af te schaffen zonder een alternatief te bieden dat waarborgt dat ook in individuele zaken uiteindelijk uitzicht bestaat op een beslissing binnen een redelijke termijn. Als zo’n mogelijkheid ontbreekt, zal de betreffende vreemdeling op enig moment de weg naar de civiele rechter weten te vinden en zal voorts met recht en rede kunnen worden gesteld dat het nuttig effect van de uit Europees recht voortvloeiende beslistermijnen wordt ondergraven.
[…] Het is dan ook goed denkbaar dat een wettelijke regeling in hoofdzaak zal voorzien in een periodieke rapportage waarin wordt aangegeven in hoeverre in verschillende categorieën vreemdelingenzaken tijdig wordt beslist.
Dat is een algemeen instrument. Hoe belangrijk ook, kan daarmee niet worden gewaarborgd dat bij een overschrijding van de beslistermijn in een individuele zaak uiteindelijk een beslissing wordt genomen. Er wordt daarom ook gedacht aan een wettelijk instrument dat waarborgt dat als uit de hiervoor bedoelde periodieke rapportages blijkt dat in bepaalde categorieën zaken, een substantieel deel van de te nemen beslissingen langere tijd uitblijft, de beslissingen in de individuele zaken alsnog daadwerkelijk worden genomen. Dat kan worden beschouwd als een soort veiligheidsklep die in bepaalde - strikt omschreven - gevallen opengaat en waarborgt dat beslissingen niet onevenredig uit de termijn lopen. Dat is nodig vanwege de hiervoor geschetste maatschappelijke belangen maar ook om nuttig effect te verbinden aan de uit het Europese recht voortvloeiende beslistermijnen en om te voorkomen dat de betreffende asielzoeker het niet tijdig beslissen met succes kan aankaarten bij de civiele rechter.
[…] Toen de IND zich in eerste instantie geconfronteerd zag met een toename van ingebrekestellingen en beroepen bij niet tijdig beslissen is alles in het werk gesteld om in deze zaken met spoed te beslissen."
En in Kamerstukken I 2019/20, 35 476, C, op blz. 20, staat:
"De IND probeert zaken waarin een dwangsom nog loopt versneld af te doen om zo te voorkomen dat de hoogte van de te betalen dwangsom verder oploopt. Dit heeft ook weer een verstorend effect om de planning. Zaken waarin de dwangsom al helemaal is «volgelopen» blijven dan liggen omdat prioriteit wordt gegeven aan zaken waarin de dwangsom nog beperkt kan worden."
Voor een individuele vreemdeling die een asielaanvraag heeft ingediend, draagt een rechterlijke dwangsom volgens de wetgever dus wel degelijk bij aan doeltreffende rechtsbescherming als de staatssecretaris geen besluit heeft genomen binnen de in de artikelen 42 en 43 van de Vw 2000 genoemde termijnen om een besluit te nemen.
5.6. De Tijdelijke wet sluit de mogelijkheid om een rechterlijke dwangsom op te leggen uit in de asielprocedure en stelt geen ander doeltreffend rechtsmiddel hiervoor in de plaats. De in artikel 2 van Pro de Tijdelijke wet opgenomen rapportageplicht van de minister van Justitie en Veiligheid aan de Staten-Generaal is dat niet, omdat die niet gaat over de rechtsbescherming van een individuele vreemdeling. Een asielzoeker heeft dus binnen de asielprocedure bij de bestuursrechter geen doeltreffend rechtsmiddel meer om op te komen tegen te trage besluitvorming door de staatssecretaris doordat de bestuursrechter niet beschikt over middelen om zijn uitspraak te doen naleven, terwijl de wetgever heeft beoogd de rechtsbescherming van een vreemdeling in het kader van het vreemdelingenrecht bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter en de rechtsbescherming aldus bij hem te concentreren. Daarbij komt dat de staatssecretaris blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Tijdelijke wet veelvuldig te laat besluiten neemt op asielaanvragen. Voor zover het mogelijk is hiervoor een schadevergoeding te krijgen, is dat slechts een beperkte vorm van bescherming achteraf die onvolledig en ontoereikend is en geen doeltreffend middel vormt om tijdige besluitvorming te bereiken. Een vreemdeling kan daarmee namelijk niet alsnog afdwingen dat de staatssecretaris een besluit neemt op zijn asielaanvraag. De Afdeling wijst ter vergelijking op het arrest van het Hof van 14 maart 2013, Aziz, ECLI:EU:C:2013:164, punten 59 tot en met 61. Dit alles tezamen maakt het zonder de rechterlijke dwangsom voor de vreemdeling uiterst moeilijk om zijn aan het Unierecht ontleende recht op een tijdig besluit doeltreffend in rechte te doen beschermen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet in strijd is met artikel 47 van Pro het EU Handvest, voor zover dit artikel de mogelijkheid uitsluit dat in een asielprocedure de bestuursrechter een rechterlijke dwangsom oplegt.
