Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 21/5749 en 22/803
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser 1] , te [woonplaats] , eiseres (SGR 21/5749 en 22/803)
[eiser 2], te [woonplaats] , eiser (SGR 21/5749)
(gezamenlijk ook: eisers)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwkoop, verweerder
(gemachtigde: mr. E. de Groot).
Inleiding
Inzake SGR 21/5749
1. Bij besluit van 13 januari 2021 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres op straffe van een dwangsom gelast om de vaste mest op de kuilvoerplaat te verwijderen en verwijderd te houden. Indien eiseres binnen de begunstigingstermijn niet aan de last voldoet, is zij een dwangsom verschuldigd van € 1.250,- per overtreding tot een maximum van
€ 5.000,-. Bij besluit van 15 juli 2021 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het door eisers tegen het primaire besluit I gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Inzake SGR 22/803
2. Bij besluit van 4 juni 2021 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiseres op straffe van dwangsommen gelast om acht overtredingen te (laten) staken en gestaakt te houden. Indien eiseres binnen de betreffende begunstigingstermijnen niet aan de last voldoet, is zij dwangsommen verschuldigd. Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft verweerder het primaire besluit II gewijzigd (het wijzigingsbesluit). Bij besluit van 22 december 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder de door eiseres tegen het primaire besluit II en het wijzigingsbesluit gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
3. Bij besluit van 20 mei 2022 (het primaire besluit III) heeft verweerder € 22.000,- aan verbeurde dwangsommen (op grond van het primaire besluit II) van eiseres ingevorderd. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) richt het nu voorliggende beroep van eiseres zich ook tegen het primaire besluit III, omdat eiseres dit besluit betwist.
4. Bij besluit van 9 maart 2023 (het primaire besluit IV) heeft verweerder een dwangsom van € 250,- (op grond van het primaire besluit II) van eiseres ingevorderd. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb richt het nu voorliggende beroep van eiseres zich ook tegen het primaire besluit IV, omdat eiseres dit besluit betwist.
In beide zaken
5. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de bestreden besluiten I en II en de primaire besluiten III en IV.
6. Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
7. De rechtbank heeft de zaken op 14 november 2023 gevoegd op zitting behandeld. Eiser was aanwezig en vertegenwoordigde ook eiseres, die zijn partner is. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2].
8. Ter zitting heeft de rechtbank beslist dat wordt afgezien van het heffen van griffierecht.
9. De rechtbank is van oordeel dat de op 13 november 2023 ontvangen stukken van eiseres te laat zijn ingediend. Deze stukken worden daarom niet bij het oordeel betrokken.
Beoordeling door de rechtbank
10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht de lasten onder dwangsom heeft opgelegd en de dwangsommen heeft ingevorderd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
11. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Inzake SGR 21/5749
11.1
Op 5 september 2019, 20 juli 2020 en 14 december 2020 hebben (milieu)controles plaatsgevonden door toezichthouders van de Omgevingsdienst West-Holland bij de inrichting van eiseres (een schapenhouderij en paardenfokkerij) op het adres [adres] in [plaats] (de inrichting). De bevindingen zijn neergelegd in een rapportage van 29 april 2021. Tijdens deze controles is geconstateerd dat een grote hoeveelheid vaste (paarden)mest is opgeslagen op een kuilvoerplaat, die geen opstaande randen heeft en daarom niet als een geschikte vloeistofkerende voorziening voor de opslag van agrarische bedrijfsstoffen is aan te merken. Dit is een overtreding van artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) in samenhang gelezen met artikel 3.65 van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling).
11.2
Bij brief van 17 december 2020 heeft verweerder het voornemen bekendgemaakt om eiseres een last onder dwangsom op te leggen vanwege voornoemde overtreding. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een schriftelijke zienswijze in te dienen.
11.3
Bij het primaire besluit I heeft verweerder eiseres op straffe van een dwangsom van € 1.250,- per overtreding, tot een maximum van € 5.000,-, gelast om de overtreding te beëindigen. Per week kan één dwangsom worden verbeurd.
11.4
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 13 juli 2021, het primaire besluit I gehandhaafd.
