Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/9992
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 februari 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V.B.A., uit [vestigingsplaats] ([land]), eiseres,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Leegsma).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boetes.
1.1.
Verweerder heeft met het besluit van 9 november 2023 (het boetebesluit) aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd. Met het besluit van 13 november 2024 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) heeft verweerder het boetebesluit gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De (toenmalige) gemachtigde van eiseres heeft de rechtbank op 27 november 2025 bericht dat hij heeft begrepen dat eiseres sinds 25 november 2025 in staat van faillissement verkeert. Hij heeft medegedeeld dat hij eiseres niet langer bijstaat, maar dat het beroep wordt gehandhaafd. De rechtbank stelt vast dat een faillissement van eiseres dat is ingegaan op 25 november 2025 geen gevolgen heeft voor de behandeling van de procedure, omdat eiseres op dat moment al was uitgenodigd voor de behandeling ter zitting [1] en het beroep betrekking heeft op een bestuurlijke boete [2] .
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van verweerder deelgenomen, samen met twee inspecteurs, [naam 1] en [naam 2]
.Eiseres is niet verschenen.
.Eiseres is niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
2. Eiseres is een intermediaire onderneming die mest vervoert. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft vastgesteld dat zij niet heeft voldaan aan een aantal verplichtingen van de Meststoffenwet (Msw). Er is fosfaatkunstmeststof aan dierlijke meststoffen toegevoegd. Verweerder heeft daarom aan eiseres boetes opgelegd van in totaal € 181.827,-. De boetes hebben betrekking op in totaal 83 vrachten die namens eiseres zijn vervoerd. Het betreft een boete van € 134.527,- in verband met de verantwoordingsplicht (feitcode M740), een boete van € 22.400,- voor het elektronisch indienen van een onjuist vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) door de vervoerder (feitcode M311) en een boete van € 24.900,- voor het niet of niet op juiste wijze (laten) bepalen van het stikstof- en fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen, niet zijnde mineralenconcentraat, door middel van analyse van het monster door een laboratorium (feitcode M502).
Wat zijn de regels?
3. De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat vindt eiseres in beroep?
4. Eiseres voert aan dat zij geen overtredingen heeft begaan. Zij heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht. Zij heeft de mest geladen, bemonsterd en vervoerd. Verweerder heeft niet vastgesteld dat zij andere mest heeft geladen dan de mest die is bemonsterd en dat er sprake zou zijn van manipulatie van mestmonsters door de vervoerder. Er zijn geen getuigen en er zijn geen feitelijke vaststellingen gedaan. Dat de geanalyseerde mest kunstmest zou bevatten, zegt niets over manipulatie van monsters of over de handelingen van de vervoerder. Het is mogelijk dat de kunstmest al aanwezig was voor het nemen van het monster. Hoe de leverancier het precies gedaan heeft, weet zij ook niet, en zij hoeft daar ook niet over te speculeren. De stelling dat zij maar met stukken moet onderbouwen dat geen manipulatie heeft plaatsgevonden gaat uit van een verkeerde rechtsopvatting en is strijdig met de onschuldpresumptie. Er is ook kunstmest aangetroffen in vrachten die door andere vervoerders zijn vervoerd. Dit maakt het te meer aannemelijk dat de onregelmatigheid aan de zijde van de leverancier zit en niet aan de zijde van verschillende vervoerders. Voor zover aangenomen moet worden dat de monsters toch na monsterneming en voor inzending zijn gemanipuleerd, is er geen enkel bewijs dat zij hier iets mee te maken heeft. Zij heeft ook helemaal geen reden om dit te doen, want zij zou alleen risico’s lopen en heeft geen enkel voordeel bij manipulatie
