Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/4647
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 november 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. N.E.P. Gustings en mr. M.M. Duijvestijn),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] ).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de invorderingsbesluiten van verweerder van 4 februari 2022 en 25 maart 2022.
1.1.
Met het bestreden besluit van 5 juli 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij die besluiten gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, vergezeld door [naam 3] en [naam 4] , en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres drijft een inrichting op de locatie [adres] te [plaatsnaam] . Eiseres heeft eind 2007 een bodemenergiesysteem geplaatst bij deze inrichting. Vanaf 2009 is het bodemenergiesysteem vergunningplichtig onder de Waterwet. In 2013 wordt geconstateerd dat eiseres niet beschikt over een Waterwetvergunning. Daarnaast is de melding die vóór de inwerkingtreding van de Waterwet verplicht was niet uitgevoerd. Op 11 september 2017 krijgt eiseres na lange onderhandelingen een tijdelijke vergunning voor de duur van drie jaren. Op 24 september 2020 constateert de Omgevingsdienst Haaglanden dat het open bodemenergiesysteem nog in werking is, terwijl de vergunning van eiseres is verlopen. Op 10 maart 2021 wordt aan eiseres een last onder dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 50.000,- opgelegd vanwege het niet beëindigen van de werking van het open bodemenergiesysteem, het niet herstellen van het oorspronkelijke bodemprofiel en het niet toesturen van het bewijs van de afdichtingswerkzaamheden en de afvulstaten van de bronnen. Eiseres krijgt een begunstigingstermijn van zes maanden. Op 10 september 2021 vraagt eiseres om verlenging van deze begunstigingstermijn met in eerste instantie drie weken, omdat sprake was van thermische onbalans en in de tijdelijke vergunning de verplichting is opgenomen om de installatie in balans te houden of te brengen voordat deze buiten werking wordt gesteld. Bij brief van 23 september 2021 krijgt eiseres een verlenging van vier weken en is aangegeven dat op vermeld voorschrift niet zal worden gehandhaafd.
2.1.
Op 4 oktober 2021 wordt het bodemenergiesysteem uitgeschakeld.
2.2.
Op 11 november 2021 stelt een toezichthouder vast dat de bronnen nog niet zijn afgedicht en geen verslag van het afdichten is ontvangen. Dit wordt op 26 november 2021 opnieuw vastgesteld.
2.3.
Op 20 december 2021 ontvangt verweerder het verslag van [bedrijfsnaam 1] dat de bronnen op 13 december 2021 zijn afgedicht.
2.4.
Met het besluit van 4 februari 2022 (invorderingsbesluit I) besluit verweerder op grond van de constatering van 11 november 2021 de dwangsommen tot een bedrag van € 30.000,- in te vorderen die verbeurd zijn over de periode van 22 oktober 2021 tot en met 11 november 2021.
2.5.
Met het besluit van 25 maart 2022 (invorderingsbesluit II) besluit verweerder op grond van de constatering van 26 november 2021 de dwangsommen tot een bedrag van € 20.000,- in te vorderen die verbeurd zijn over de periode van 12 november 2021 tot en met 25 november 2021.
2.6.
Eiseres heeft geen rechtsmiddel aangewend tegen de opgelaste last onder dwangsom. Eiseres heeft wel bezwaar gemaakt tegen de invorderingsbesluiten, maar daarbij heeft zij geen gelijk gekregen.
2.7.
Omdat eiseres het daarmee niet eens is, heeft zij beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep slaagt niet. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet alleen de invorderingsbesluiten, maar ook de last onder dwangsom ter discussie stelt. De rechtbank stelt voorop dat het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom van 10 maart 2021 in rechte onaantastbaar is, omdat eiseres daar geen bezwaar tegen heeft gemaakt. In deze procedure kan het uitsluitend gaan over de invorderingsbesluiten. Volgens vaste rechtspraak kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbesluiten in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. [1]
Is sprake van een overtreding?
4. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding. Hiertoe voert eiseres aan dat de vergunningplichtige activiteit, te weten de onttrekking van water ten behoeve van het bodemenergiesysteem, is beëindigd op 4 oktober 2021, terwijl de begunstigingstermijn, na verlenging, liep tot en met 21 oktober 2021. Hiermee is volgens eiseres tijdig voldaan aan artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet en daarmee ook aan de last onder dwangsom. Dat in de last onder dwangsom is vermeld dat er ook voor afdichting en verslaglegging daarvan moet worden gezorgd, maakt dit volgens eiseres niet anders, aangezien dat geen dragende elementen zijn van de last. De afdichting en verslaglegging zijn niet opgenomen in artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet en daarom niet vergunningplichtig.
5. De in het primaire besluit aan eiseres opgelegde last luidt als volgt:
“Wij besluiten u te gelasten te voldoen aan artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet. Dit kunt u doen door de onttrekking te staken en na beëindiging van het gebruik van het bodemenergiesysteem, het systeem, zonder daarbij het ondergrondse deel te verwijderen, zodanig op te vullen dat de werking van de oorspronkelijke waterscheidende lagen wordt hersteld. Na de afdichting dient u ons een verslag van de afdichting te sturen.”
5.1.
Artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet luidt als volgt:
“Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van gedeputeerde staten grondwater te onttrekken of water te infiltreren:
[…]
b. ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening of een bodemenergiesysteem.”
5.2.
In de tijdelijke vergunning zijn de volgende voorschriften opgenomen:
“29. Zo spoedig mogelijk na de beëindiging van het gebruik van het bodemenergiesysteem wordt het systeem, zonder daarbij het ondergrondse deel te verwijderen, zodanig opgevuld dat de werking van de oorspronkelijke waterscheidende lagen wordt hersteld.
30. Na buitengebruikstelling wordt binnen een maand na de afdichting een verslag van de afdichting aan het bevoegd gezag toegezonden.”
5.3.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat onder de vergunningplicht van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet niet alleen de feitelijke onttrekking van grondwater valt, maar ook de daarmee onlosmakelijk verbonden aanleg van het bodemenergiesysteem met doorboring van waterscheidende grondlagen en aanleg van ondergrondse pijpleidingen. Verweerder was derhalve bevoegd om bij het verlenen van de tijdelijke vergunning voorschriften te stellen ten aanzien van de aanleg én het ongedaan maken van de ondergrondse installaties na beëindiging van de winning na afloop van de vergunning termijn. De in de tijdelijke vergunning opgenomen voorschriften met betrekking tot het afdichten en de verslaglegging daarvan passen binnen dit kader.
Nu eiseres die voorschriften na afloop van de tijdelijke vergunning niet is nagekomen is sprake van een overtreding van de vergunningvoorschriften en van artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Waterwet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook het afdichten en de verslaglegging daarvan in de last onder dwangsom kunnen opnemen. Het betoog slaagt niet.
Is de last voldoende duidelijk?
6. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met de rechtszekerheid, omdat de opgelegde last onder dwangsom niet voldoende duidelijk is. Volgens eiseres is het tegenstrijdig dat er wel moet worden afgedicht, terwijl verweerder ook aangeeft dat de pijpen niet weggehaald hoeven te worden. Eiseres heeft ter zitting toegelicht dat zij de pijpen heeft laten opvullen en dat deze vervolgens verwijderd zijn.
6.1.
Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [2]
6.2.
Volgens verweerder hoeft het ondergrondse deel niet verwijderd te worden, aangezien er al geen verontreiniging meer plaats kan vinden wanneer de pijpen opgevuld zijn. Met het opvullen van de pijpen wordt de werking van de oorspronkelijke waterscheidende lagen immers hersteld.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is de last onder dwangsom op dit punt concreet en duidelijk geformuleerd. Daarin wordt immers met zoveel woorden vermeld dat het bodemenergiesysteem, na beëindiging zodanig moet worden opgevuld “zonder daarbij het ondergrondse deel te verwijderen”. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres verder op dit punt aanvoert geen aanleiding om te oordelen dat verweerder anderszins onduidelijkheid heeft laten ontstaan over de last. Uit de verklaringen van de heren [naam 5] en [naam 6] van [bedrijfsnaam 1] of uit de stukken van het bedrijf [bedrijfsnaam 2] , dat de afdichting van de bronnen heeft verzorgd, kan de door eiseres gestelde tegenstrijdigheid ook niet worden afgeleid. Uit deze stukken blijkt ook niet dat de pijpen verwijderd zijn.
