ECLI:NL:RBDHA:2023:13022

• Datum uitspraak: 1 september 2023
• Publicatiedatum: 31 augustus 2023
• Zaaknummer: NL23.21453 (beroep) en NL23.21454 (voorlopige voorziening)
• Instantie: Rechtbank Den Haag
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht
• Uitkomst: Toewijzend
• Procedures: Voorlopige voorziening+bodemzaak
• Rechters: A.K. Glerum
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 20 uitgaand · 32 inkomend

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Rechtbank oordeelt dat tijdelijke bescherming derdelanders Oekraïne niet tussentijds mag worden beëindigd

De rechtbank Den Haag behandelde een pilotzaak over de beëindiging van de tijdelijke bescherming van een derdelander uit Oekraïne, verleend krachtens Richtlijn 2001/55/EG. De staatssecretaris had besloten de tijdelijke bescherming van eiseres per 4 september 2023 te beëindigen, gebaseerd op de facultatieve bepaling van de Richtlijn en het Uitvoeringsbesluit.

Eiseres, een Nigeriaanse studente die in Oekraïne verbleef, maakte deel uit van de facultatieve groep derdelanders die tijdelijke bescherming genoten. Zij betwistte de bevoegdheid van de staatssecretaris om deze bescherming tussentijds te beëindigen, stellende dat de Richtlijn dit alleen toestaat bij het bereiken van de maximale duur of een besluit van de Raad van de EU.

De rechtbank analyseerde de Richtlijn, het Uitvoeringsbesluit, de implementatie in Nederlands recht en relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie EU. Zij concludeerde dat hoewel lidstaten een beoordelingsmarge hebben om de facultatieve groep aan te wijzen of uit te breiden, zij niet bevoegd zijn om eenmaal verleende tijdelijke bescherming tussentijds te beëindigen.

De rechtbank vernietigde het bestreden besluit en bepaalde dat de tijdelijke bescherming van eiseres blijft bestaan tot het einde van de maximale duur of een besluit van de Raad. Het verzoek om een voorlopige voorziening werd afgewezen en de staatssecretaris werd veroordeeld tot betaling van proceskosten aan eiseres.

Uitkomst: De rechtbank vernietigt het besluit tot beëindiging van de tijdelijke bescherming en bepaalt dat deze blijft bestaan tot het einde van de maximale duur of een besluit van de Raad.

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Amsterdam

Bestuursrecht

Zaaknummers: NL23.21453 (beroep)

NL23.21454 (voorlopige voorziening)

uitspraak van de enkelvoudige kamer en de voorzieningenrechter in de zaken tussen

[eiseres/verzoekster] , eiseres/verzoekster (hierna: eiseres)

V-nummer: [nummer]

(gemachtigde: mr. C.E. van Diepen),

en

de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder

(gemachtigde: mr. A.E. van Midden).

Procesverloop

Met het besluit van 12 juli 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder vastgesteld dat het recht van eiseres op tijdelijke bescherming op grond van Richtlijn 2001/55/EG ^[1] op 4 september 2023 wordt beëindigd. Verweerder heeft de procedure van eiser aangemerkt als een zogenoemde “pilotzaak”.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Daarnaast heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.

Verweerder heeft op het beroep van eiseres gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank/voorzieningenrechter (hierna: de rechtbank) heeft het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening op 24 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de heer P.M. Cuypers als tolk in de Engelse taal, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.

Overwegingen

Inleiding

Leeswijzer

1. In deze uitspraak oordeelt de rechtbank dat verweerder ten onrechte de tijdelijke bescherming van eiseres op 4 september 2023 heeft beëindigd. In de overwegingen hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dat oordeel komt. Na een uiteenzetting van de totstandkoming van de Richtlijn (onder 2-2.2) en de implementatie daarvan in het Nederlands recht (onder 3) bespreekt de rechtbank de toepassing van de Richtlijn naar aanleiding van de oorlog in Oekraïne (onder 4-4.2) en hoe hier in Nederland gevolg aan is gegeven (onder 5-5.3). Vervolgens volgt een weergave van de procedure van eiseres (onder 6-6.1) en het bestreden besluit (onder 7). Daarna zal de rechtbank een oordeel geven over de beroepsgronden die eiseres heeft aangevoerd (onder 8-8.13).

De Richtlijn

2. Naar aanleiding van de vluchtelingenstromen als gevolg van het conflict in het voormalige Joegoslavië aan het eind van de vorige eeuw, is de Europese Commissie in 2000 met een richtlijnvoorstel ^[2] gekomen. Hiermee werd beoogd minimumnormen vast te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van een massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren en om een evenwicht te bevorderen tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van ontheemden. De richtlijn voorziet in een mechanisme waarbij onmiddellijk en tijdelijk bescherming kan worden geboden aan ontheemden uit derde landen, waarmee wordt voorkomen dat de asielstelsels van de lidstaten door een grote hoeveelheid gelijktijdige asielaanvragen overbelast raken. De definitieve versie van de Richtlijn is op 20 juli 2001 door de Raad van de Europese Unie (de Raad) aangenomen.