Inzake SGR 22/803
11.5
Op 14 en 22 december 2020 en 20 januari 2021 hebben (milieu)controles plaatsgevonden door een toezichthouder van de Omgevingsdienst West-Holland bij de inrichting. Tijdens deze controles zijn acht overtredingen geconstateerd:
Bodembedreigende stoffen worden niet opgeslagen boven een lekbak (overtreding van artikel 2.9 van het Activiteitenbesluit in samenhang met artikel 2.4 van de Activiteitenregeling);
De mestzak beschikt niet over een geldig keuringscertificaat (overtreding van artikel 3.52 van het Activiteitenbesluit in samenhang met artikel 3.69, vierde lid, van de Activiteitenregeling en de voorschriften 5.5.13 en 7.6.12 van beoordelingsrichtlijn (BRL) 2342);
Een aanrijdbeveiliging bij de mestzak ontbreekt (overtreding van artikel 3.52 van het Activiteitenbesluit en artikel 3.68, eerste lid, van de Activiteitenregeling in samenhang met voorschrift 7.6.13 van BRL 2342);
Eiseres kon niet aantonen dat de propaantank en appendages zijn goedgekeurd (overtreding van artikel 3.28, vierde lid, van het Activiteitenbesluit in samenhang met artikel 3.30 van de Activiteitenregeling);
Eiseres beschikt niet over een registratie van de dieraantallen (overtreding van artikel 3.120 van het Activiteitenbesluit);
Eiseres kon geen energiegegevens overleggen (overtreding van artikel 5:17 en 5:20 van de Awb in samenhang met artikel 5.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit);
Er worden dieren gehouden in een dierenverblijf dat niet aan de afstandseisen voldoet (overtreding van artikel 3.117, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit);
Eiseres beschikt niet over een toereikende en actuele omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) voor het houden van schapen binnen de huidige dierenverblijven en het melden van een wijziging van de inrichting (overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2a, eerste lid, onder b, van het Besluit omgevingsrecht en artikel 8.41a Wet milieubeheer).
11.6
Bij brief van 17 december 2021 heeft verweerder het voornemen bekendgemaakt om eiseres een last onder dwangsom op te leggen vanwege deze overtredingen. Eisers hebben hierover op 18 maart 2021 een schriftelijke zienswijze ingediend.
11.7
Bij het primaire besluit II heeft verweerder eiseres op straffe van dwangsommen gelast om de overtredingen te (laten) staken en gestaakt te houden.
11.8
Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft verweerder het primaire besluit II gewijzigd (het wijzigingsbesluit).
11.9
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 2 december 2021, het primaire besluit II (zoals gewijzigd met het wijzigingsbesluit) gehandhaafd.
11.1
Na afloop van de begunstigingstermijnen van de last onder dwangsom hebben op 13, 20 en 28 juli 2021, 4, 11 en 24 augustus 2021, 20 december 2021, 12 januari 2022 en 1 februari 2022 (her)controles plaatsgevonden. Tijdens deze controles zijn opnieuw overtredingen geconstateerd waarvoor de last onder dwangsom was opgelegd.
11.11
Bij brief van 20 april 2022 heeft verweerder het voornemen bekendgemaakt om
in totaal € 22.000,- aan dwangsommen van eiseres in te vorderen vanwege de overtredingen die tijdens de in overweging 11.10 genoemde controles zijn geconstateerd. Bij brief van 9 mei 2022 heeft verweerder de zienswijzentermijn verlengd tot en met 15 mei 2022. Eiseres heeft op 16 mei 2022 een schriftelijke zienswijze ingediend. Verweerder heeft deze zienswijze niet in behandeling genomen vanwege overschrijding van de zienswijzentermijn.
11.12
Bij het primaire besluit III heeft verweerder € 22.000,- aan dwangsommen van eiseres ingevorderd.
11.13
Bij brief van 10 februari 2023 heeft verweerder het voornemen bekendgemaakt om
een dwangsom van € 250,- van eiseres in te vorderen naar aanleiding van een op 10 oktober 2020 uitgevoerde controle. Tijdens deze controle werd geconstateerd dat buiten op de grond voor de garage een accu stond en in de stallen diverse jerrycans stonden met benzine en diesel erin zonder bodembeschermende voorzieningen. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een schriftelijke zienswijze in te dienen.
11.14
Bij het primaire besluit IV heeft verweerder een dwangsom van € 250,- van eiseres ingevorderd.