.In het bestreden besluit wordt verder voor het eerst artikel 3 van Pro de Msw aan de motivering toegevoegd, de 'fraus legis' bepaling. Ook daarbij gaat verweerder ten onrechte uit van het aanleveren door haar van gemanipuleerde monsters. Er is geen bewijs voor betrokkenheid bij enige constructie, samenstel van rechtshandelingen of iets dergelijks. Verweerder gaat ervan uit dat de gehaltes van het vervoerde product niet correct zijn vastgesteld en zet daar andere gehaltes tegenover. Voor zover de mineralengehaltes te hoog waren en er dus minder mineralen dan gemeld zijn afgevoerd, is de lagere hoeveelheid mineralen in ieder geval verantwoord. Er kan ook geen boete opgelegd worden voor feitcode M311. Zij heeft de gegevens die op het VDM zijn ingevuld wel degelijk naar waarheid elektronisch ingediend. Zij heeft immers de gegevens ingediend zoals deze voor handen waren en op het VDM zijn ingevuld. Hier is niets aan gewijzigd. Ook valt niet in te zien dat zij feitcode M502 heeft overtreden. Uit het afdoeningsrapport volgt dat het monster aan het laboratorium is aangeboden en dat het laboratorium correct heeft bemonsterd en geanalyseerd. De stelling dat kunstmest aanwezig is, zegt niets over de wijze van bemonstering en aanbieden van monsters. De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de College van Beroep voor het bedrijfsleven (het College) van 23 januari 2024 [3] in dit kader is niet te volgen, aangezien in deze uitspraak wel was vastgesteld dat er gemanipuleerd was met een aantal monsters, bijvoorbeeld omdat er afwijkingen waren geconstateerd aan monsterverpakkingen. Verweerder heeft in dit geval echter niet daadwerkelijk geconstateerd dat er gefraudeerd is met mestmonsters. Verder is de door verweerder genoemde opsporingsmethode van WFSR [4] niet openbaar en voor haar dus niet controleerbaar. Zij kan zich hier dan ook niet tegen verdedigen, hetgeen in strijd is met de waarborgen en algemene rechtsbeginselen die onder andere voortvloeien uit artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
.In het bestreden besluit wordt verder voor het eerst artikel 3 van Pro de Msw aan de motivering toegevoegd, de 'fraus legis' bepaling. Ook daarbij gaat verweerder ten onrechte uit van het aanleveren door haar van gemanipuleerde monsters. Er is geen bewijs voor betrokkenheid bij enige constructie, samenstel van rechtshandelingen of iets dergelijks. Verweerder gaat ervan uit dat de gehaltes van het vervoerde product niet correct zijn vastgesteld en zet daar andere gehaltes tegenover. Voor zover de mineralengehaltes te hoog waren en er dus minder mineralen dan gemeld zijn afgevoerd, is de lagere hoeveelheid mineralen in ieder geval verantwoord. Er kan ook geen boete opgelegd worden voor feitcode M311. Zij heeft de gegevens die op het VDM zijn ingevuld wel degelijk naar waarheid elektronisch ingediend. Zij heeft immers de gegevens ingediend zoals deze voor handen waren en op het VDM zijn ingevuld. Hier is niets aan gewijzigd. Ook valt niet in te zien dat zij feitcode M502 heeft overtreden. Uit het afdoeningsrapport volgt dat het monster aan het laboratorium is aangeboden en dat het laboratorium correct heeft bemonsterd en geanalyseerd. De stelling dat kunstmest aanwezig is, zegt niets over de wijze van bemonstering en aanbieden van monsters. De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van de College van Beroep voor het bedrijfsleven (het College) van 23 januari 2024 [3] in dit kader is niet te volgen, aangezien in deze uitspraak wel was vastgesteld dat er gemanipuleerd was met een aantal monsters, bijvoorbeeld omdat er afwijkingen waren geconstateerd aan monsterverpakkingen. Verweerder heeft in dit geval echter niet daadwerkelijk geconstateerd dat er gefraudeerd is met mestmonsters. Verder is de door verweerder genoemde opsporingsmethode van WFSR [4] niet openbaar en voor haar dus niet controleerbaar. Zij kan zich hier dan ook niet tegen verdedigen, hetgeen in strijd is met de waarborgen en algemene rechtsbeginselen die onder andere voortvloeien uit artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Verantwoordingsplicht van artikel 14 van Pro de Msw (feitcode M740)