2.1.

Op grond van de Richtlijn kan de Raad bij een massale toestroom van ontheemden een besluit aannemen, waarin wordt bepaald dat bepaalde categorieën ontheemden in de lidstaten tijdelijke bescherming krijgen krachtens de Richtlijn. ^[3] De Richtlijn bevat ook regels over de duur van de tijdelijke bescherming. Op grond van artikel 4 van de Richtlijn duurt deze tijdelijke bescherming bij aanvang één jaar. De tijdelijke bescherming wordt vervolgens tweemaal automatisch met zes maanden verlengd, tenzij de Raad besluit de tijdelijke bescherming weer te beëindigen. De Raad kan bij besluit de tijdelijke bescherming nog met één extra jaar te verlengen tot een maximumduur van drie jaar. Artikel 6 van de Richtlijn bepaalt tenslotte dat de tijdelijke bescherming wordt beëindigd als de maximumduur van drie jaar is bereikt, hetzij op een eerder moment op grond van een besluit van de Raad.

2.2.

De Richtlijn voorziet met artikel 7 in een facultatieve bepaling die het mogelijk maakt voor de lidstaten om andere categorieën ontheemden dan die onder het besluit van de Raad vallen, krachtens de Richtlijn tijdelijke bescherming bieden als zij om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen.

Nationale implementatie van de Richtlijn

3. Nederland heeft de Richtlijn bij wet van 16 december 2004 ^[4] in het nationale recht geïmplementeerd. Hierbij is gekozen voor een systeem waarbij de ontheemde een asielaanvraag moet indienen, waarmee hij op grond van artikel 8, onder f of h, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) rechtmatig verblijf verkrijgt in Nederland. Welke categorieën personen tijdelijke bescherming kunnen verkrijgen, is nader uitgewerkt in artikel 3.1a, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb). Hierin staat - kort gezegd - dat het indienen van de asielaanvraag tot gevolg heeft dat uitzetting achterwege blijft zolang het besluit van de Raad van kracht is en de vreemdeling behoort tot een van de groepen die in het Raadsbesluit worden genoemd (onder a), als gezinslid van de onder a genoemde vreemdeling kan worden aangemerkt (onder b, c en d), of als de vreemdeling behoort tot een bij het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV) aan te wijzen groep vreemdelingen uit hetzelfde land of dezelfde regio als de vreemdeling, bedoeld onder a, die om dezelfde reden ontheemd is (onder e). Met de opname in het VV van deze laatste groep is de facultatieve bepaling van artikel 7 van de Richtlijn geïmplementeerd.

Toepassing van de Richtlijn op ontheemden uit Oekraïne

4. Op 24 februari 2022 zijn strijdkrachten van de Russische Federatie begonnen met een grootschalige militaire invasie van Oekraïne en is een gewapend conflict op het grondgebied van Oekraïne uitgebroken. Als gevolg hiervan zag een grote hoeveelheid personen zich genoodzaakt Oekraïne te ontvluchten en zich naar het grondgebied van de Europese Unie (EU) te begeven. Gelet op de massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne bestond er volgens de Raad een duidelijk risico dat de asielstelsels van de EU-lidstaten de aankomsten van deze ontheemden niet konden verwerken zonder nadelige gevolgen voor de goede werking ervan en voor de belangen van de betrokkenen en van andere personen die om internationale bescherming vragen. ^[5] De Raad heeft daarom besloten om met Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 ^[6] (het Uitvoeringsbesluit) krachtens de Richtlijn aan bepaalde categorieën personen tijdelijke bescherming te bieden die als gevolg van het gewapende conflict in Oekraïne ontheemd zijn geraakt.

4.1.

In het Uitvoeringsbesluit heeft de Raad bepaald dat de volgende categorieën personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie van Oekraïne overeenkomstig de Richtlijn tijdelijke bescherming krijgen: ^[7]

Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven;

staatlozen en onderdanen van andere landen dan Oekraïne die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten;

gezinsleden van de in punten a. en b. genoemde personen.

Daarnaast bepaalt het Uitvoeringsbesluit dat de EU-lidstaten het Uitvoeringsbesluit of passende bescherming uit hoofde van hun eigen nationale recht moeten toepassen op staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die kunnen aantonen dat zij vóór 24 februari 2022 legaal in Oekraïne verbleven op basis van een geldige permanente verblijfsvergunning die overeenkomstig Oekraïens recht is afgegeven, en die niet in staat zijn in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong terug te keren. ^[8]

4.2.