Overgangsrecht Omgevingswet
12. Op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet geldt dat als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing blijft tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
12.1
De lasten onder dwangsom zijn opgelegd op 13 januari 2021 en 4 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Oordeel rechtbank over de beroepsgronden
13. Eiseres betoogt op hierna te noemen gronden dat de lasten onder dwangsom niet hadden mogen worden opgelegd en verweerder geen dwangsommen had mogen invorderen. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Inzake SGR 21/5749
a.
a) Is sprake van een overtreding?
a) Is sprake van een overtreding?
13.1
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de Awb wordt onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
13.2
Het geschil spitst zich toe op de vraag of het opslaan van vaste mest op de kuilvoerplaat in strijd is met artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit in samenhang gelezen met artikel 3.65 van de Activiteitenregeling.
13.3
Artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit bepaalt dat bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen, ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico, alsmede ten behoeve van het voorkomen van de verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam, wordt voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen. In artikel 3.65, eerste lid, van de Activiteitenregeling is bepaald dat ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico en ten behoeve van het voorkomen van de verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen wordt voldaan aan het tweede tot en met negende lid. In het vijfde lid van artikel 3.65 van de Activiteitenregeling is bepaald dat bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen, anders dan gedroogde pluimveemest, op een vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening vloeistoffen worden opgevangen in een opslagvoorziening die wordt aangelegd overeenkomstig paragraaf 5.5 en de hoofdstukken 6 en 7 van BRL 2342. De vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening moet zodanig zijn aangelegd, dat de vloeistof naar deze opslagvoorziening stroomt.
13.4
Eisers stellen dat geen sprake is van een overtreding, omdat de opslag van de vaste mest voldoet aan de milieuhygiënische eisen van de Activiteitenregeling. De mest ligt op een absorberende laag van hooi/stro, die op een vloeistofdichte betonvloer is aangebracht. Over de mest zijn kuilfolie en een beschermzeil aangebracht. Op het beschermzeil liggen banden. Omdat de mestopslag op deze wijze volledig is afgesloten, kan er geen percolaatwater uit de vaste mestopslag vloeien. Het is daarom ook niet nodig om de vaste mestopslag van opstaande randen te voorzien. De vloeistof die is waargenomen door de toezichthouders is regenwater dat op de mestopslag is gevallen. Het regenwater stroomt van de opslag naar de grond en wordt naar een sloot afgevoerd. De toezichthouders hebben ten onrechte nagelaten om onderzoek te doen naar de vraag of sprake is van percolaatwater dan wel regenwater.
13.5
De rechtbank overweegt dat uit de rapportage van 29 april 2021 volgt dat tijdens de controles op 5 september 2019, 20 juli 2020 en 14 december 2020 opslag van vaste mest op de kuilvoerplaat is geconstateerd.
13.6
Over de controle op 5 september 2019 is vermeld:
“
Vaste mestopslag voldoet niet/is niet aanwezig. Een grote hoeveelheid vaste mest is opgeslagen op een kuilvoerplaat. Dit is geen officiële mest opslag. De kuilvoerplaat heeft geen opstaande randen en opslag voorziening voor percolaatwater waardoor het percolaatwater direct van de plaat afstroomde in de omringende bodem. De hoeveelheid was zo groot dat het wel sloten leken met percolaatwater (…)”.
Vaste mestopslag voldoet niet/is niet aanwezig. Een grote hoeveelheid vaste mest is opgeslagen op een kuilvoerplaat. Dit is geen officiële mest opslag. De kuilvoerplaat heeft geen opstaande randen en opslag voorziening voor percolaatwater waardoor het percolaatwater direct van de plaat afstroomde in de omringende bodem. De hoeveelheid was zo groot dat het wel sloten leken met percolaatwater (…)”.
13.7
Over de controle op 20 juli 2020 is vermeld dat weer vaste mest op de kuilvoerplaat is geconstateerd.
13.8
Over de controle op 14 december 2020 is vermeld:
“
De vaste mest opslag voldoet niet. (…) Binnen de inrichting is geen vaste mest opslag aanwezig maar er komt binnen de bedrijfsvoering wel vaste mest vrij (paarden en schapen). De vaste mest wordt daarom opgeslagen op een kuilvoer plaat zonder een opslagvoorziening voor percolaatwater en opstaande wanden. Het grootste gedeelte van de mest was opgeslagen zoals kuilvoer is opgeslagen. De vaste mest was afgedekt met een zijl/banden en grond. De opslag was tijdens de controle overvol en tot de randen van de kuilvoerplaat gevuld en doordat er geen opvang voor percolaatwater en geen opstaande wanden aanwezig zijn komt zichtbaar percolaatwater onder het zijl vandaan en stroomt van de betonnen kuilvoerplaat direct de naastgelegen bodem in. Naast de kuilvoeropslag waren tijdens de controle duidelijk grote geulen met bruin percolaatwater zichtbaar. Daarnaast waren er vanaf de kuilvoerplaat 2 geulen gegraven naar de sloot om het percolaatwater van de betonnen plaat en bodem af te voeren naar het oppervlakte water (naastgelegen sloot).”