6.4.
De rechtbank stelt in het licht van het voorgaande vast dat geen sprake is van een uitzonderlijk geval op grond waarvan moet worden aangenomen dat de last ten onrechte is opgelegd omdat er geen overtreding is gepleegd of eiseres geen overtreder is. Het betoog slaagt niet.
Is de last overtreden?
7. Eiseres betoogt dat de invorderingsbesluiten niet enkel kunnen worden gebaseerd op de constateringen van 11 en 26 november 2021 dat geen verslag van de afdichting is ontvangen.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de last reeds overtreden is omdat op de genoemde data geen verslag van de afdichting is ontvangen. Dit staat immers expliciet in de last vermeld. Dit betekent dat reeds deze constatering van de toezichthouders voldoet aan de eisen van een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de overtreding op het moment dat hij voor het einde van de begunstigingstermijn geen verslag heeft ontvangen. De rechtbank stelt verder vast dat de invorderingsbesluiten daarnaast ook zijn gebaseerd op de constateringen van de toezichthouders dat op de genoemde data de bronnen nog niet waren afgedicht. Uit het op 20 december 2021 ontvangen verslag van [bedrijfsnaam 1] blijkt dat de waterscheidende lagen pas op 13 december 2021, en derhalve na afloop van de begunstigingstermijn, zijn hersteld. Eiseres heeft ook niet betwist dat pas na het einde van de begunstigingstermijn het verslag van [bedrijfsnaam 1] op 20 december aan verweerder is gestuurd en dat de afdichting pas op 13 december 2021 heeft plaatsgevonden.
7.2.
Aangezien eiseres op die onderdelen niet tijdig aan de last heeft voldaan, staat vast dat zij de dwangsom heeft verbeurd. Verweerder was dus bevoegd om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Het betoog slaagt niet.
Had verweerder af moeten zien van invordering?
8. Eiseres betoogt dat de invorderingsbesluiten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel. Eiseres verwijst hierbij naar de conclusie van staatsraad Advocaat-Generaal Wattel van 4 april 2018. Volgens eiseres is sprake van bijzondere omstandigheden waardoor van invordering moet worden afgezien. Eiseres noemt hiertoe allereerst dat de afdichting op 13 december 2021 is afgerond en dat op 20 december 2021 het verslag is overgelegd. Pas ruim daarna heeft verweerder de invorderingsbesluiten genomen. Eiseres stelt dat verweerder zich excessief formalistisch opstelt en dat de overtreding van geringe ernst is, omdat het gebruik van het bodemenergiesysteem wel al was beëindigd en dat daarmee is voldaan aan verreweg het belangrijkste onderdeel van de last. Daarnaast stelt zij dat het niet geheel voldoen aan de last ook komt door de gebrekkige communicatie van verweerder. Tenslotte voert zij aan dat zij zich, onder andere door de coronapandemie, in een precaire financiële situatie bevond en dat verweerder bij het besluit tot invordering daar onvoldoende rekening mee heeft gehouden.
8.1.
Volgens vaste rechtspraak bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. [3] Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden, waaronder een schending van het evenredigheidsbeginsel, kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [4]
8.2.
De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak van de Afdeling is dat het alsnog voldoen aan de last na de begunstigingstermijn op zichzelf geen omstandigheid is als gevolg waarvan verweerder van invordering had behoren af te zien. [5] Het is op zichzelf dus niet van belang of enige tijd later volledig aan de last was voldaan. [6]
8.3.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich met de invorderingsbesluiten excessief formalistisch opstelt. Gelet op de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal Wattel van 4 april 2018 is sprake van excessief formalisme als materieel wel aan de last voldaan is en het bestuursorgaan zich op een procedureel punt(je) stelt. Vaststaat dat gedurende de periodes van 22 oktober 2021 tot en met 11 november 2021 en van 12 november 2021 tot en met 25 november 2021 niet aan de last was voldaan, nu het afdichten en de verslaglegging pas daarna is uitgevoerd. Ook is er geen sprake van een situatie waarin alleen een formeel puntje eraan in de weg stond om te zeggen dat aan de last was voldaan.