Naast deze “verplichte categorieën” van mensen aan wie het Uitvoeringsbesluit tijdelijke bescherming (of soortgelijke passende bescherming op grond van het nationale recht)
moet worden verleend, biedt artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit de mogelijkheid aan de lidstaten om overeenkomstig de facultatieve bepaling van artikel 7 van de Richtlijn de mogelijkheid het Uitvoeringsbesluit ook toe te passen op andere personen, onder wie staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren. ^[9]

Nationale toepassing van de Richtlijn en het Uitvoeringsbesluit

5. Verweerder heeft in een Kamerbrief ^[10] van 30 maart 2022 toegelicht hoe hij de Richtlijn en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit in Nederland zal toepassen. Verweerder is hierbij ook ingegaan op de groep derdelanders die zich in de stroom ontheemden bevonden. Verweerder heeft toegelicht dat nog niet is in te schatten wat de omvang van de groep zal zijn, maar dat deze groep ook ondersteuning zal krijgen, in de eerste plaats door hen bij aankomst in Nederland te ondersteunen bij een eventuele wens om terug te keren naar het herkomstland. Verder heeft verweerder laten weten de Richtlijn ruimhartig te willen toepassen en gebruik te zullen maken van de in artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 7 van de Richtlijn geboden mogelijkheid de tijdelijke bescherming uit te breiden tot andere groepen ontheemden dan de verplichte categorieën. Verweerder heeft er onder meer voor gekozen om ook tijdelijke bescherming te bieden aan staatlozen of derdelanders die op 23 februari 2023 een geldige tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne hadden (zoals derdelanders die in Oekraïne verbleven om daar te werken of te studeren). Verweerder heeft bovendien besloten voor die groep af te zien van de toets of veilige en duurzame terugkeer naar het land of de regio van herkomst mogelijk is. Verweerder heeft toegelicht dat het uitvoeren van die toets het asielproces zou kunnen belasten en niet past in de ruimhartige toepassing die het kabinet voor ogen heeft. De groep waar het hier om gaat zal hierna ook worden aangeduid als ‘de facultatieve groep’.

5.1.

Verweerder heeft op 18 juli 2022 opnieuw een Kamerbrief ^[11] gestuurd, waarin staat dat de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep weer zal worden beëindigd. Verweerder heeft geschreven signalen te hebben ontvangen dat mogelijk misbruik van de regeling door derdelanders met een tijdelijke verblijfsvergunning werd gemaakt en dat er signalen binnen zijn gekomen over een hogere instroom van derdelanders vanuit andere (Europese) landen, omdat zij in Nederland – anders dan in die landen – onder de Richtlijn vallen en daarmee recht hebben op opvang en voorzieningen. Verweerder heeft tijdens de zitting in deze procedure toegelicht dat de Kamerbrief moet worden gelezen tegen de achtergrond van de omstandigheid dat de gemeentelijke opvangcapaciteit in de eerste maanden na februari 2022 tot het uiterste werd belast. Verweerder heeft daarom – mede in het licht van de opvangproblematiek in bredere zin en de verwachte duur van het conflict in Oekraïne –besloten om terug te komen op de eerdere beslissing om ook tijdelijke bescherming te bieden aan de facultatieve groep. Verweerder stelt dat er sowieso opvang moest worden geboden aan de verplichte categorieën en dat er in verband met de beschikbare opvangcapaciteit ook rekening moet worden gehouden met een verdere toename van het aantal ontheemden uit Oekraïne als gevolg van de oorlog. Daar komt volgens verweerder bij dat de personen die behoren tot de facultatieve groep veelal veilig kunnen terugkeren naar hun land van herkomst en dat de ontwikkelingen in Oekraïne voor hen in wezen niet meer relevant zijn.

5.2.

Verweerder heeft op 17 augustus 2022 het VV gewijzigd en daarin een nieuwe bepaling, artikel 3.9a, opgenomen. ^[12] Met deze wijziging heeft verweerder beoogd de inhoud van de hiervoor genoemde Kamerbrieven in deze bepaling op te nemen. Op grond van de wijziging is de facultatieve groep met terugwerkende kracht tot en met 4 maart 2022 aangewezen als vreemdelingen bedoeld in artikel 3.1a, eerste lid, aanhef en onder e, van het Vb (als bedoeld in de Kamerbrief van 30 maart 2022). Verweerder heeft tegelijk met een bepaling van overgangsrecht bepaald dat deze bepaling tot 4 maart 2023 van toepassing blijft op de facultatieve groep die vóór 19 juli 2022 in het BRP stonden ingeschreven (als bedoeld in de Kamerbrief van 18 juli 2022).