De vaste mest opslag voldoet niet. (…) Binnen de inrichting is geen vaste mest opslag aanwezig maar er komt binnen de bedrijfsvoering wel vaste mest vrij (paarden en schapen). De vaste mest wordt daarom opgeslagen op een kuilvoer plaat zonder een opslagvoorziening voor percolaatwater en opstaande wanden. Het grootste gedeelte van de mest was opgeslagen zoals kuilvoer is opgeslagen. De vaste mest was afgedekt met een zijl/banden en grond. De opslag was tijdens de controle overvol en tot de randen van de kuilvoerplaat gevuld en doordat er geen opvang voor percolaatwater en geen opstaande wanden aanwezig zijn komt zichtbaar percolaatwater onder het zijl vandaan en stroomt van de betonnen kuilvoerplaat direct de naastgelegen bodem in. Naast de kuilvoeropslag waren tijdens de controle duidelijk grote geulen met bruin percolaatwater zichtbaar. Daarnaast waren er vanaf de kuilvoerplaat 2 geulen gegraven naar de sloot om het percolaatwater van de betonnen plaat en bodem af te voeren naar het oppervlakte water (naastgelegen sloot).”
13.9
Verweerder heeft toegelicht dat de vloeistofkerende betonvloer, waarop de vaste mest is opgeslagen, is bedoeld voor de opslag van kuilvoer. Aan de opslag van vaste mest worden andere eisen gesteld dan aan de opslag van kuilvoer. Het is niet vergund om op de kuilvoerplaat vaste mest op te slaan en dit gebruik is ook niet door eiseres gemeld. De kuilvoerplaat is weliswaar vloeistofkerend uitgevoerd, maar in strijd met paragraaf 5.5 en de hoofdstukken 6 en 7 van BRL 2342 is de vloeistofkerende voorziening niet zo aangelegd, dat percolaatwater naar een opslagvoorziening stroomt. Het aanbrengen van een absorberende laag onder de vaste mest, in combinatie met het afdekken van de mest met een afdekzeil, is geen vervanging voor een opslagvoorzienig voor percolaatwater. Door compostering komt altijd percolaatwater vrij, zodat een opslagvoorziening voor percolaatwater bij opslag van vaste mest altijd vereist is. Uit de rapportage van 29 april 2021 blijkt dat zich onder het afdekzeil en naast de vaste mestopslag op de kuilvoerplaat percolaatwater bevond. Omdat de kuilvoerplaat niet is voorzien van opstaande randen, stroomt het percolaatwater af naar de onbedekte bodem naast de mestplaat.
13.1
De rechtbank overweegt dat uit artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling volgt dat naast de vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening ook sprake moet zijn van een opslagvoorziening en dat de vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening zodanig moet worden aangelegd dat de vloeistof naar deze opslagvoorziening stroomt. Er moet dus sprake zijn van twee voorzieningen met een verschillend doel: een vloeistofkerende voorziening en een opslagvoorziening voor vloeistof (percolaatwater). Eiseres beschikt alleen over de vloeistofkerende voorziening. Reeds daarom is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling.
13.11
Eisers hebben ook niet betwist dat er vloeistof van de mestopslag afstroomt naar de naastgelegen onbedekte grond. Eisers betogen dat de vloeistof die door de toezichthouders is aangetroffen geen percolaatwater is, maar regenwater. De rechtbank is van oordeel dat eisers dit laatste niet aannemelijk hebben gemaakt. De rechtbank acht hierbij met name van belang dat eisers niet hebben betwist dat, zoals verweerder heeft toegelicht, door compostering altijd percolaatwater vrijkomt. Daarom moet er van worden uitgegaan dat er percolaatwater uit de vaste mest komt. Eiseres heeft als gezegd geen opslagvoorziening voor percolaatwater gerealiseerd. Daarmee is reeds sprake van een overtreding van artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling. Verweerder heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om onderzoek te laten verrichten of de door de toezichthouders aangetroffen vloeistof percolaatwater of regenwater is.
b) Kan eiseres worden aangemerkt als overtreder?
