Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/2627
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juni 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.J. Smaling),
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk, verweerder
(gemachtigde: mr. R.C. de Jong).
Procesverloop
Bij besluit van 13 mei 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd omdat hij zonder omgevingsvergunning een aantal bouwwerken heeft opgericht.
Met het besluit van 23 februari 2023 (bestreden besluit 1) heeft verweerder eisers bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Met het besluit van 24 mei 2023 (bestreden besluit 2) heeft verweerder dwangsommen bij eiser ingevorderd.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 22 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
1.1.
Bij besluit van 13 mei 2022 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
Achtergrond
2. Eiser is eigenaar van een eilandje in het Reeuwijkse plassengebied, kadastraal bekend als [kadastraal nummer] . Op dit eiland staat geen woonbebouwing. Op 23 juni 2021 heeft een toezichthouder van de Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH) een controle uitgevoerd op het eiland. In zijn inspectierapport heeft de toezichthouder geconstateerd dat op het eiland een huisje op een vlonder is gebouwd, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend.
2.1.
Bij brief van 28 juli 2021 heeft verweerder eiser bericht wat de toezichthouder heeft geconstateerd. Daarnaast heeft verweerder eiser medegedeeld dat op het eiland ook een vervallen schuilhut is aangetroffen. Verweerder heeft eiser bericht dat voor geen van de bouwwerken een omgevingsvergunning is verleend, en dat daarom sprake is van overtredingen. Eiser is verzocht de overtredingen ongedaan te maken.
2.2.
Op 15 september 2021 heeft de toezichthouder van de ODMH weer een inspectie op het eiland uitgevoerd. Hierbij is geconstateerd dat de bouwwerken nog aanwezig zijn en is de omvang hiervan vastgesteld. Het huisje is 3,33 meter breed, 1,67 meter diep en heeft een nokhoogte van 2,5 meter. De houten vlonder is 4,08 meter bij 4,20 meter. De schuilhut is circa 2,6 meter breed, circa 2,10 meter diep en circa 1,85 meter hoog.
2.3.
Nadat een toezichthouder op 22 maart 2022 heeft vastgesteld dat de bouwwerken nog steeds aanwezig waren, heeft verweerder het primaire besluit genomen. In het primaire besluit heeft verweerder eiser gelast het huisje, de vlonder en de schuilhut binnen twee maanden te verwijderen. Indien eiser de overtredingen dan niet ongedaan heeft gemaakt is hij € 2.000,- verschuldigd voor de schuilhut, € 4.000,- voor het huisje en € 1.000,- voor de vlonder.
2.4.
Nadat een toezichthouder op 29 juli 2022 heeft vastgesteld dat de overtredingen niet ongedaan gemaakt zijn, heeft verweerder met bestreden besluit 2 de dwangsommen van in totaal € 7000,- bij eiser ingevorderd.
Het toetsingskader
3. In artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
3.1.
In artikel 2, onderdeel 11, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) is bepaald dat een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet is vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een sport- of speeltoestel voor uitsluitend particulier gebruik, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 2,5 m, en
b. uitsluitend functionerend met behulp van de zwaartekracht of de fysieke kracht van de mens.
3.2.
Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan “Plassengebied”. Het perceel heeft de bestemming “Natuur-Extensieve recreatie” en voor een deel de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie - 4”. Ook heeft het perceel de maatvoeringsaanduiding 14 m3.
3.3.
Artikel 1.20 van het bestemmingsplan definieert bestaande bebouwing als een bouwwerk dat tot stand is gekomen op basis van een verleende omgevingsvergunning of op basis van een daar aan gelijk te stellen regeling. Dit geldt ook voor bouwwerken die zijn opgenomen in de inventarisatie 1985/1986 (naverkend 1990) en die nog daadwerkelijk aanwezig zijn.
3.4.
In artikel 8.1, aanhef en onder e, van de planregels is bepaald dat de voor “Natuur – Extensieve recreatie” bestemde gronden onder meer bestemd zijn voor bestaande bebouwing als bedoeld in artikel 1.20.