5.3.

Verweerder heeft op 10 februari 2023 opnieuw een Kamerbrief ^[13] gestuurd, waarin staat dat de tijdelijke bescherming voor de facultatieve groep niet op 4 maart 2023 zal worden beëindigd, maar pas op 4 september 2023. Reden voor deze verlenging was dat verwacht werd dat een niet onaanzienlijk deel van de facultatieve groep zou kiezen de asielprocedure te doorlopen en dat dit bij het COA ^[14] zou leiden tot een tekort aan opvangplekken. Verweerder heeft gelet hierop ook het VV opnieuw gewijzigd op 1 maart 2023. ^[15]

De situatie van eiseres

6. Eiseres heeft de Nigeriaanse nationaliteit en is geboren op [geboortedag] 1993. Zij was voor haar studie naar Oekraïne gekomen en had in Oekraïne een tijdelijk verblijfsrecht (anders dan om redenen van internationale bescherming). Op het overgelegde Oekraïense verblijfsdocument van eiseres staat dat deze geldig was van 4 maart 2021 tot en met 1 maart 2022. Verweerder heeft op grond van de Kamerbrief van 30 maart 2022 aan eiseres tijdelijke bescherming verleend, aangezien zij op 23 februari 2022 over een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne beschikte en daarmee tot de facultatieve groep behoort.

6.1.

Verweerder heeft eiseres op 23 november 2022 een brief gestuurd waarin staat dat de tijdelijke bescherming van eiseres – gelet op de Kamerbrief van 18 juli 2022 – op 4 maart 2023 zal worden beëindigd. Verweerder heeft vervolgens op 19 mei 2023 – gelet op de Kamerbrief van 10 februari 2023 – het voornemen uitgebracht om de tijdelijke bescherming van eiseres op 4 september 2023 te beëindigen. Eiseres heeft op 2 juli 2023 haar zienswijze op dit voornemen ingediend.

Het bestreden besluit

7. In het bestreden besluit heeft verweerder vastgesteld dat het recht van eiseres op tijdelijke bescherming eindigt op 4 september 2023. Hieraan legt verweerder ten grondslag dat eiseres na deze datum niet langer tot de doelgroep van de Richtlijn behoort, nu zij niet onder de verplichte groepen valt en de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep op deze datum afloopt. Verweerder ziet in de bevoegdheid die in artikel 7 van de Richtlijn aan de lidstaten is gegeven om aan meer categorieën van ontheemden tijdelijke bescherming te verlenen, ook een bevoegdheid om naar eigen inzicht op een dergelijke beslissing terug te komen en de tijdelijke bescherming weer te beëindigen. Daarnaast staan het (Unierechtelijke) rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel volgens verweerder niet aan de beëindiging van eiseres’ recht op tijdelijke bescherming in de weg en verzet ook het evenredigheidsbeginsel zich hier niet tegen.

Had verweerder de bevoegdheid om de tijdelijke bescherming van eiseres te beëindigen?

Standpunt eiseres

8. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit. Zij voert – samenvattend – aan dat verweerder haar tijdelijke bescherming op grond van de Richtlijn heeft verleend en daarmee gebonden is aan de bepalingen van de Richtlijn en het overige Unierecht. Eiseres stelt dat verweerder op grond van de Richtlijn nu juist geen bevoegdheid heeft de tijdelijke bescherming, al dan niet voor een specifieke categorie personen, te beëindigen. Artikel 6, eerste lid, van de Richtlijn bepaalt namelijk dat de tijdelijke bescherming enkel eindigt wanneer de maximale duur daarvan is bereikt, of wanneer de Raad hiertoe een besluit neemt. De Richtlijn voorziet verder enkel in vier gevallen in de mogelijkheid de tijdelijke bescherming op individuele gronden te eindigen, die in het geval van eiseres niet van toepassing zijn. De Raad heeft op 14 oktober 2022 meegedeeld dat de tijdelijke bescherming in ongewijzigde vorm is verlengd tot 4 maart 2023. Deze (automatische) verlenging geldt voor alle in het Uitvoeringsbesluit genoemde categorieën en dus ook voor de facultatieve groep. Eiseres wijst er verder op dat ook de Nederlandse wetgever geen onderscheid maakt tussen de verplichte groepen en de facultatieve groep.

De kern van het geschil

8.1.1.

Op grond van de facultatieve bepaling in artikel 2 lid 3 van het Uitvoeringsbesluit en artikel 7 van de Richtlijn is het mogelijk voor EU-lidstaten om ook andere categorieën ontheemden dan die ‘verplicht’ onder het Uitvoeringsbesluit vallen tijdelijke bescherming bieden als deze om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen.