8.4.
Eiseres stelt met verwijzing naar de verklaringen van de heren [naam 5] van [bedrijfsnaam 3] en [naam 6] van [bedrijfsnaam 1] dat met het buitengebruik stellen van de installatie op 4 oktober 2021 tijdig is voldaan aan verreweg het belangrijkste onderdeel van de last. Hiermee zijn de risico’s reeds gemitigeerd. Dat de afdichting pas later heeft plaatsgevonden heeft geen gevolgen voor bodem, grondwater, milieu of omgeving gehad. Eiseres betoogt daarmee dat de overtreding van geringe ernst is en dat verweerder hierin in ieder geval aanleiding had moeten zien om de dwangsommen te matigen.
8.5.
De rechtbank ziet in deze verklaringen geen aanleiding om te twijfelen aan het door verweerder consequent ingenomen en in het verweerschrift nog eens toegelichte standpunt, dat het van groot belang is dat na beëindiging van de bodemonttrekking de werking van de waterscheidende lagen worden hersteld door het afdichten van de bronnen. Gebeurt dit niet, dan bestaat de mogelijkheid dat verontreiniging naar beneden sijpelt en het schone eerste watervoerend pakket wordt vervuild. Dat is zeer ongewenst. Het herstel van de werking van de waterscheidende lagen is dan ook wel degelijk een essentieel element van de last onder dwangsom en het niet (tijdig) afdichten van de bronnen kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet worden aangemerkt als een overtreding van geringe betekenis.
8.6.
De rechtbank ziet hierin dan ook geen reden om te oordelen dat verweerder van invordering had moeten afzien danwel de te innen dwangsom had behoren te matigen. De rechtbank betrekt daarbij dat eiseres pas op 9 december 2021 en derhalve ruimschoots na de afloop van de (verlengde) begunstigingstermijn en pas enkele weken na de constateringen op 11 en 26 november 2021 en na het voornemen tot invordering van 24 november 2021 aan [bedrijfsnaam 1] opdracht heeft gegeven om de installatie af te dichten. Dit terwijl eiseres op grond van de duidelijke opdracht in het (voorgenomen) besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom al lange tijd wist dat het afdichten en verslaglegging daarover nodig was om aan de last te voldoen. Dat afdichten en verslaglegging nodig was stond ook al in de voorschriften in de tijdelijke vergunning. De kwestie van de geconstateerde thermische onbalans vormt evenmin een geldige reden, nu eiseres ook die kwestie pas op 10 september 2021 aan de orde heeft gesteld en uit de brief van 23 september 2021 blijkt dat verweerder op het betreffende voorschrift niet langer zal handhaven en daarenboven de begunstigingstermijn nog eens met vier weken heeft verlengd. Dat de communicatie door verweerder hier en daar te wensen over heeft gelaten is evenmin een reden om van invordering af te zien of de dwangsom te matigen. Zoals door verweerder ook is erkend, is niet altijd adequaat gereageerd op verzoeken om overleg van eiseres, maar de rechtbank is niet gebleken dat verweerder daarmee of anderszins op enige wijze vertrouwen heeft gewekt dat van invordering zou worden afgezien en evenmin dat onduidelijk is ontstaan over de opgelegde last.
8.7.
Tot slot overweegt de rechtbank dat verweerder, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. [7] Gebleken is dat eiseres de dwangsommen heeft betaald en die kennelijk ook kon betalen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet op basis van een volledig en overtuigend inzicht in zijn financiële situatie aannemelijk gemaakt dat zij door betaling van de dwangsommen in onoverkomelijke financiële problemen is geraakt.
Conclusie en gevolgen
9. Naar het oordeel van de rechtbank slagen de beroepsgronden van eiseres niet. De bij het bestreden besluit gehandhaafde besluiten tot invordering van de dwangsommen houden in rechte stand.
9.1.
Het beroep is daarom ongegrond.
9.2.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 november 2024.
De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.