Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/7003
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 september 2023 in de zaak tussen
[eiser], uit Nieuwveen, als erfgenaam van wijlen [erflater] , eiser
(gemachtigde: mr. C.J. de Wever),
en
het CAK
(gemachtigde: S. Kozanhan).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van het CAK van 28 september 2021 (het bestreden besluit). Met het bestreden besluit heeft het CAK het besluit van 6 juli 2021, inhoudende onder meer een aanpassing van de eigen bijdrage van wijlen [erflater] vanaf 1 juni 2018, gehandhaafd en deels aangepast tot een nieuwe, latere, datum, te weten 1 juli 2018 (het primaire besluit).
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 24 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het CAK.
Voorgeschiedenis
2. Eiser en wijlen [erflater] ( [erflater] ) waren tot het overlijden van [erflater] op 12 september 2021 met elkaar getrouwd.
2.1.
Vanaf december 2016 woonden [erflater] en eiser gescheiden, omdat [erflater] vanaf 1 december 2016 woonde in een complex voor woonzorg.
2.2.
Naar aanleiding van een verzoek van [erflater] heeft de Sociale Verzekeringsbank (SVB) in 2018 de status van [erflater] voor de Algemene ouderdomswet (AOW) gewijzigd van gehuwd naar ‘duurzaam gescheiden leven’ (DGL) met terugwerkende kracht tot het begin van haar verblijf in het complex voor woonzorg in december 2016. Deze verandering van status van [erflater] is ook relevant voor de Wet langdurige zorg (Wlz) die door het CAK wordt uitgevoerd. Door [erflater] is toentertijd deze statuswijziging niet doorgegeven aan het CAK.
2.3.
In juni 2021, in het kader van controle van gegevens door de SVB en het CAK, is het CAK bekend geworden met de statuswijziging van [erflater] onder de AOW. Naar aanleiding hiervan heeft het CAK correcties en herberekeningen uitgevoerd met betrekking tot de eigen bijdrage die [erflater] verschuldigd was in het kader van de Wlz. Daaruit bleek dat gezien de statuswijziging van [erflater] van gehuwd naar DGL, het CAK in het verleden een te hoog bedrag aan eigen bijdrage had berekend voor [erflater] . Bij brief van 23 juni 2021 van het CAK aan [erflater] is vermeld dat dit betekent dat vanaf 1 juli 2021 [erflater] een lagere eigen bijdrage zal betalen op basis van de nieuwe berekening van 2021. Ook zou het CAK een correctiefactuur sturen voor de periode dat [erflater] recht had op terugbetaling van in het verleden te veel betaalde eigen bijdrage. Volgens het CAK betrof dit een periode van maximaal 36 maanden, teruggerekend vanaf 1 juli 2021. De correctiefactuur is gestuurd bij brief van 21 juli 2021.
2.4.
Met het primaire besluit heeft het college de eigen bijdrage van [erflater] gecorrigeerd naar een bedrag van € 23,- per maand vanaf 1 juni 2018. In dit besluit is vermeld “(…). Volgens de wet mogen wij de eigen bijdrage tot 3 jaar terug aanpassen. Dit wordt berekend vanaf de eerste dag van de maand waarin deze beschikking wordt verzonden. Daarom corrigeren we alleen de eigen bijdrage voor uw zorg vanaf 1 juni 2018.”
2.5.
Eiser heeft namens [erflater] bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Met het bestreden besluit heeft het CAK het bezwaar afgewezen. Tegen het bestreden besluit is beroep ingesteld.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Beroepsgrond gelijkheidsbeginsel
3.1.
Eiser voert aan dat de maximering van de restitutieperiode tot 36 maanden in het Besluit langdurige zorg (Blz) resulteert in rechtsongelijkheid. Hij vraagt zich af waarom in het Blz maatwerk wel mogelijk is bij de berekening van de naheffingsperiode voor personen die een te laag bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald, met als gevolg dat de maximale naheffingsperiode van drie jaar verkort kan worden, terwijl in geval van restitutie van te veel betaalde eigen bijdrage door het CAK een maximale restitutieperiode van drie jaar geldt en maatwerk dus niet mogelijk is, in de zin van verlenging van de restitutieperiode van drie jaar.