8.1.2.

De rechtbank stelt vast - en dit is overigens tussen partijen ook niet in geschil - dat verweerder op grond van deze facultatieve bepaling andere categorieën heeft aangewezen en dat aan eiseres op grond hiervan tijdelijke bescherming op grond van de Richtlijn is geboden. In geschil is of verweerder op grond van de Richtlijn bevoegd was om terug te komen op de beslissing om aan eiseres tijdelijke bescherming te verlenen en deze op 4 september 2023 te beëindigen, of dat die bevoegdheid in dit geval ontbreekt.

Uitleg van het Unierecht

8.2.

Het gaat bij de beoordeling van de hiervoor genoemde vraag in wezen om een uitleg van de Richtlijn en daarmee – in bredere zin – van het Unierecht. De interpretatie van het Unierecht is in hoogste instantie toebedeeld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof). Als nadere uitleg van het Unierecht noodzakelijk zou zijn, kunnen aan het Hof prejudiciële vragen worden gesteld. Een verplichting tot het stellen van prejudiciële vragen geldt echter in beginsel alleen voor het gerecht dat in hoogste instantie rechtspreekt.

8.3.

De rechtbank is ermee bekend dat bij verschillende zittingsplaatsen van deze rechtbank procedures aanhangig zijn over soortgelijke situaties als die van eiseres en dat daarbij verschillend is geoordeeld over hoe de Richtlijn moet worden gelezen, terwijl de verwachting is dat in ieder geval in een deel van deze procedures – en wellicht ook in de onderhavige procedure – nog een hoger beroep zal volgen. De rechtbank zal reeds om deze redenen geen eigen prejudiciële vragen overwegen, maar zal met het oog op de proceseconomie en een goede rechtsbedeling uiteenzetten hoe zij de Richtlijn op dit punt leest.

8.4.

De rechtbank constateert in dit verband in de eerste plaats dat het Hof zich in een aantal eerdere uitspraken al heeft uitgelaten over de uitleg van facultatieve bepalingen in richtlijnen. Zo heeft het Hof zich in zijn arrest van 12 december 2019 in de zaak TB ^[16] uitgelaten over de uitleg van een facultatieve bepaling in de Gezinsherenigingsrichtlijn ^[17] . Het ging hier om een facultatieve bepaling die het lidstaten de mogelijkheid biedt de personele werkingssfeer van de Gezinsherenigingsrichtlijn uit te breiden. Uit het arrest volgt dat de lidstaten een aanzienlijke beoordelingsmarge hebben om te bepalen voor welke gezinsleden zij de gezinshereniging met de vluchteling wensen toe te staan. Het Hof benadrukt echter ook dat de lidstaten, wanneer zij de facultatieve bepaling toepassen, het Unierecht ten uitvoer leggen en dat zij derhalve de hen toegekende beoordelingsmarge niet zodanig mogen gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel en nuttig effect van de richtlijn. ^[18] Bovendien moeten de lidstaten bij de uitvoering van de richtlijn het Handvest ^[19] en de algemene beginselen van het Unierecht eerbiedigen, waaronder het rechtszekerheids-, het vertrouwens- en het evenredigheidsbeginsel.

8.5.

De rechtbank leidt uit dit arrest en overige rechtspraak van het Hof ^[20] af dat lidstaten die op grond van een facultatieve bepaling de personele werkingssfeer van een richtlijn uitbreiden, een aanzienlijke beoordelingsmarge hebben, maar deze is niet oneindig. Zij moeten bij de invulling van de bepaling het Unierecht eerbiedigen en hun beoordelingsmarge niet op een zodanige wijze gebruiken dat deze afbreuk doet aan de het doel en nuttig effect van de richtlijn, het Handvest en de algemene beginselen van het Unierecht.

Toepassing van het Unierecht op deze zaak

8.6.

De rechtbank is tegen de achtergrond van het voorgaande van oordeel dat verweerder bij de beoordeling of en aan welke groepen op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming wordt verleend een aanzienlijke beoordelingsmarge heeft. Dit geldt temeer nu de Richtlijn in dit geval beoogt minimumnormen vast te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming aan ontheemden ^[21] . Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het verweerder zonder meer vrijstaat te bepalen of hij op enig moment de werkingssfeer van de Richtlijn tot andere groepen dan de verplichte categorieën wenst uit te breiden, en ook dat het hem vrijstaat om die uitbreiding op enig moment weer te beëindigen, in die zin dat aan toekomstige gevallen van personen die binnen de facultatieve groep vallen per een bepaalde datum geen tijdelijke bescherming meer zal worden verleend.

8.7.