13.12
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
13.13
Eisers stellen dat eiseres niet als overtreder kan worden aangemerkt. Zij wijzen erop dat eiser eigenaar van de inrichting is en de milieuvergunning op zijn naam is verleend. Daarnaast exploiteert de curator bedrijfsactiviteiten, omdat hij schapen op het bedrijf laat rondlopen. Een deel van de mest behoort bij die bedrijfsactiviteiten. Eiseres maakt zelf slechts voor een aantal activiteiten gebruik van de inrichting (het houden van schapen en een aantal paarden).
13.14
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat de overtreder degene is die het betreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt.
13.15
De Afdeling heeft op deze rechtspraak een nuancering aangebracht door te overwegen dat zowel voor de bestuurlijke boete als voor herstelsancties (de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom) moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. [1] De rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad houdt, voor zover het gaat om natuurlijke personen, in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend, indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. [2] Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. [3]
13.16
De rechtbank is van oordeel dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. Eisers hebben aangevoerd dat de curator als overtreder moet worden aangemerkt omdat hij mede-drijver is van de inrichting. Wat daar ook van zij, vaststaat dat eiseres in ieder geval mede-drijver van de inrichting is vanwege haar feitelijke zeggenschap over de exploitatie van de inrichting. Zij kan bewerkstelligen dat binnen de inrichting conform de voorschriften wordt gehandeld. Ter zitting is namens eiseres desgevraagd bevestigd dat eiseres voor een aantal activiteiten gebruik maakt van de inrichting en de paarden en schapen ten tijde van de overtreding op naam van eiseres stonden. Voor zover eiseres geholpen is door eiser en niet zelf fysiek handelingen heeft verricht, zijn deze handelingen wel aan haar toe te rekenen. Zij kon er immers over beschikken of de kuilvoerplaat voor de opslag van vaste mest gebruikt werd en heeft dit gebruik blijkens de feitelijke gang van zaken ook aanvaard. De aanwezigheid van de mest op de kuilvoerplaat was immers niet te missen.
c) Is handhavend optreden onevenredig?
13.17
Eisers stellen dat handhavend optreden onevenredig is, omdat het algemeen belang daarmee niet gediend wordt, vanwege de financiële situatie van eiseres en omdat verweerder er lang over heeft gedaan om een milieuvergunning te verlenen, waarmee een nieuwe mestopslag gerealiseerd kan worden.
13.18
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat het algemeen belang gediend is met handhaving. Gelet op dit algemeen belang, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. [4]
13.19
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan behoort te worden afgezien. Eisers hebben niet onderbouwd dat de continuïteit van de onderneming gevaar loopt door het opleggen van de last onder dwangsom. Dat verweerder lang heeft gedaan over het verlenen van de milieuvergunning van eiser, maakt ook niet dat handhavend optreden onevenredig is. Daarbij betrekt de rechtbank dat die vergunning op 1 februari 2019 is verleend, dus bijna twee jaar voordat verweerder overging tot het opleggen van een last onder dwangsom.
d) De herstelmaatregelen
13.2
In het primaire besluit I heeft verweerder twee alternatieve herstelmaatregelen vermeld waarmee de overtreding beëindigd kan worden. Eiseres kan een nieuwe permanente opslagvoorziening voor vaste mest realiseren die voldoet aan de afstandseisen van artikel 4.36, eerste lid, aanhef en onder b en aan de milieuhygiënische eisen van artikel 4.38 van het Activiteitenbesluit, gelezen in samenhang met artikel 3.65 van de Activiteitenregeling (opslag op een vloeistofkerende voorziening die is voorzien van een vloeistofdichte of vloeistofkerende opvangvoorziening voor vloeistoffen die zodanig is aangelegd dat vloeistoffen afstromen naar die voorziening; optie A). Eiseres kan ook een tijdelijke opslag realiseren in de zin van artikel 3.65, tweede en derde lid, van de Activiteitenregeling door de vaste mest op te slaan op de kopakker van het weiland gedurende minder dan zes maanden (opslag boven een absorberende laag met een dikte van tenminste 0,15 meter en een organische stofgehalte van ten minste 25% en zodanig dat contact met hemelwater wordt voorkomen; optie B).