3.5.
In artikel 8.2, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat op deze gronden bestaande gebouwen, zoals bedoeld in lid 8.1 onder e mogen worden behouden maar niet mogen worden herbouwd.
3.6.
In artikel 8.3.1. aanhef en onder a, onder 1, van de planregels is bepaald dat het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning kan afwijken van het gestelde in lid 8.2, met inachtneming van het volgende: op onbebouwde percelen die op de verbeelding zijn voorzien van de maatvoeringsaanduiding “maximum volume” is maximaal één berging/schuilhut of bergkist toegestaan, waarvan het maximum volume met de maatvoeringsaanduiding is aangegeven. Op percelen waar volgens de ter plaatse opgenomen maatvoeringsaanduiding één bergkist van ten hoogste 2,5 m3 of één berging/schuilhut van ten hoogste 14 m3 mag worden gebouwd is tevens een steiger/vlonder toegestaan van maximaal 3 m2.
Is sprake van een overtreding?
4. In het navolgende zal de rechtbank beoordelen of de aanwezigheid van het huisje, de schuilhut en de vlonder een overtreding oplevert.
Het huisje
5. Eiser betoogt dat voor het huisje geen omgevingsvergunning is vereist. Volgens eiser gaat het om een speelhuisje en moet dit worden aangemerkt als een omgevingsvergunningvrij speeltoestel in de zin van artikel 2, onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor.
5.1
Dit betoog slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat het Bor niet definieert wat onder een “sport- of speeltoestel” moet worden verstaan. Dat betekent dat de betekenis van dit begrip moet worden ontleend aan het normale spraakgebruik. Het “Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse Taal” verstaat onder een speeltoestel “het klim-, klauter-, of balanceertoestel voor speelgelegenheden voor kinderen.” Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het speelhuisje niet aan deze omschrijving. Uit de diverse handhavingsrapportages en de daartoe behorende foto’s blijkt dat het speelhuisje bestaat uit vier wanden met een schuin dak, waarin zich vier kleine dakkapellen bevinden. Het speelhuis is voorzien van ramen en is aan beide lange zijden toegankelijk via een deur. In het speelhuisje zijn onder meer een ladder, een touw, een schommel en een kleine glijbaan aanwezig. Verder staat vast dat ook aan de buitenzijde van het speelhuisje meerdere glijbanen kunnen worden bevestigd. Gelet op de omvang van het speelhuisje is dit bovendien ook voor volwassenen toegankelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het speelhuisje geen speeltoestel is, maar veeleer een gebouw waarin en waaraan speeltoestellen bevestigd kunnen worden. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). [1]
5.2.
Uit het voorgaande volgt dat voor het plaatsen van het speelhuisje een omgevingsvergunning is vereist. Aangezien geen omgevingsvergunning is verleend, heeft verweerder terecht geconstateerd dat sprake is van een overtreding.
De schuilhut
6. Ten aanzien van de schuilhut is niet in geschil dat deze is opgericht zonder vergunning terwijl het geen vergunningvrij bouwwerk is. Reeds daarom heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de schuilhut is opgericht in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en dat dus sprake is van een overtreding. De vraag of de schuilhut moet worden aangemerkt als ‘bestaande bouw’ in de zin van het bestemmingsplan is hierbij, anders dan eiser meent, niet van belang. Zelfs als de schuilhut zou moeten worden aangemerkt als bestaande bouw, betekent dat niet dat hiervoor geen omgevingsvergunning is vereist. Het gevolg hiervan zou slechts zijn dat de aanwezigheid van de schuilhut geen strijd met het bestemmingsplan oplevert, zodat in zoverre geen grond zou bestaan om een aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
De vlonder
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vlonder een bouwwerk is, en dat de vlonder niet zonder omgevingsvergunning mocht worden gebouwd. Eiser is van mening dat sprake is van een verharding, en dat die zonder omgevingsvergunning is toegestaan.