De rechtbank is echter van oordeel dat de beoordelingsmarge van de lidstaten op grond van artikel 7 van de Richtlijn niet zover strekt dat zij ook bevoegd zijn de tijdelijke bescherming van personen aan wie reeds krachtens de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming is geboden weer te beëindigen. De rechtbank ziet onvoldoende aanleiding voor het standpunt van verweerder dat de artikelen 4 en 6 van de Richtlijn enkel zien op de duur en de beëindiging van de tijdelijke bescherming
als geheel en derhalve niet gelden voor de beslissing van lidstaten om niet langer toepassing te geven aan de facultatieve bepaling.

8.8.

De rechtbank wijst hiertoe allereerst op de tekst van artikel 7 van de Richtlijn, waarin met zoveel woorden is gesteld dat de lidstaten die van de facultatieve bepaling gebruik wensen te maken, andere categorieën ontheemden tijdelijke bescherming
krachtens deze richtlijn kunnen bieden. De wijze waarop de tijdelijke bescherming aan de andere categorieën kan worden geboden, wordt dus niet volledig overgelaten aan de beoordelingsvrijheid van de lidstaten, maar uitdrukkelijk van een voorwaarde voorzien.

8.9.

Dat deze voorwaarde niet zonder betekenis is, kan mede worden afgeleid uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Richtlijn. In het oorspronkelijke voorstel van de Commissie waren de woorden “krachtens deze richtlijn” namelijk nog niet opgenomen. Het Europees Parlement heeft in zijn advies op het richtlijnvoorstel voorgesteld om de betreffende woorden toe te voegen, waarbij de volgende toelichting is gegeven:

“Other categories of persons who are offered temporary protection by the Member States should be subject to the same rules as those coming under European legislation.” ^[22]

Met deze wijziging beoogde het Europees Parlement dus dat de regels uit de Richtlijn op gelijke voet als voor de verplichte groepen van toepassing dienen te zijn op personen aan wie op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming is verleend. Ook wijst de rechtbank nog op de discussie die over het Commissievoorstel is gevoerd. Tijdens de onderhandelingen van de Raad over het Commissievoorstel vroeg de Duitse delegatie zich af of de overige bepalingen van de Richtlijn, waaronder die met betrekking tot de duur, van toepassing zijn als de lidstaten uitvoering geven aan artikel 7 van de Richtlijn en wilde de Ierse delegatie aan de bepaling toevoegen dat het nationale recht van toepassing is als de lidstaten op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming bieden. ^[23] In het door de Raad bereikte akkoord ^[24] is het Ierse voorstel niet overgenomen, maar is er juist voor gekozen om de woorden “krachtens deze richtlijn” aan artikel 7 van de Richtlijn toe te voegen. Deze zinsnede is ook in de definitieve versie van de Richtlijn opgenomen.

8.10.

De rechtbank leest artikel 7 van de Richtlijn tegen deze achtergrond dan ook zo, dat de bescherming die lidstaten op grond van artikel 7 van de Richtlijn aan extra groepen ontheemden kunnen bieden, in overeenstemming moet zijn met de overige bepalingen van de Richtlijn, met inbegrip van de duur van de tijdelijke bescherming. Dit betekent dat de artikelen 4 en 6 van de Richtlijn, óók voor de categorieën personen aan wie de lidstaten op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming hebben geboden, dwingend en limitatief de duur en de beëindigingsmogelijkheden van de tijdelijke bescherming regelen. Dit brengt met zich dat, als lidstaten op grond van de facultatieve bepaling krachtens de Richtlijn tijdelijke bescherming heeft geboden, deze tijdelijke bescherming enkel kan eindigen als de maximumduur van de tijdelijke bescherming is bereikt, dan wel in een eerder stadium als de Raad besluit de tijdelijke bescherming te beëindigen. Ook voor deze groep begunstigden hebben de lidstaten dus geen zelfstandige bevoegdheid om terug te komen op de beslissing om op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming te bieden. De Uniewetgever heeft voor alle begunstigden van de Richtlijn voorzien in dezelfde duur van de tijdelijke bescherming en hetzelfde beëindigingsregime. Verweerder heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij hoogstens voor één jaar gebonden was tijdelijke bescherming aan de facultatieve groep te bieden en dat hij na afloop van die periode bevoegd was te bepalen dat niet langer tijdelijke bescherming zou worden geboden.

8.11.

De tekst van artikel 8, eerste lid, van de Richtlijn biedt naar het oordeel van de rechtbank ook steun voor deze uitleg. Hierin staat immers dat lidstaten de nodige maatregelen nemen opdat de begunstigden
voor de volledige duur van de tijdelijke bescherming over verblijfstitels beschikken. Hieruit kan worden afgeleid dat aan alle begunstigden van de Richtlijn, dus ook aan de facultatieve groep, verblijfstitels moeten worden verstrekt voor de
gehele duur van de tijdelijke bescherming en dat het dus niet mogelijk is om het verblijfsrecht van personen die behoren tot de facultatieve groep tussentijds te beëindigen.