5. Artikel 14 Msw Pro bepaalt dat degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds kan verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd. Er is een mede tot intermediairs gericht gebod opgenomen, op grond waarvan intermediairs te allen tijde moeten kunnen verantwoorden dat en naar wie de door hen aangevoerde dierlijke meststoffen, die niet in opslag zijn genomen, zijn afgevoerd. Dat neemt niet weg dat verweerder, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de vennootschap de overtreding – het niet naleven van de verantwoordingsplicht – heeft begaan. [5]
6. In de periode van 12 november tot en met 9 december 2021 heeft eiseres 63 vrachten (nummers 13 t/m 75) vervoerd vanuit de opslag van het ene bedrijf naar de twee opslagen van het andere bedrijf. In de periode van 10 tot en met 31 december 2021 heeft eiseres 35 vrachten (met nummers 76 t/m 110) vervoerd vanuit een opslag van één bedrijf naar twee opslagen van een ander bedrijf.
7. Uit het NVWA-rapport met nummer 138787 en het onderliggend NVWA-rapport met nummer 135430 is gebleken dat de restmonsters van de mengmonsters van de vrachten 13 t/m 75 als ook de mestmonsters van de vrachten 84 t/m 88, 93 t/m 103 en 105 t/m 108 fosfaathoudende kunstmeststof(fen) bevatten. Verweerder heeft daarom geconcludeerd dat er sprake is van manipulatie van de mestmonsters. De aanwezigheid van fosfaatkunstmest in de mestmonsters heeft volgens verweerder tot gevolg dat eiseres niet meer kan verantwoorden hoeveel kg fosfaat zij heeft vervoerd met deze 83 vrachten.
8. Het WFSR heeft vastgesteld dat de restmonsters van de mengmonsters fosfaathoudende kunstmeststof(fen) bevatten met de 'fingerprint methode', waarbij wordt gekeken naar de gehalten van zeven sporenelementen. Eén overschrijding van ten minste een sporenelement is indicatief voor de aanwezigheid van kunstmeststoffen. Bij een overschrijding van de grenzen bij twee/drie/vier/vijf/zes/zeven van de sporenelementen kan met zekerheid gesteld worden dat er fosfaathoudende kunstmeststof(fen) in het monster aanwezig zijn. Bij de drie restmonsters zijn de grenswaarden van zeven van de zeven sporenelementen overschreden. Fosfaatkunstmeststof is geen natuurlijk onderdeel van dierlijke meststoffen. Dat wil zeggen dat er aan de dierlijke meststoffen fosfaatkunstmeststof is toegevoegd.
9. De rechtbank stelt voorop dat verweerder mag uitgaan van de door WFSR gehanteerde onderzoeksmethode en de daaruit getrokken conclusies
.Dat de onderzoeksmethode van WFSR niet openbaar is betekent niet dat sprake is van strijd met artikel 6 van Pro het EVRM. Eiseres heeft niet aangevoerd waarom volgens haar getwijfeld moet worden aan de deugdelijkheid van deze onderzoeksmethode. Eiseres heeft de gelegenheid gehad de conclusies van WFSR te weerleggen door een tegenonderzoek te (laten) uitvoeren zonder de wetenschappelijke onderbouwing achter de onderzoeksmethode te kennen. Dat heeft zij niet gedaan. Een door eiseres gewenste heranalyse door de WFSR heeft tot de constatering van vergelijkbare gehalten geleid. De rechtbank gaat er daarom van uit dat de fingerprintmethode een deugdelijke manier is om fosfaatkunstmest in mestmonsters aan te tonen. [6] Van strijd met de onschuldpresumptie is geen sprake.