In dit verband stelt eiser ook dat in deze zaak sprake is van, achteraf gebleken, onverschuldigde betaling aan het CAK door [erflater] . Dit resulteert in een vordering op basis van artikel 309 van Pro Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (BW), die verjaart binnen vijf jaar na verkrijging van bekendheid met de onverschuldigde betaling. De beperking in de restitutieperiode door middel van het Blz, een algemene maatregel van bestuur, verhoudt zich niet goed met artikel 309 van Pro Boek 3 van het BW, dat in een wet in formele zin is neergelegd.
3.2.
Het CAK is van mening dat geen sprake is van rechtsongelijkheid: er is sprake van verschil tussen een persoon die gedurende een lange periode een te hoog bedrag aan eigen bijdrage heeft betaald en iemand die jarenlang een te laag bedrag aan eigen bijdrage heeft betaald als gevolg van een onjuiste vermelding van de status van een persoon als gehuwde. Verder is in regelgeving de mogelijkheid neergelegd om af te wijken van de herzieningstermijn in geval van een naheffing, terwijl dit niet het geval is bij restitutie van eigen bijdrage.
3.3.
Deze beroepsgrond slaagt, om de volgende redenen.
3.3.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat [erflater] vanaf december 2016 tot juli 2021 een te hoog bedrag aan eigen bijdrage heeft betaald in het kader van de Wlz.
3.3.2.
De bestuursrechter kan de rechtmatigheid van het Blz toetsen aan hogere regelgeving of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. [1] Als het Blz in strijd is met hogere regelgeving en/of algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dan kan de bestuursrechter het Blz onverbindend verklaren of buiten toepassing laten.
3.3.3.
Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen op gelijke wijze behandeld dienen te worden en ongelijke gevallen ongelijk, naar de mate waarin zij verschillen. De rechtbank dient in deze zaak in de eerste plaats te beoordelen of onder het Blz personen die een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald in het kader van het gelijkheidsbeginsel te vergelijken zijn met personen die een te laag bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald. Als dat het geval is, dan dient de rechtbank te beoordelen of beide groepen personen op gelijke wijze zijn behandeld in het Blz met betrekking tot de voor beide groepen geldende herzieningsperiode voor terugbetaling aan het CAK respectievelijk restitutie door het CAK. Als beide groepen niet vergelijkbaar zijn, dan dient de rechtbank te beoordelen of zij naar de mate van hun ongelijkheid ongelijk zijn behandeld in het Blz met betrekking tot de voor beide groepen geldende herzieningsperiode.
Het is in eerste instantie aan eiser om te stellen en te onderbouwen dat het CAK in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Als dit is gebeurd, dan rust vervolgens op het CAK de bewijslast aannemelijk te maken dat geen sprake is van gelijke gevallen of dat door het CAK de gelijke gevallen gelijk zijn behandeld, dan wel ongelijk zijn behandeld naar de mate van hun ongelijkheid.
3.3.4.
Het Blz is een regeling, niet zijnde een wet in formele zin. Ten tijde van het bestreden besluit luidde artikel 3.3.1.6. van het Blz, voor zover relevant in deze procedure, als volgt:
“Artikel 3.3.1.6
1. De eigen bijdrage wordt zo spoedig mogelijk herzien na het tijdstip waarop het CAK in kennis is gesteld van de omstandigheid die aanleiding geeft tot de wijziging.
2 De eigen bijdrage is verschuldigd of wordt gerestitueerd over ten hoogste 36 maanden voor de maand waarin het besluit, waarmee de bijdrage is herzien, aan de verzekerde is verzonden.
(…).
5 De termijn van 36 maanden als bedoeld in het tweede lid, waarover een eigen bijdrage verschuldigd is, kan worden verkort naar 12 maanden indien het CAK van oordeel is dat het verzuim om de bijdrage te herzien voorafgaand aan de laatstgenoemde termijn:
a. het gevolg is van een ernstige tekortkoming of vertraging in de gegevensuitwisseling of verwerking daarvan die noodzakelijk is voor het herzien van de bijdrage; en
b. de tekortkoming of vertraging, bedoeld onder a, niet aan de verzekerde te wijten is.
6 Uit eigen beweging of op aanvraag van de verzekerde kan, bij het voordoen van de situatie, bedoeld in het vijfde lid, het CAK de termijn verkorten tot ten hoogste een maand of besluiten dat de herziene bijdrage niet verschuldigd is in bijzondere of voor de verzekerde verzwarende omstandigheden.”