8.12.

De rechtbank wijst er overigens nog op dat ook de nationale wetgever er bij de implementatie van de Richtlijn van uit lijkt te zijn gegaan dat verweerder, als hij eenmaal op grond van de facultatieve bepaling heeft besloten tijdelijke bescherming aan een facultatieve groep te bieden, die tijdelijke bescherming ook voor de volledige duur van de tijdelijke bescherming dient te verlenen. In artikel 3.1a, eerste lid, van het Vb wordt namelijk zowel voor de vreemdeling die behoort tot de groepen aan wie op grond van een besluit van de Raad verplicht tijdelijke bescherming worden verleend, als voor de vreemdeling die behoort tot de bij ministeriële regeling aan te wijzen facultatieve groep(en), bepaalt dat uitzetting achterwege blijft ‘zo lang een besluit als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de richtlijn tijdelijke bescherming van kracht is’. In de nota van toelichting ^[25] bij deze bepaling staat:

“Tijdelijk beschermden worden in de gelegenheid gesteld een asielaanvraag in te dienen. Daarmee verkrijgen zij voor de resterende duur van het besluit van de Raad van de Europese Unie tot het instellen van tijdelijke bescherming, rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onder f of h, van de wet.

(…)

In het onderhavige besluit (het nieuwe artikel 3.1a) is geregeld in welke gevallen op grond van de richtlijn uitzetting achterwege blijft. Daartoe behoren uiteraard ook die gevallen waarin uitzetting achterwege blijft nadat met toepassing van artikel 7, eerste lid, van de richtlijn, krachtens de richtlijn tijdelijke bescherming wordt geboden aan andere categorieën ontheemden die om dezelfde redenen ontheemd zijn en uit hetzelfde land of dezelfde regio van oorsprong komen (zie bijvoorbeeld artikel 3.1a, eerste lid, onder e).”

Hieruit lijkt te volgen dat ook naar het oordeel van de nationale wetgever, in gevallen dat verweerder eenmaal tijdelijke bescherming heeft geboden, zij voor de volledige resterende duur van het besluit van de Raad rechtmatig verblijf in Nederland verkrijgen en uitzetting achterwege dient te blijven. Een onderscheid tussen de enerzijds groepen die ingevolge het Raadsbesluit verplicht tijdelijke bescherming genieten en anderzijds de groepen aan wie op grond van de facultatieve bepaling tijdelijke bescherming kan worden geboden is immers niet gemaakt.

8.13.

Verweerder heeft er nog op gewezen dat de uitleg dat lidstaten eenmaal verleende tijdelijke bescherming aan de facultatieve groep niet tussentijds kunnen beëindigen in strijd zou komen met het doel en het nuttig effect van de Richtlijn. Volgens verweerder zou deze uitleg ook tot gevolg kunnen hebben dat de lidstaten bijzonder terughoudend zouden worden om de groep van begunstigden van de Richtlijn uit te breiden, hetgeen contraproductief zou zijn ten aanzien van de bedoeling van deze bepaling en de gedachte achter de Richtlijn en het Uitvoeringsbesluit. De rechtbank deelt dit standpunt niet. De Richtlijn strekt er toe in een situatie waarin sprake is van een massale toestroom van ontheemden te voorzien in een mechanisme van onmiddellijke en tijdelijke bescherming en zo te voorkomen dat de werking van de asielstelsels van de lidstaten door deze massale toestroom in het geding komt. Het ontbreken van de mogelijkheid voor lidstaten om de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep tussentijds te beëindigen leidt niet tot een grotere belasting van het asielsysteem, nu verweerder gedurende de tijdelijke bescherming niet op de asielaanvraag hoeft te beslissen. ^[26] . Hoewel het begrijpelijk is dat verweerder mede gelet op de huidige opvangsituatie de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep wil beëindigen, bieden de Richtlijn en het Uitvoeringsbesluit daarvoor geen juridische grondslag. Dit nog daargelaten dat de noodzaak voor het verstrekken van opvang ook al was onderkend in de brief van 30 maart 2022, terwijl op dat moment ook al werd gesteld dat niet in te schatten was wat de omvang van de groep derdelanders was. Bovendien moet worden aangenomen dat verweerder, zoals reeds in rechtsoverweging 8.6 is overwogen, nog steeds de vrijheid heeft om te bepalen dat per een bepaalde datum aan nieuwe gevallen die binnen de facultatieve groep vallen niet langer tijdelijke bescherming wordt toegekend. De rechtbank merkt ten slotte nog op dat er in de onderhavige zaak ook volgens verweerder geen enkele aanwijzing is dat eiser misbruik heeft gemaakt van de regeling. Dat er algemene signalen van misbruik zijn kan dan ook geen reden vormen om de tijdelijke bescherming van eiseres te beëindigen.