.Dat de onderzoeksmethode van WFSR niet openbaar is betekent niet dat sprake is van strijd met artikel 6 van Pro het EVRM. Eiseres heeft niet aangevoerd waarom volgens haar getwijfeld moet worden aan de deugdelijkheid van deze onderzoeksmethode. Eiseres heeft de gelegenheid gehad de conclusies van WFSR te weerleggen door een tegenonderzoek te (laten) uitvoeren zonder de wetenschappelijke onderbouwing achter de onderzoeksmethode te kennen. Dat heeft zij niet gedaan. Een door eiseres gewenste heranalyse door de WFSR heeft tot de constatering van vergelijkbare gehalten geleid. De rechtbank gaat er daarom van uit dat de fingerprintmethode een deugdelijke manier is om fosfaatkunstmest in mestmonsters aan te tonen. [6] Van strijd met de onschuldpresumptie is geen sprake.
10. Nu ervan uit moet worden gegaan dat fosfaatkunstmeststof is toegevoegd aan de dierlijke meststoffen, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende komen vast te staan dat de mestmonsters zijn gemanipuleerd. Eiseres is verantwoordelijk voor het proces van monsterneming bij drijfmest en vaste mest, het bewaren van het mestmonster en het toesturen van het mestmonster aan een erkend laboratorium. [7] Daarom staat vast dat eiseres de verantwoordingsplicht niet is nagekomen en daarmee dat zij de overtreding heeft begaan. Wie de fosfaatkunstmest heeft toegevoegd is niet van belang voor de vraag of eiseres de verantwoordingsplicht is nagekomen. Dat maakt geen deel uit van de normschending. De verwijtbaarheid kan wel een rol spelen bij de vraag of verweerder een boete kon opleggen voor de overtreding.
Verwijtbaarheid (verantwoordingsplicht)
11. In artikel 5:41 van Pro de Awb is bepaald dat de bevoegdheid om boetes op te leggen niet mag worden uitgeoefend als de overtreder geen verwijt treft. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. [8] Het is in dit geval dan ook aan eiseres om aannemelijk te maken dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.
12. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit niet aannemelijk heeft gemaakt. De enkele stelling dat zij de mestmonsters niet heeft gemanipuleerd door het toevoegen van fosfaatkunstmeststof(fen) is hiervoor niet voldoende. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aanwezigheid van fosfaatkunstmeststof(fen) in de restmonsters ook door andere factoren of personen kan zijn veroorzaakt. Dat er in onderhavige zaak bij een andere vervoerder in vrachten ook fosfaatkunstmeststof is aangetroffen, maakt niet dat geconcludeerd kan worden dat eiseres geen enkele betrokkenheid had bij de manipulatie van mestmonsters. Verweerder heeft erop gewezen dat als zich reeds fosfaatkunstmest in de opslag van de leverancier had bevonden, in dat geval alle mestmonsters van de vrachten 76 t/m 110 fosfaatkunstmeststof(fen) zou(den) bevatten. In de mestmonsters behorend bij de vrachten 76 t/m 83, 89 t/m 92, 104, 109 en 110 is echter door de WFSR geen fosfaatkunstmeststof aangetroffen of dit kon niet met zekerheid worden vastgesteld. Voor zover eiseres stelt geen enkel voordeel te hebben bij manipulatie van mestmonsters en daarom geen enkele reden heeft om dit te doen, heeft verweerder dit gemotiveerd weersproken. Gebruikelijk is dat vervoerders worden betaald per vervoerde kilogram fosfaat, zodat er bij manipulatie, met hogere gehaltes fosfaat tot gevolg, meer betaald wordt door de leverancier. Daarnaast is het voor eiseres belangrijk om de leverancier [bedrijfsnaam] als zakenpartner te hebben en in de toekomst te behouden. Indien eiseres niet meedoet met het manipuleren van mestmonsters, dan zal de leverancier zich wenden tot een andere vervoerder, die wel wil meewerken. Omdat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de overtreding van de verantwoordingsplicht haar in het geheel niet te verwijten is, mocht verweerder aan eiseres een boete opleggen.