13.21
Eisers stellen dat de door verweerder voorgeschreven handelingen om de vermeende overtreding ongedaan te maken niet geschikt zijn. Voor de eerste optie, het realiseren van een nieuwe mestopslag, is al in 2008 een milieuvergunning aangevraagd en die is pas in 2019 verleend. Bij de tweede optie, opslag in het weiland, is geen sprake van een vloeistofdichte ondergrond. Bovendien kan eiseres het weiland als gevolg van opslag van mest een aantal jaar niet meer gebruiken omdat er geen gras meer zal groeien.
13.22
De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat de herstelmaatregelen niet geschikt zijn om de overtreding te beëindigen. De milieuvergunning van eiser, die ook ziet op een nieuwe mestopslag, is op 1 februari 2019 verleend, ruim voor het opleggen van de last onder dwangsom. Bovendien wordt de opslag van agrarische bedrijfsstoffen thans gereguleerd door het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Eiseres had dus de mogelijkheid om optie A te realiseren. Ten aanzien van optie B overweegt de rechtbank dat de opslag van vaste mest in het weiland een tijdelijke oplossing is als bedoeld in artikel 3.65, tweede lid, van de Activiteitenregeling. Door verweerder is hieraan, conform die bepaling, de voorwaarde gesteld dat deze wijze van opslag maximaal zes maanden kan duren. Pas bij opslag gedurende meer dan zes maanden moet een vloeistofkerende voorziening aanwezig zijn (op grond van artikel 3.65, vierde lid, van de Activiteitenregeling). De rechtbank volgt eisers daarom niet in hun stelling dat optie B ongeschikt is omdat in het weiland geen sprake is van een vloeistofdichte ondergrond.
Inzake SGR 22/803
a) Is sprake van een overtreding?
13.23
Ter zitting is namens eiseres desgevraagd bevestigd dat alleen de overtredingen van het aanleveren van de registratie van de dieraantallen en de aanrijdbeveiliging van de mestzak worden betwist.
Registratie dieraantallen
13.24
De rapportage van 14 december 2020 vermeldt dat door toezichthouders is geconstateerd dat eiseres nog een maandelijkse registratie van de dieraantallen in 2020 moet aanleveren. Eiseres heeft vier weken de tijd gekregen om de registratie van de dieraantallen alsnog aan te leveren. In de rapportage van 20 januari 2021 is geconstateerd dat eiseres dit niet heeft gedaan.
13.25
Ter zitting is namens eiseres gesteld dat de registratie van paarden en schapen is overhandigd aan toezichthouder Arkesteijn tijdens de controle van 20 juli 2020. Daarom klopt het niet dat toezichthouder De Vlieger, die de registratie niet rechtstreeks van eisers heeft ontvangen maar via toezichthouder Arkesteijn, aangeeft dat ze alleen de registratie van de schapen heeft ontvangen.
13.26
De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. [5]
13.27
Ter zitting is namens verweerder aangegeven dat de rapportages van 14 december 2020 en 20 januari 2021 op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt. Eiseres heeft dit niet betwist. Wat namens eiseres ter zitting is gesteld met betrekking tot de controle op 20 juli 2020 biedt onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders op 14 december 2020 en 20 januari 2021. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de registratie van het aantal paarden al eerder heeft overhandigd. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding.
De aanrijdbeveiliging
13.28
Tijdens de controle van 20 januari 2021 is door de toezichthouders geconstateerd dat er geen aanrijdbeveiliging voor de mestzak aanwezig is.
13.29
Ter zitting is namens eiseres gesteld dat geen sprake is van een overtreding omdat feitelijk een aanrijdbeveiliging aanwezig is. Toegelicht is dat bij de hoek van de schuur een stalen balk aanwezig is die belet dat men tegen de mestzak aanrijdt.
13.3
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat op grond van BRL 2342 een aanrijdbeveiliging verplicht is en dat verweerder daar niet van kan afwijken.
13.31
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding. Artikel 7.6.13 van BRL 2342 bepaalt dat ter plaatse van de afsluiters en morsput uit oogpunt van direct aanrijdgevaar een aanrijdbeveiliging aanwezig dient te zijn. De stalen balk waar eiseres op doelt volstaat niet als aanrijdbeveiliging als bedoeld in deze richtlijn. Daarvoor is volgens verweerder een hek om de mestzak vereist, hetgeen wordt bevestigd doordat Albers Alligator dit als voorwaarde voor goedkeuring heeft gesteld en door eiseres onvoldoende is weersproken.
b) Kan eiseres worden aangemerkt als overtreder?