Conclusie en gevolgen

8.14.

De rechtbank komt gelet op het voorgaande tot het oordeel dat de Richtlijn verweerder niet de bevoegdheid geeft om de tijdelijke bescherming van eiseres tussentijds te beëindigen. Dit betekent dat toepassing van artikel 3.9a van het VV, voor zover hierin is bepaald dat de tijdelijke bescherming voor de facultatieve groep eindigt op 4 september 2023, in deze zaak strijdig is met het Unierecht en buiten toepassing moet worden gelaten. Voor een verdergaand oordeel, in die zin dat artikel 3.9a van het VV (deels) onverbindend zou moeten worden verklaard, ziet de rechtbank – mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van nieuwe gevallen die eerder onder de facultatieve groep zouden zijn gevallen – geen aanleiding.

8.15.

Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De tijdelijke bescherming van eiseres blijft per 4 september 2023 bestaan. De overige gronden behoeven daarom geen bespreking meer.

Het verzoek om een voorlopige voorziening

9. Omdat op het beroep is beslist, bestaat er geen aanleiding om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe zal worden afgewezen. De voorzieningenrechter zal daarom niet ingaan op de vraag of het beroep op zichzelf al schorsende werking had (en een voorlopige voorziening in dat geval hoe dan ook niet nodig zou zijn geweest).

Proceskostenveroordeling

10. Omdat het beroep gegrond is krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift en een verzoekschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 2.511,-.

Beslissing

De rechtbank, in de zaak geregistreerd onder zaaknummer: NL23.21453,

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

De voorzieningenrechter, in de zaak geregistreerd onder nummer: NL23.21454,

- wijst het verzoek af.

De rechtbank/voorzieningenrechter, in alle zaken,

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.511,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.K. Glerum, rechter, tevens voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.W. Victoor, griffier.

Deze uitspraak is in het openbaar uitgesproken en bekendgemaakt op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. De rechtbank merkt daarbij op het voor een spoedige behandeling goed is om te vermelden dat het om een pilotzaak gaat. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.

Voetnoten

1. Richtlijn 2001/55/EG betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen.

2. COM/2000/0303.

3. Zie artikel 5 van de Richtlijn.

4. Wet van 16 december 2004 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van richtlijn nr. 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequentie van de opvang van deze personen (PbEG L212), Staatsblad, 28 december 2004, 691.

5. Zie punt 7 van de considerans bij het Uitvoeringsbesluit.

6. Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van Richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan.

7. Artikel 2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit.

8. Artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit.

9. Artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit.

10. Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 maart 2022, 19 637, nr. 2839.

11. Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 18 juli 2022, 19 637, nr. 2945.

12. Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 17 augustus 2022, nummer 4123685, houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 in verband met het aanpassen van de doelgroep ontheemden uit Oekraïne, waaraan tijdelijke bescherming wordt verleend, Staatscourant, 25 augustus 2022, nr. 22623.

13. Brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 10 februari 2023, 19 637, nr. 3070.

14. Centraal Orgaan opvang asielzoekers.

15. Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 1 maart 2023, nummer 4507236, in verband met de verlenging van de duur van tijdelijke bescherming aan een groep ontheemden uit Oekraïne, Staatscourant, 3 maart 2023, nr. 7194.

16. C-519/18, ECLI:EU:C:2019:1070.

17. Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging.

18. Het Hof verwijst hierbij naar zijn arrest inzake E. van 13 maart 2019, C-635-17, ECLI:EU:C:2019:192.

19. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

20. Zie bijvoorbeeld de arresten van 21 december 2011, C-411/10 en C-493-10, ECLI:ECLI:EU:C:2011:865, van 6 november 2012, C-245/11, ECLI:EU:C:2012:685 en van 23 januari 2019, C-661/17, ECLI:EU:C:2019:53.

21. Vgl. punt 8 van de considerans bij de Richtlijn.

22. Report on the proposal for a Council Directive on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member States in receiving such persons and bearing the consequences thereof van 28 februari 2001, A5-0077/2001.

23. Raadsdocument 6128/01 (ASILE 15) van 16 februari 2001.

24. Raadsdocument 8964/01 (ASILE 28) van 18 mei 2001.

25. Zie het Besluit van 12 januari 2005 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 ter implementatie van richtlijn nr. 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequentie van de opvang van deze personen (PbEG L 212), Staatsblad, 25 januari 2005, nr. 25.

26. Zie artikel 43a, eerste lid, van de Vw.