Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.34182
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaak tussen
[eiseres], v-nummer: [nummer], eiseres
(gemachtigde: mr. A.W.J. van der Meer),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. P.A.L.A. van Ittersum).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de inwilliging van haar aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd op grond van artikel 8 van het EVRM.
1.1.
De staatssecretaris heeft de aanvraag met het besluit van 12 februari 2021 afgewezen, omdat eiseres niet beschikt over een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) en niet in aanmerking komt voor vrijstelling van het mvv-vereiste. Uitzetting is namelijk niet in strijd met artikel 8 van het EVRM.
1.2.
Eiseres heeft op 5 maart 2021 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Op 19 mei 2022 heeft zij de staatssecretaris in gebreke gesteld, omdat niet tijdig is beslist op het bezwaarschrift.
1.3.
Met het bestreden besluit van 4 oktober 2023 heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en aan haar een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend onder de beperking ‘verblijf als familie- of gezinslid bij [naam 1]’, geldig van 9 juni 2022 tot 9 juni 2027.
1.4.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Daarbij heeft zij ook verzocht om schadevergoeding omdat de redelijke termijn is overschreden.
1.5.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 9 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt in deze zaak het beroep van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. Het beroep is gegrond. De staatssecretaris heeft namelijk niet deugdelijk gemotiveerd waarom de verblijfsvergunning met ingang van 9 juni 2022 is verleend. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Heeft de staatssecretaris de ingangsdatum van de verblijfsvergunning van eiseres juist vastgesteld?
4. Op grond van artikel 26, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 wordt een verblijfsvergunning verleend met de ingang van de dag waarop de vreemdeling heeft aangetoond dat hij aan alle voorwaarden voldoet, maar niet eerder dan met ingang van de dag waarop de aanvraag is ontvangen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is de tekst van dit artikel bepalend voor de uitleg ervan. [1]
4.1.
In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat gelet op de door eiseres in bezwaar overgelegde stukken en de toelichting op bezwaar tijdens de hoorzitting eerst op 9 juni 2022 aan alle voorwaarden is voldaan en aan eiseres verblijf toekomt. De ingangsdatum voor de verblijfsvergunning van eiseres is daarom vastgesteld op 9 juni 2022.
4.2.
Eiseres betoogt dat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd wat tijdens de hoorzitting de doorslag heeft gegeven voor het oordeel dat op dat moment aan alle voorwaarden werd voldaan. Primair stelt eiseres dan ook dat de ingangsdatum van haar verblijfsvergunning de aanvraagdatum moet zijn. Op het moment van haar aanvraag voldeed zij namelijk al aan de voorwaarden voor verblijf en tijdens de hoorzitting heeft eiseres niks nieuws naar voren gebracht. Secundair betoogt eiseres dat ook andere data vóór de hoorzitting meer recht zouden doen aan de feitelijke situatie, zoals de datum van de indiening van het bezwaar of de datum waarop de voorlopige voorziening is toegewezen.
4.3.
Deze beroepsgrond slaagt. Voor de bepaling van de datum waarop de verblijfsvergunning zal worden verleend is niet relevant het moment waarop de staatssecretaris vaststelt dat eiseres aan alle voorwaarden voldoet. Relevant is het moment waarop eiseres heeft voldaan aan de op haar rustende bewijslast waaruit volgt dat zij aan alle vereisten voor vergunningverlening voldoet. De rechtbank is van oordeel dat de staatsecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat eerst op 9 juni 2022 door eiseres aan haar bewijslast is voldaan.
4.4.
De rechtbank stelt vast dat eiseres bij haar aanvraag op 13 september 2019 een aantal bewijsstukken heeft bijgevoegd en dat zij daarbij heeft verklaard dat zij niet in het bezit is van een paspoort en verzoekt om vrijgesteld te worden van het paspoort- en mvv-vereiste. Eiseres heeft in 2020 op 7 januari, 9 juni, 26 juni, 21 oktober en 4 november, aanvullende stukken aangeleverd. Met het besluit van 12 februari 2021, heeft de staatssecretaris afwijzend beslist op de aanvraag. De staatssecretaris heeft daarbij geen bewijsnood aangenomen ten aanzien van het paspoortvereiste en heeft eiseres niet vrijgesteld van het mvv-vereiste. Bij haar bezwaarschift van 5 maart 2021 heeft eiseres een verklaring bijgevoegd van 26 februari 2021 van het “Passport and Visa department of Police of the Republic Armenia” (de verklaring) , over het niet geregistreerd staan van eiseres in het paspoortregister. Tijdens de hoorzitting op 9 juni 2022 is eiseres ermee geconfronteerd dat zij volgens de Armeense autoriteiten over een andere naam en identiteit ([naam 2]) zou beschikken. In een e-mail van 5 oktober 2023 heeft de regievoerder DT&V verklaard dat de naam [naam 2] niet aan eiseres toebehoort en dat [eiseres] haar echte naam is. De staatssecretaris heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.