Omvang van de overtreding (verantwoordingsplicht)
13. De mate waarin eiseres niet aan de verantwoordingsplicht heeft voldaan heeft verweerder onder verwijzing naar artikel 3 van Pro de Msw vastgesteld door het aantal vervoerde tonnen te waarderen tegen het geldende forfait. Verweerder heeft het forfait toegepast
,omdat de geanalyseerde fosfaatgehalten van de gemanipuleerde mestmonsters niet bruikbaar zijn.
,omdat de geanalyseerde fosfaatgehalten van de gemanipuleerde mestmonsters niet bruikbaar zijn.
14. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3 van Pro de Msw blijkt dat in het eerste lid een zogeheten fraus legis-bepaling is opgenomen. Deze bepaling dient om evidente schijnconstructies ter ontduiking van de wet tegen te kunnen gaan (Kamerstukken II 1995/96, 24 782, nr. 3, p. 45). Gelet op de bewoordingen van artikel 3, eerste lid, van de Msw en de hiervoor geschetste bedoelingen van de wetgever, moet toepassing van dat artikellid allereerst leiden tot een vaststelling welke handelingen de schijnconstructie maken. Vervolgens moet, als die schijnconstructie wordt weggedacht, worden vastgesteld wat de werkelijke situatie is. Tot slot moet de meststoffenregelgeving op die werkelijkheid wordt toegepast.
15. Het staat vast dat de uit de door eiseres vervoerde vrachten genomen monsters, voor het inzenden aan het laboratorium, zijn gemanipuleerd door het toevoegen van fosfaatkunstmest. Hiermee is voldoende vast komen te staan dat sprake is geweest van een schijnconstructie. Verweerder heeft daarom terecht de gemanipuleerde geanalyseerde gehalten buiten beschouwing gelaten en het forfait toegepast. Verweerder mocht daarom uitgaan van zijn berekening dat de 83 vrachten van in totaal 2.755,70 ton dierlijke mest, uitgaande van een gemiddeld fosfaatgehalte van 4,52 fosfaat per ton, bij benadering 12.457 kg fosfaat hebben bevat.
Artikel 77, eerste en tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (feitcode M502)
16. Eiseres moet op grond van artikel 77, eerste lid, van de Urm het fosfaatgehalte in de aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen (laten) vaststellen door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster. Verweerder stelt terecht dat fosfaatkunstmeststof geen natuurlijk onderdeel van dierlijke meststoffen is en dat daarom vast staat dat eiseres te hoge gemanipuleerde gehalten heeft geregistreerd. Dat betekent dat eiseres als vervoerder niet op de juiste wijze het fosfaatgehalte van de aan- en afgevoerde vrachten heeft laten bepalen. Daarmee heeft zij 83 keer artikel 77, eerste lid, van de Urm overtreden. Ook in de door verweerder genoemde uitspraak van het College van 23 januari 2024 is overwogen dat met de constatering dat mestmonsters zijn gemanipuleerd, vast staat dat het fosfaat- en stikstofgehalte van mestmonsters niet op de juiste manier is bepaald.
17. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij de monsters niet heeft gemanipuleerd wijst de rechtbank op hetgeen zij met betrekking tot de verwijtbaarheid heeft overwogen onder 12. Verweerder was bevoegd om eiseres ook voor overtreding van artikel 77, eerste lid, van de Urm een boete op te leggen.