3.3.5.
In artikel 3.3.1.6, tweede lid, van het Blz is vermeld dat een eigen bijdrage is verschuldigd of wordt gerestitueerd over ten hoogste 36 maanden vóór de maand waarin het besluit, waarmee de bijdrage is herzien, aan de verzekerde is verzonden. Dit betekent dat zowel voor de groep personen die een te laag bedrag als voor de groep personen die een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald een maximale periode van 36 maanden geldt waarover verschuldigdheid respectievelijk restitutie van eigen bedrage aan de orde is.
3.3.6.
De rechtbank oordeelt dat zij personen die een te laag bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald en de personen die een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald in verband met een onjuiste statusvermelding bij het CAK beschouwt als behorende tot één verzameling personen, te weten personen die in verband met een onjuiste statusvermelding bij het CAK gedurende enige tijd niet het juiste bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald.
Dit betekent dat de rechtbank in het kader van het gelijkheidsbeginsel personen die om reden van een onjuiste statusvermelding bij het CAK een te laag bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald vergelijkbaar vindt met personen die om reden van een onjuiste statusvermelding bij het CAK een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald.
3.3.7.
De rechtbank constateert dat ten tijde van het bestreden besluit artikel 3.3.1.6, vijfde en zesde lid, van het Blz onder bepaalde voorwaarden ruimte bood voor verkorting van de herzieningsperiode voor personen die een te laag bedrag aan eigen bijdrage hadden betaald en dat het Blz op dat moment personen die een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hadden voldaan niet de mogelijkheid bood om de maximale herzieningsperiode van 36 maanden te verruimen. Dit punt komt aan de orde in de brief van de minister voor Langdurige Zorg en Sport aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 30 juni 2022, die het CAK als bijlage heeft gevoegd bij de aanvulling op het verweerschrift van 27 juni 2023. Over dit punt is in deze brief vermeld:
“Ik heb mij reeds eerder gerealiseerd dat het wellicht in sommige gevallen redelijker zou zijn als de restitutietermijn langer is dan 36 maanden en er maatwerk moet kunnen worden geleverd door het CAK. Een eerste stap daartoe is het voorstel van het kabinet voor een wijziging van het Blz en het Uvb Wmo 2015 om de restitutietermijn van 36 maanden door het CAK te kunnen laten verlengen, hetzij door het CAK uit eigen beweging, hetzij op verzoek. Het ontwerp-besluit, gericht op inwerkingtreding per 1 januari 2023, is cf. het bepaalde in de Wet langdurige zorg aan Uw kamer voorgelegd in het kader van de voorhangprocedure. (…).”
Uit deze passage leidt de rechtbank af dat volgens de minister voor Langdurige Zorg en Sport personen die een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hadden betaald onder omstandigheden in aanmerking zouden moeten kunnen komen voor maatwerk, met als resultaat restitutie over een periode langer dan 36 maanden.
3.3.8.
Vanaf 1 januari 2023 kent artikel 3.3.1.6. van het Blz twee nieuwe artikelleden, zeven en acht. [2] Deze artikelleden luiden als volgt:
“7 In afwijking van het tweede lid kan het CAK uit eigen beweging of op aanvraag van de verzekerde een eigen bijdrage herzien en restitueren over meer dan 36 maanden, indien het CAK van oordeel is dat het verzuim om de bijdrage te herzien:
a. het gevolg is van een ernstige tekortkoming of vertraging in de gegevensuitwisseling of verwerking daarvan die noodzakelijk is voor het herzien van de bijdrage; en
b. de tekortkoming of vertraging, niet aan de verzekerde te wijten is.
8 De aanvraag, bedoeld in het zevende lid, wordt gedaan uiterlijk vijf jaar na het bekend worden bij de verzekerde van een omstandigheid die aanleiding geeft tot herziening van de bijdrage.”
Met deze artikelleden is voor personen die een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald ook, zoals al het geval was voor personen die een te laag bedrag aan eigen bijdrage hadden betaald in artikel 3.3.1.6., vijfde en zesde lid, van het Blz een mogelijkheid geboden om onder omstandigheden af te wijken van de maximale herzieningsperiode van 36 maanden.