4.5.
De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat eiseres pas ten tijde van de hoorzitting voldeed aan de vereisten voor een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 van het EVRM. Dat er op de hoorzitting nog vragen zijn gesteld over de identiteit en het ontbreken van een paspoort maakt niet dat eiseres pas op de hoorzitting aan haar bewijslast heeft voldaan. Op die hoorzitting zijn immers geen nieuwe stukken of bescheiden overgelegd. Dat de staatssecretaris in bezwaar een onderzoek heeft ingesteld bij de Armeense autoriteiten omdat twijfels bestonden over de identiteit van eiseres en dat de staatssecretaris naar aanleiding van de uitkomst van dit onderzoek eiseres tijdelijk heeft vrijgesteld van het paspoortvereiste, maakt dit oordeel niet anders. Eiseres heeft namelijk al bij haar aanvraag aangegeven dat zij in bewijsnood verkeert als het gaat om het overleggen van identificerende documenten en dat zij meerdere keren een paspoort heeft proberen aan te vragen bij de Armeense autoriteiten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres uiterlijk met het overleggen van de verklaring van 26 februari 2021 bij haar bezwaarschrift van 5 maart 2021 aan de op haar rustende bewijslast voldaan.
Moet de staatssecretaris eiseres een bestuurlijke dwangsom betalen?
5. Eiseres betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte geen dwangsom aan haar heeft uitgekeerd. Op 19 mei 2022 heeft eiseres de staatssecretaris in gebreke gesteld. Deze termijn is op 1 juni 2022 opgeschort om uitstel te krijgen voor het indienen van (medische) documenten voor een door de staatssecretaris aangevraagd BMA-onderzoek. Ten eerste betoogt eiseres dat een ingebrekestelling juridisch gezien niet kan worden opgeschort. Als dat betoog niet zou slagen stelt eiseres zich op het standpunt dat de ingebrekestelling weer is gaan lopen op het moment dat de benodigde medische informatie is verstrekt, namelijk op 24 juni 2022 of 6 september 2022. Eiseres heeft de termijn namelijk niet oneindig willen opschorten. In beide gevallen betekent dit dat een dwangsom is verbeurd. De staatssecretaris heeft namelijk pas op 4 oktober 2023 op het bezwaar beslist, aldus eiseres.
5.1.
De staatssecretaris stelt dat hij eiseres geen dwangsom verschuldigd is. De ingebrekestelling is op 1 juni 2022 opgeschort en nadien niet beëindigd. Tijdens de hoorzitting is door de hoormedewerker aan eiseres medegedeeld dat de opschorting loopt totdat eiseres de benodigde stukken voor het BMA-advies heeft aangeleverd en dat zij daarna de opschorting kan intrekken. Omdat eiseres de opschorting niet heeft ingetrokken, is er geen dwangsom verbeurd. Ter onderbouwing van het standpunt dat een ingebrekestelling kan worden opgeschort verwijst de staatssecretaris naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam. [2]
5.2.
De rechtbank stelt voorop dat de staatssecretaris tot 3 september 2021 de tijd had om op het bezwaar te beslissen [3] . De ingebrekestelling is na die datum ingediend. Uit artikel 4:17, derde lid, van de Awb volgt dat de eerste dag dat een bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd is de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Daarnaast somt artikel 4:17, zesde lid, van de Awb limitatief op in welke gevallen na het indienen van een ingebrekestelling geen dwangsom is verschuldigd. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit artikel en ook elders in de Awb geen wettelijke grondslag te vinden waarmee een ingebrekestelling kan worden opgeschort. Dit past ook niet bij het achterliggende doel van de ingebrekestelling, namelijk het manen van het bestuursorgaan om alsnog een beslissing te nemen over een aanvraag of bezwaar waar niet tijdig op is beslist.
5.3.