Artikel 64, tweede lid en artikel 124, eerste lid van de Urm (feitcode M311)
18. Als vervoerder is eiseres op grond van artikel 64, tweede lid van de Urm verplicht om de op basis van de analyse vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen elektronisch door te geven aan RVO [9] . Op grond van artikel 124, eerste lid, van de Urm heeft eiseres de verplichting om deze gegevens volledig en naar waarheid te verstrekken. Aangezien aan de monsters van de vrachten mest fosfaatkunstmeststof(fen) zijn toegevoegd, zijn de monsters niet meer representatief voor de vrachten en heeft eiseres 83 keer onjuiste gegevens doorgegeven
.Daarmee heeft zij artikel 64, tweede lid en artikel 124, eerste lid van de Urm overtreden.
.Daarmee heeft zij artikel 64, tweede lid en artikel 124, eerste lid van de Urm overtreden.
19. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij de monsters niet heeft gemanipuleerd wijst de rechtbank op hetgeen zij met betrekking tot de verwijtbaarheid heeft overwogen onder 12. Verweerder was bevoegd om eiseres ook voor overtreding van artikel 64, tweede lid en artikel 124, eerste lid van de Urm een boete op te leggen
.
.
Hoogte van de boetes
20. Verweerder heeft de boetes voor de verschillende overtredingen overeenkomstig de Urm vastgesteld. De rechtbank acht de boetes evenredig. Ook als eiseres inmiddels failliet is verklaard, is niet gesteld en ook niet gebleken dat zij de boetes niet kon betalen. Eiseres is door verweerder in staat gesteld financiële gegevens over te leggen, maar heeft daarvan afgezien.
Redelijke termijn
22. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties (bezwaar en beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 6 juni 2023, de datum waarop verweerder het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met -afgerond- negen maanden overschreden.
Verweerder heeft op grond van zijn beleid de boete voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen gematigd met twee maal € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. De rechtbank ziet in het gegeven dat verweerder de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. [11] Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar kan plaats zijn voor een aanvullende matiging van de boete met 5% van het door verweerder opgelegde gematigde boetebedrag, met een maximum van € 2.500,-. [12] Dit betekent dat de totale boete aanvullend gematigd wordt met een bedrag van € 2.500.- voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is gegrond, omdat de boete wordt gematigd wegens de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. De rechtbank zal de hoogte van de boete voor alle overtredingen samen vaststellen op
€ 179.327,- (€ 181.827,- -/- € 2.500,-). De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
24. Eiseres heeft zelf geen beroep gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake. Eiseres krijgt wel het door haar betaalde griffierecht terug.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 179.327,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Smeets, voorzitter, en mr. C.W. Griffioen en mr. A.G.J. van Ouwerkerk, leden, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Meststoffenwet(zoals deze luidde ten tijde van belang)
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
d. meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn
bestemd om [...]:
e. verhandelen van meststoffen: afleveren van meststoffen aan handelaren in of gebruikers
van meststoffen alsmede het met het oog daarop voorhanden of in voorraad hebben,
aanbieden of vervoeren van meststoffen;
[…].
Artikel 3
1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt geen rekening
gehouden met handelingen waarvan, op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke
verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of op grond van andere
bepaalde feiten en omstandigheden, moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden
zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of
ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
[…].
Artikel 14
1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat
de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de
eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
2. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft
mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
[…]
4 Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde
hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
Artikel 35
[…]
3. Bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur kunnen mede regels worden gesteld
omtrent de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder de hoeveelheid in voorraad
gehouden, aangevoerde, afgevoerde of verhandelde meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen
stikstof of fosfaat, wordt bepaald op basis van bij of krachtens de maatregel vastgestelde
forfaitaire omrekennormen, onderscheiden naar mestvorm, diersoort, diercategorie en
bedrijfssysteem en uitgedrukt in kilogrammen stikstof, onderscheidenlijk fosfaat, per
gewichts- of volume-eenheid.
[…].
Artikel 36
1. De bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in artikel 35, gestelde
regels kunnen mede betrekking hebben op de bevoegdheid tot het doen van vaststellingen
ten behoeve van de bepaling van de in dat artikel bedoelde hoeveelheden, hoedanigheden
en oppervlakten en op de voor die vaststellingen te gebruiken apparatuur.