7.1.
In de uitspraak van 10 november 2021 [2] heeft de Afdeling overwogen dat het begrip "bouwwerk" in de Wabo niet is gedefinieerd. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 91 en 92) sluit de Wabo voor de betekenis van het begrip "bouwwerk" aan bij de Woningwet. Voor de uitleg van het begrip bouwwerk dient daarom ook bij toepassing van de Wabo aansluiting te worden gezocht bij de Modelbouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten waarin een omschrijving van dit begrip is opgenomen. De definitie van bouwwerk in de Modelbouwverordening luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
7.2.
Ter zitting is verduidelijkt wat de feitelijke situatie ten aanzien van de vlonder is. Daaruit is gebleken dat sprake is van een aantal planken die liggen op enkele tegels. De planken zitten aan elkaar vast en zijn met schroeven bevestigd aan het huisje dat erop staat. De rechtbank is van oordeel dat deze constructie met de grond verbonden is en bedoeld is om ter plaatse te functioneren. Dat eiser ter zitting heeft opgemerkt dat de vlonder kan worden verplaatst doet hier niet aan af.
7.3.
De rechtbank concludeert dat verweerder de vlonder terecht heeft aangemerkt als een bouwwerk en dat de vlonder niet zonder omgevingsvergunning gebouwd had mogen worden. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat sprake is van een overtreding.
Beginselplicht tot handhaving
8. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [3]
Is er concreet zicht op legalisatie?
8.1.
De rechtbank overweegt dat verweerder terecht het standpunt heeft ingenomen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ten aanzien van het speelhuisje en de vlonder geldt dat niet in geschil is dat bouwwerken van deze omvang op grond van het bestemmingsplan ter plaatse niet zijn toegestaan. Nog daargelaten dat eiser geen aanvraag heeft ingediend om ten behoeve van deze bouwwerken van het bestemmingsplan af te wijken, heeft verweerder laten weten niet voornemens te zijn de bouwwerken in afwijking van het bestemmingsplan te vergunnen.
8.2.
Met betrekking tot de schuilhut heeft verweerder beoordeeld of de schuilhut moet worden aangemerkt als bestaande bebouwing in de zin van artikel 1.20 van de planregels. Indien sprake is van bestaande bebouwing is de schuilhut immers toelaatbaar op grond van artikel 8.1, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 8.2, aanhef en onder b, van de planregels. Om als bestaande bebouwing te worden aangemerkt, is echter vereist dat de schuilhut is opgenomen op de inventarisatielijst bij het bestemmingsplan. Op deze inventarisatielijst is met betrekking tot het perceel vermeld dat hier een schutting, bestaande uit rietmatten, met een hoogte van 120 cm aanwezig is en daarnaast een berging van 200 x 150 x 190 cm. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geconcludeerd dat, gelet op het aanzienlijke verschil in omvang, de thans op het eiland aanwezige schuilhut niet dezelfde is als de berging die op de inventarisatielijst wordt vermeld. Anders dan eiser, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder bij het bepalen van de oppervlakte van de schuilhut ook de aanwezige rietmatten had moeten meenemen. Uit de inventarisatielijst blijkt immers duidelijk dat ook bij het opstellen daarvan de rietmatten en de berging afzonderlijk zijn beoordeeld.
Nu ook ten aanzien van de schuilhut geen omgevingsvergunning is aangevraagd en verweerder niet bereid is om ten behoeve van dit bouwwerk van het bestemmingsplan af te wijken, bestond geen concreet zicht op legalisatie.
Zijn er andere bijzondere omstandigheden?
9. Eiser heeft aangevoerd dat handhavend optreden ten aanzien van de schuilhut achterwege had moeten blijven, nu de schuilhut van cultuurhistorische betekenis is. Hij wijst erop dat de schuilhut vroeger werd gebruikt voor de eendenjacht. De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog, reeds omdat het niet nader is onderbouwd. De enkele omstandigheid dat de schuilhut al langere tijd op het perceel aanwezig is en vroeger een functie had bij de jacht, heeft verweerder onvoldoende mogen achten om handhaving achterwege te laten.