13.32
Eiseres voert aan dat uit de last onder dwangsom niet duidelijk is af te leiden aan wie de last is opgelegd. De last onder dwangsom is gericht aan ‘de heer Koot en mevrouw Bouter’. Eiseres betwist dat zij is aan te merken als overtreder.
13.33
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de lastgeving in het bestreden besluit, ondanks de genoemde aanhef, duidelijk dat de last aan eiseres, als drijver van de inrichting, is opgelegd. De rechtbank verwijst voor het oordeel dat eiseres kan worden aangemerkt als overtreder in de eerste plaats naar overwegingen 13.12 tot en met 13.16. Ten aanzien van een aantal overtredingen betoogt eiseres met aanvullende stellingen dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Deze aanvullende stellingen worden hierna per overtreding besproken.
De accu’s
13.34
In de rapportage van 14 december 2020 is vermeld dat toezichthouders hebben geconstateerd dat meerdere accu’s op het terrein niet op een lekbak stonden. Eiseres is een termijn van één week gegeven om de overtreding ongedaan te maken. Tijdens de hercontrole op 22 december 2020 heeft eiser de overtreding ongedaan gemaakt door de accu’s van de onbeschermde bodem op dat moment in een kruiwagen af te voeren. Uit de rapportage van 20 januari 2021 volgt dat tijdens die hercontrole weer meerdere accu’s niet op een lekbak stonden.
13.35
Eiseres stelt dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder omdat zij niet de eigenaar van de accu’s is.
13.36
De rechtbank overweegt dat eiseres in de hoedanigheid van (mede-)drijver van de inrichting feitelijke zeggenschap heeft over de exploitatie van de inrichting en er dus voor kan en moet zorgen dat de accu’s op een lekbak staan, ongeacht wie de eigenaar van de accu’s is. Voor zover eiser de werkzaamheden met de accu’s verricht, kunnen deze aan eiseres worden toegerekend. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt.
Keuring leiding propaantank
13.37
In de rapportage van 14 december 2020 is vermeld dat door toezichthouders is geconstateerd dat geen document is aangeleverd waaruit blijkt dat de (ondergrondse) leiding van de propaantank is gekeurd. Aan eiseres is een termijn van vier weken gegeven om het keuringsrapport alsnog aan te leveren. In de rapportage van 20 januari 2021 is geconstateerd dat eiseres dit niet heeft gedaan.
13.38
Eiseres stelt dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt omdat niet zij, maar haar schoonbroer, die medebewoner is van het perceel, zorgdraagt voor de propaantank. Bovendien wordt de propaantank gebruikt voor huishoudelijke zaken.
13.39
Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de propaantank op naam staat van de inrichting. Daarom komt aan het argument dat de propaantank wordt gebruikt voor huishoudelijke zaken geen betekenis toe. Eiseres is als (mede)drijver van de inrichting verantwoordelijk voor de exploitatie van de inrichting en dus ook voor het aanleveren van het keuringsrapport van de (leiding van de) propaantank. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt.
Aanlevering energiegegevens
13.4
In de rapportage van 14 december 2020 is vermeld dat door toezichthouders is geconstateerd dat eiseres nog een document met de gegevens over het gebruik van gas en elektra moet aanleveren. Aan eiseres is een termijn van vier weken gegeven om dit document alsnog aan te leveren. In de rapportage van 20 januari 2021 is geconstateerd dat eiseres de gevraagde energiegegevens niet heeft aangeleverd.
13.41
Eiseres stelt dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt omdat haar schoonbroer de energiecontracten afsluit en de energierekening betaalt.
13.42
De rechtbank is van oordeel dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt, omdat zij als (mede-)drijver van de inrichting verantwoordelijk is voor de aanlevering van de energiegegevens, ongeacht op wiens naam de energiecontracten staan. Artikel 2.15 van het Activiteitenbesluit richt zich immers tot de drijver van de inrichting.