5.7. Het betoog van de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet niet voldoet aan de vereisten van het in artikel 52 van Pro het EU Handvest neergelegde Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel slaagt ook niet. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 5.6 heeft overwogen, beperkt artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet, voor zover dit artikel de mogelijkheid uitsluit dat in een asielprocedure de bestuursrechter een rechterlijke dwangsom oplegt, het in artikel 47 van Pro het EU Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte tegen overschrijding van de in artikel 31 van Pro de Procedurerichtlijn neergelegde termijnen om een besluit te nemen. De Afdeling volgt de staatssecretaris niet in zijn standpunt dat het uitsluiten van de mogelijkheid om een rechterlijke dwangsom op te leggen, zonder daarvoor een alternatief in de plaats te stellen, een geschikte maatregel is om te bereiken dat tijdig een besluit wordt genomen op de asielaanvraag van een individuele vreemdeling. Zoals de Afdeling onder 5.5 heeft overwogen, kan de rechterlijke dwangsom er namelijk juist aan bijdragen dat de staatssecretaris alsnog een besluit neemt op de asielaanvraag van een vreemdeling.
5.8. Gelet op het voorgaande behoeft het betoog over de toepasselijkheid van artikel 6 van Pro het EVRM en de gevolgen van de rechtspraak van het EHRM voor artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet geen bespreking.
5.9. De grief slaagt niet.
Gelijkwaardigheidsbeginsel
6. De rechtbank heeft verder overwogen dat artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet, voor zover dat in asielprocedures de mogelijkheid uitsluit dat de staatssecretaris een bestuurlijke dwangsom verbeurt onverbindend is, omdat dat in strijd is met het Unierechtelijk gelijkwaardigheidsbeginsel. De rechtbank heeft in dat kader verwezen naar haar uitspraak van 22 april 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:3776.
6.1. De staatssecretaris voert hiertegen in de eerste grief terecht aan dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. In de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:3352, heeft de Afdeling namelijk overwogen dat artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet, voor zover dat in asielprocedures de mogelijkheid uitsluit dat de staatssecretaris een bestuurlijke dwangsom verbeurt, niet in strijd is met het gelijkwaardigheidsbeginsel, omdat de asielprocedure, die zijn grondslag vindt in het Unierecht, niet vergelijkbaar is met een nationaalrechtelijke procedure waarin het desbetreffende bestuursorgaan wél een bestuurlijke dwangsom verbeurt bij het niet tijdig nemen van een besluit. De rechtbank heeft om die reden dus ten onrechte vastgesteld dat de staatssecretaris een bestuurlijke dwangsom heeft verbeurd.
De grief slaagt.
Besluit van 21 april 2022
7. Het besluit van 21 april 2022 wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:20, derde lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Bij dit besluit heeft de staatssecretaris de asielaanvraag van de vreemdeling ingewilligd, zonder daarbij vast te stellen dat hij aan de vreemdeling een bestuurlijke dwangsom heeft verbeurd. Met dit laatste is de vreemdeling het niet eens.
7.1. Gelet op wat de Afdeling in deze uitspraak onder 6.1 heeft overwogen, heeft de staatssecretaris terecht nagelaten om vast te stellen dat hij aan de vreemdeling een bestuurlijke dwangsom heeft verbeurd.
Het beroep tegen het besluit van 21 april 2022 is daarom ongegrond.
Conclusie
8. De rechtbank heeft terecht overwogen dat artikel 1 van Pro de Tijdelijke wet, zoals die luidt sinds 11 juli 2021, onverbindend is, voor zover daarin is bepaald dat de artikelen 8:55d, tweede lid, en 8:72, zesde lid, van de Awb niet van toepassing zijn op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vw 2000. Dit betekent dat de bestuursrechter óók in asielprocedures, indien het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt dat de staatssecretaris binnen de door hem gestelde termijn alsnog een besluit neemt en aan zijn uitspraak een nadere dwangsom verbindt voor iedere dag dat de staatssecretaris in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Verder betekent dit dat de bestuursrechter óók in asielprocedures kan bepalen dat, indien of zolang de staatssecretaris niet voldoet aan een uitspraak, hij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt.