9.1.
De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn betoog dat de opgelegde last te verstrekkend is en dat verweerder had moeten volstaan met een last die strekte tot het aanpassen van de schuilhut naar de afmetingen zoals die zijn vermeld in de inventarisatielijst. Hierboven is reeds overwogen dat voor de schuilhut geen omgevingsvergunning is verleend en dat de huidige schuilhut niet kan worden beschouwd als bestaande bebouwing in de zin van het bestemmingsplan. Met het verkleinen van de schuilhut zou de overtreding dan ook niet ongedaan gemaakt worden. De last mocht dus strekken tot volledige verwijdering van de schuilhut. De rechtbank wijst er wel op dat, als eiser overgaat tot verwijdering van het speelhuisje, artikel 8.3.1 van het bestemmingsplan een mogelijkheid biedt om een omgevingsvergunning te verlenen waarmee in afwijking van het bestemmingsplan een schuilhut kan worden gerealiseerd als voldaan wordt aan de in dat artikel genoemde voorwaarden.
10. Met betrekking tot het speelhuisje heeft eiser een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Eiser heeft gesteld dat op het perceel [adres] in [plaatsnaam] een vergelijkbaar speelhuisje staat waartegen niet handhavend wordt opgetreden.
10.1.
Het betoog slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de situatie op het perceel [adres] geen vergelijkbaar geval is. Dit huisje verschilt van het speelhuisje van eiser in omvang en vormgeving en ligt bovendien nabij woonbebouwing op een perceel met een woonbestemming. In aanvulling daarop heeft verweerder onweersproken toegelicht dat wordt gehandhaafd naar aanleiding van verzoeken daartoe of als naar aanleiding van een klacht of een ambtshalve controle daartoe voldoende aanleiding wordt gezien. Het overige handhavend optreden vindt plaats in het kader van projecten. Op dit moment is sprake van een handhavingstraject ten aanzien van (niet vergunde) bouwwerken op onbebouwde percelen in het plassengebied. Eisers perceel valt daar ook onder. Tegen niet vergunde bouwwerken op percelen met een woonbestemming zal in het kader van de prioritering in het handhavingsbeleid in een later stadium een handhavingstraject worden opgestart. De rechtbank acht het hanteren van een dergelijke prioritering in het handhavingsbeleid niet onaanvaardbaar. Niet in geschil is dat het perceel [adres] binnen de categorie woonpercelen valt waartegen momenteel in beginsel niet handhavend wordt opgetreden. Dat betekent dat, ook indien de aanwezigheid van een speelhuisje op dat perceel een overtreding zou opleveren, het vooralsnog afzien van handhavend optreden hiertegen geen strijd oplevert met het gelijkheidsbeginsel.
11. Eiser heeft zich tot slot beroepen op het vertrouwensbeginsel. Hij betoogt dat hij zelf een vergunningscheck heeft gedaan en dat hem bij telefonische navraag bij de ODMH zou zijn bevestigd dat hij geen omgevingsvergunning nodig heeft.
11.1.
Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of – en zo ja, hoe – het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. [4]
11.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van een dergelijke toezegging. Aan het invullen van de online vergunningcheck kan eiser geen succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel ontlenen. Dat geldt ook voor het door eiser genoemde telefoongesprek met de ODMH, reeds omdat niet is onderbouwd wat er tijdens dit gesprek is besproken en welke toezeggingen hier namens de ODMH zouden zijn gedaan.
Het invorderingsbesluit
12. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eiser tegen bestreden besluit 1 mede betrekking op bestreden besluit 2.
12.1.
Het is vaste rechtspraak [5] dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering veel gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
12.2.
Eiser heeft geen afzonderlijke gronden aangevoerd tegen bestreden besluit 2. De rechtbank is dan ook van oordeel dat niet gebleken is van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien.
Conclusie
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.