De mestzak
13.43
In de rapportage van 14 december 2020 is vermeld dat door toezichthouders is geconstateerd dat de mestzak op 21 november 2019 is goedgekeurd door Albers Alligator onder de voorwaarde dat er binnen vier weken een hekwerk omheen moest worden gerealiseerd. Bij de hercontrole op 20 januari 2021 is geconstateerd dat om de mestzak geen hekwerk is geplaatst.
13.44
Eiseres stelt dat niet zij als overtreder kan worden aangemerkt omdat zij geen gebruik maakt van de mestzak.
13.45
De rechtbank is van oordeel dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. De rechtbank overweegt daartoe dat voorschrift 7.6.13 van BRL 2342 ziet op de aanwezigheid van de mestzak in de inrichting, niet op het gebruik ervan. Eiseres heeft de aanwezigheid van de mestzak niet betwist. Als (mede)drijver van de inrichting is eiseres verantwoordelijk voor het plaatsen van het vereiste hekwerk rondom de mestzak.
c) Is handhavend optreden onevenredig?
13.46
De rechtbank verwijst met betrekking tot de stelling van eiseres dat handhaving onevenredig is vanwege het ontbreken van een algemeen belang, haar financiële situatie en de lange duur van de verlening van de omgevingsvergunning naar de overwegingen 13.17 tot en met 13.19. De rechtbank volgt eiseres verder niet in haar stelling dat de overtredingen met betrekking tot de keuring van de leiding van de propaantank en het aanleveren van de energiegegevens van zo’n geringe aard en ernst zijn, dat handhavend optreden onevenredig is. De keuring van de leiding van de propaantank moet plaatsvinden met het oog op de veiligheid (paragraaf 3.4.1 Activiteitenbesluit). De aan te leveren energiegegevens houden verband met eventueel te treffen energiebesparende maatregelen (artikel 2.15 Activiteitenbesluit). Het belang van eiseres bij het voortzetten van de overtredingen weegt naar het oordeel van de rechtbank niet zwaarder dan het algemeen belang dat gediend is bij handhaving van deze voorschriften.
d) Is sprake van concreet zicht op legalisering?
13.47
Eiseres stelt dat verweerder van handhavend optreden moet afzien omdat sprake is van concreet zicht op legalisering. Eiseres voert ten eerste aan dat in de last onder dwangsom de mogelijkheid is geboden om een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) aan te vragen om de huidige situatie te legaliseren. Voor het houden van paarden, honden en schapen binnen de inrichting is een OBM aangevraagd. Ten tweede volgt uit de verlening van de milieuvergunning dat de overtredingen zullen worden gelegaliseerd.
13.48
Op 3 mei 2023 is verweerder geïnformeerd dat eiser de aanvraag om een OBM heeft ingetrokken. Bij verweerder is geen nieuwe aanvraag voor een OBM ingediend. Nu er geen sprake is van een aanvraag om een OBM, kan hieruit naar het oordeel van de rechtbank geen concreet zicht op legalisering worden afgeleid.
13.49
De milieuvergunning van eiser vergunt het houden van 1.300 schapen (in een nieuw te bouwen stal), 82 stuks volwassen melkkoeien en 58 stuks vrouwelijk jongvee houden. Deze vergunning dekt niet de bij de inrichting van eiseres geconstateerde activiteiten.
13.5
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering. Ook van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhaving had moeten afzien, is niet gebleken.
De invorderingsbesluiten (SGR 22/803)
13.51
Eiseres heeft na afloop van de begunstigingstermijnen niet aan de last onder dwangsom van 4 juni 2021 voldaan, zodat de opgelegde dwangsommen van rechtswege zijn verbeurd.
13.52
Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. [6] Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [7]
13.53
Eiseres heeft aangevoerd dat zij de dwangsommen niet kan betalen, mede omdat eiser € 80.000 aan adviseurs en juristen heeft betaald.
13.54
De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. [8] De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe in ieder geval zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
13.55
Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat zij de ingevorderde dwangsommen niet kan betalen. Eiseres heeft geen informatie overgelegd waarmee een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in haar financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
13.56
Eiseres heeft verder aangevoerd dat haar beroepsgronden gericht tegen het opleggen van de last onder dwangsom ook gericht zijn tegen de invorderingsbesluiten.
13.57
Zoals hiervoor overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat sprake is van overtredingen en dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. Ook de andere beroepsgronden van eiseres slagen als reeds overwogen niet.
13.58
Gelet op het voorgaande, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van invordering had moeten afzien.
Conclusie en gevolgen
14. De beroepen zijn ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2024.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.