De rechtbank is niettemin van oordeel dat er geen dwangsom is verbeurd. De rechtbank ziet zich namelijk ambtshalve voor de vraag gesteld of eiseres de ingebrekestelling niet onredelijk laat heeft ingediend. In artikel 4:17, zesde lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan geen dwangsom is verschuldigd als een ingebrekestelling onredelijk laat is ingediend. Eiseres heeft de staatssecretaris op 19 mei 2022, ruim acht maanden na het verstrijken van de beslistermijn op 3 september 2021, in gebreke gesteld. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4:17, zesde lid, van de Awb blijkt dat wat onredelijk laat is niet in zijn algemeenheid kan worden bepaald. Wel is van belang of en hoe nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan. [4] Op de zitting heeft eiseres laten weten dat zij er rekening mee heeft gehouden dat zij in enige mate afhankelijk was van coulance van de staatssecretaris; zij wilde een BMA-onderzoek en wilde gehoord worden en vreesde dat een ingebrekestelling zou leiden tot een negatieve beslissing. Wat daarvan ook zij, stelt de rechtbank vast dat eiseres na het verstrijken van de beslistermijn niet of nauwelijks contact heeft gehad met de staatssecretaris over verdere het verloop de bezwaarprocedure. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres de ingebrekestelling met acht maanden na het verstrijken van de beslistermijn onredelijk laat heeft ingediend en dat dus geen dwangsom is verbeurd. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Heeft eiseres recht op schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn?
6. Eiseres verzoekt de rechtbank om de staatssecretaris te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding, omdat de redelijke termijn is overschreden. Het bezwaar is op 5 maart 2021 ingediend. De maximale redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep is dus op 5 maart 2023 verstreken. [5]
6.1.
De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsfase gezamenlijk twee jaar is. Hiervan geldt een half jaar voor de bezwaarfase en anderhalf jaar voor de beroepsfase. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. [6] Het bezwaarschrift in deze zaak dateert van 5 maart 2021. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat in deze zaak een andere redelijke termijn gerechtvaardigd is. De redelijke termijn eindigde dus op 5 maart 2023. Gerekend vanaf deze datum tot aan deze uitspraak van de rechtbank is sprake van een overschrijding van de redelijke termijn van meer dan één jaar, maar minder dan anderhalf jaar. Bij de bepaling van de hoogte van de schadevergoeding geldt als uitgangspunt dat voor elk half jaar (of een gedeelte daarvan) dat de redelijke termijn is overschreden een vergoeding van € 500 wordt toegekend. De schadevergoeding aan eiseres bedraagt daarom € 1500.
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is de termijnoverschrijding toe te rekenen aan de staatssecretaris. De behandeling van het bezwaar heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 5 maart 2021 tot en met het nemen van het besluit op bezwaar op 4 oktober 2023 negentien maanden geduurd. Daarmee heeft de staatssecretaris de termijn voor het behandelen van het bezwaar met dertien maanden overschreden. De rechtbank heeft ongeveer zes maanden na het indienen van het beroepschrift, op 27 oktober 2023, uitspraak gedaan. De rechtbank is daarmee ruim binnen de redelijke termijn van anderhalf jaar gebleven. De rechtbank is verder – in tegenstelling tot de staatssecretaris – van oordeel dat de overschrijding van de termijn niet aan eiseres dient te worden toegerekend. Eiseres heeft weliswaar na drieënhalve maand de benodigde stukken overgelegd voor een BMA-advies, maar de rechtbank ziet daarin geen reden om de overschrijding in zoverre aan eiseres toe te rekenen. Gelijktijdig met het door de staatssecretaris ingestelde BMA-onderzoek, liep namelijk een door de staatssecretaris ingesteld onderzoek bij de Armeense autoriteiten naar de identiteit van eiseres. De overschrijding van de redelijke termijn is daarom volledig aan de staatssecretaris toe te rekenen. De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris daarom tot betaling van een schadevergoeding aan eiseres van €1.500.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de ingangsdatum van de verblijfsvergunning betreft. De rechtbank zal op navolgende wijze zelf in de zaak voorzien en de ingangsdatum op 5 maart 2021 bepalen. Het beroep is ongegrond voor zover gericht tegen het niet toekennen van een dwangsom.
8. De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris verder tot betaling van een schadevergoeding van € 1.500 voor het overschrijden van de redelijke termijn.
9. De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris tot slot in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875 en een wegingsfactor 1). Voor een veroordeling van de staatssecretaris tot het vergoeden van griffierecht bestaat geen aanleiding, nu eiseres van het betalen daarvan is vrijgesteld.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 4 oktober 2023, zover de staatssecretaris daarin de ingangsdatum van de verblijfsvergunning heeft vastgesteld op 9 juni 2022;
- stelt in plaats daarvan de ingangsdatum van de verblijfsvergunning vast op 5 maart 2021;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling aan eiseres van een schadevergoeding van € 1.500;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, rechter, in aanwezigheid van mr. V. Bouman, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.