9. Omdat grief 1 slaagt, is het hoger beroep gegrond. Het is niet nodig wat de staatssecretaris verder in grief 3 aanvoert over de effectiviteit van de bestuurlijke dwangsom, te bespreken. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank daarin heeft vastgesteld dat de staatssecretaris aan de vreemdeling een dwangsom heeft verbeurd van € 1.442,00. De uitspraak van de rechtbank zal voor het overige worden bevestigd.
10. Het beroep tegen het besluit van 21 april 2022 is ongegrond.
11. De staatssecretaris hoeft de in hoger beroep gemaakte proceskosten niet te vergoeden. Omdat de staatssecretaris de door rechtbank uitgesproken vergoeding voor de door de vreemdeling in beroep gemaakte proceskosten niet heeft bestreden, blijft de uitspraak van de rechtbank in zoverre staan.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch, van 22 april 2022 in zaak nr. NL22.2074, voor zover de rechtbank daarin heeft vastgesteld dat de staatssecretaris aan de vreemdeling een dwangsom heeft verbeurd van € 1.442,00;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 21 april 2022 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.G. Nuboer, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Nuboer
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022
716-927
BIJLAGE - Wettelijk kader
EU Handvest
Artikel 47 - Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voorzover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
Artikel 52 - Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen
1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden. […]
Procedurerichtlijn
Artikel 31
(…) 2. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.
3. De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond.
Wanneer een verzoek onder de procedure van Verordening (EU) nr. 604/2013 valt, vangt de termijn van zes maanden aan op het tijdstip waarop overeenkomstig die verordening wordt vastgesteld welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek, de verzoeker zich op het grondgebied van die lidstaat bevindt en de bevoegde autoriteit de verzoeker heeft overgenomen.
De lidstaten kunnen de in dit lid bepaalde termijn van zes maanden met ten hoogste negen maanden verlengen wanneer:
a) complexe feitelijke en/of juridische kwesties aan de orde zijn;
b) een groot aantal onderdanen van derde landen of staatlozen tegelijk om internationale bescherming verzoekt, waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden;
c) wanneer de vertraging duidelijk toe te schrijven is aan het feit dat de verzoeker de krachtens artikel 13 op Pro hem rustende verplichtingen niet nakomt.
Bij wijze van uitzondering kunnen de lidstaten, in naar behoren gerechtvaardigde gevallen, de in dit lid bepaalde termijn met ten hoogste drie maanden overschrijden wanneer dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van het verzoek om internationale bescherming. […]
Awb
Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. […]
Artikel 6:2
Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
[…] b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Afdeling 8.2.4a. Beroep bij niet tijdig handelen
[…] Artikel 8:55c
Indien het beroep gegrond is, stelt de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8:55d
1. Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
2. De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing. […]
Artikel 8:72
[…] 6. De bestuursrechter kan bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door hem aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. De artikelen 611a, vierde lid, 611b tot en met 611d en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND, zoals die luidt sinds 11 juli 2021
Artikel 1
De artikelen 4:17 tot en met 4:19, afdeling 8.2.4a en artikel 8:72, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000.
Vw 2000
Artikel 42
1. Op de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, dan wel een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33, wordt binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een beschikking gegeven.
[…] 4. De termijn, bedoeld in het eerste lid, kan met ten hoogste negen maanden worden verlengd, indien:
a. complexe feitelijke of juridische kwesties aan de orde zijn;
b. een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient waardoor het in de praktijk zeer moeilijk is de procedure binnen de termijn van zes maanden af te ronden; of
c. de vertraging van de behandeling van de aanvraag aan de vreemdeling is toe te schrijven.
5. Indien dit noodzakelijk is met het oog op een behoorlijke en volledige behandeling van de aanvraag, kan de termijn na de verlenging, bedoeld in het vierde lid, nogmaals verlengd worden met ten hoogste drie maanden. […]
Artikel 43
1. Bij besluit van Onze Minister kan voor bepaalde categorieën vreemdelingen die een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 hebben Pro ingediend, de termijn, bedoeld in artikel 42, eerste lid, worden verlengd tot ten hoogste eenentwintig maanden, indien naar verwachting voor een korte periode onzekerheid zal bestaan over de situatie in het land van herkomst en op grond daarvan redelijkerwijs niet kan worden beslist of de aanvraag op een van de gronden genoemd in artikel 29 kan Pro worden ingewilligd. […]