3.3.9.
Zoals overwogen in 3.3.7., bood het Blz ten tijde van het bestreden besluit ruimte voor verkorting van de herzieningsperiode voor personen die een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hadden betaald, maar was er onder het Blz geen mogelijkheid om de restitutieperiode van maximaal 36 maanden te verruimen voor personen die gedurende een periode langer dan 36 maanden een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hadden betaald. Op basis van het voorgaande overweegt de rechtbank dat in het Blz in zoverre sprake is van verschil in behandeling van personen die een te laag bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald en personen die een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald. Door het CAK is geen redelijke en objectieve rechtvaardiging voor die ongelijke behandeling gesteld en onderbouwd. Om deze reden komt de rechtbank tot het oordeel dat de afwezigheid in het Blz zoals het gold ten tijde van het bestreden besluit van een regeling die het mogelijk maakt de maximale restitutieperiode te verlengen, in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in de in 3.3.7. weergegeven passage van de brief van de minister voor Langdurige Zorg en Sport aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 30 juni 2022 en de omstandigheid dat aan artikel 3.3.1.6 van het Blz artikelleden zeven en acht zijn toegevoegd, waarmee een mogelijkheid is gecreëerd om de maximale restitutieperiode van 36 maanden te verruimen.
Verder overweegt de rechtbank dat de – in beginsel – maximale herzieningsperiode van 36 maanden in artikel 3.3.1.6, tweede lid, van het Blz zoals dit gold ten tijde van het bestreden besluit, kan resulteren in een ongelijke behandeling van personen die over een periode van meer dan 36 maanden een te laag of een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald. Immers, deze maximale periode is per definitie gunstiger voor personen die een te laag bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald in vergelijking met personen die een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald, nu de terugbetalingsperiode maximaal 36 maanden bedraagt. Voor personen die over een periode van meer dan 36 maanden een te hoog bedrag aan eigen bijdrage hebben betaald zorgt de periode van maximaal 36 maanden voor een beperking van restitutie met betrekking tot het aantal maanden dat de periode van 36 maanden overstijgt.
De rechtbank zal tegen deze achtergrond de maximale restitutieperiode van 36 maanden in artikel 3.3.1.6, tweede lid, van het Blz zoals dit gold ten tijde van het bestreden besluit in deze zaak buiten toepassing laten.
3.3.10.
Nu de rechtbank in deze zaak artikel 3.3.1.6, tweede lid, van het Blz zoals dit gold ten tijde van het bestreden besluit buiten toepassing laat, rijst de vraag naar welk juridisch regiem het verzoek van eiser om restitutie beoordeeld had dienen te worden. De rechtbank is van oordeel dat in de plaats van artikel 3.3.1.6, tweede lid, van het Blz, artikel 203 van Pro Boek 6 van het BW kan worden toegepast (onverschuldigde betaling). In rechtspraak van de Hoge Raad is overwogen dat artikel 203 van Pro Boek 6 van het BW uitdrukking geeft aan een beginsel dat voor het gehele recht geldt en dat deze bepaling ook moet worden toegepast op betalingen van publiekrechtelijke aard, voor zover uit de wet niet het tegendeel voortvloeit. [3] De rechtbank wijst ook op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) en de CRvB waarin is overwogen dat in het bestuursrecht het algemene rechtsbeginsel geldt dat hetgeen onverschuldigd is betaald kan worden teruggevorderd. [4]
3.3.11.
Nu de beroepsgrond over het gelijkheidsbeginsel slaagt, komt de rechtbank niet toe aan behandeling van de overige beroepsgronden.
Conclusie en gevolgen
4. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen op grond van het vermelde in 3.3.9. Dit betekent dat het college een nieuw besluit zal moeten nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
4.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden met betrekking tot het beroep, ter hoogte van € 49. Ook krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (een punt voor het indienen van het beroepschrift en een punt voor het verschijnen op de zitting), met een waarde per punt van € 837,-, bij een wegingsfactor van 1. Toegekend wordt in totaal € 1.674,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser;
- bepaalt dat het college het griffierecht in de beroepsprocedure van € 49,- aan eiser moet vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Ruff, rechter, in aanwezigheid van mr. L.Z. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 september 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.