2. De bevoegdheid tot het doen van vaststellingen kan worden verbonden aan:
a. een door Onze Minister overeenkomstig bij of krachtens de maatregel gestelde
voorwaarden verleende erkenning;
b. een door de Raad voor Accreditatie verleende accreditatie overeenkomstig een door Onze
Minister goedgekeurd programma van eisen.
3. Aan een erkenning kunnen voorschriften worden verbonden en zij kan onder beperkingen
worden verleend. De voorschriften en beperkingen kunnen worden gewijzigd, aangevuld of
ingetrokken.
4. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het verlenen,
weigeren of intrekken van een erkenning.
Artikel 37
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent het
opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door degenen die:
a. betrokken zijn bij het doen van vaststellingen ten behoeve van de bepaling van de
hoeveelheden, hoedanigheden en oppervlakten, bedoeld in artikel 34, of
b. diervoeder of dieren, als bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdeel b, op bedrijven
afleveren, dan wel dieren, melk en andere dierlijke producten, als bedoeld in artikel 35,
tweede lid, onderdelen b en c, van bedrijven afnemen of be- of verwerken.
Artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het
bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13,
vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b,
vijfde lid, 33d, eerste Iid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Artikel 58
1. Ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per
kilogram fosfaat en € 7 per kilogram stikstof waarvan de afvoer niet kan worden
verantwoord.
[…]
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet(zoals deze luidde ten tijde van belang)
Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
o. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan
al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt;
[…]
s. vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en
lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren
binnen een bedrijf;
[…]
v. vracht meststoffen: hoeveelheid meststoffen die als eenheid in een afzonderlijk
transportmiddel al dan niet met aanhanger wordt vervoerd;
[…].
Artikel 39
1. De intermediair houdt per onderneming een inzichtelijke administratie bij.
2. De administratie bevat in ieder geval de gegevens, bedoeld in artikel 38, tweede lid,
alsmede gegevens over:
a. de hoeveelheden in het kader van de onderneming aan- en afgevoerde meststoffen
waarbij, voor zover van toepassing, wordt aangegeven dat de aan- of afvoer heeft
plaatsgevonden ter uitvoering van artikel 21, tweede lid, onderdeel d, onder 1°, artikel
33a, tweede lid, onderdeel
b, onder 1°, vierde of vijfde lid, en artikel 33d, eerste lid, van de wet, de datum waarop
de aan- en afvoer plaatsvond en het bedrijf of de onderneming van herkomst,
onderscheidenlijk van bestemming dan wel, ingeval geen sprake is van een bedrijf of
onderneming, gegevens over de leverancier onderscheidenlijk afnemer van de
meststoffen;
b. de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor
meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte
zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de
opslagruimte bevindt;
c. de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waarvoor de
intermediair ten aanzien van een kalenderjaar mestverwerkingsovereenkomsten heeft
gesloten, en
d. de hoeveelheden meststoffen die bij de overdracht van een opslagruimte voor
meststoffen aan of door een andere intermediair op het moment van overdracht
aanwezig is in de desbetreffende opslagruimte.
3. Indien op een onderneming dierlijke meststoffen worden behandeld, bevat de
administratie tevens gegevens over:
a. de methode van behandeling;
b. de hoeveelheid behandelde dierlijke meststoffen;
c. de hoeveelheid, de aard en de samenstelling van de tezamen met de dierlijke
meststoffen behandelde stoffen; en
d. de hoeveelheid en de samenstelling van de eindproducten van de behandeling.
4. Artikel 34 is Pro op de administratie, bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige
toepassing.
5. De intermediair bewaart de mestverwerkingsovereenkomsten als onderdeel van zijn
administratie.
Artikel 52
1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
a.de gevallen waarin en voorwaarden waaronder de artikelen 48 en 49 geheel of
gedeeltelijk niet van toepassing zijn;
b.de wijze waarop de apparatuur, bedoeld in artikel 49, is bevestigd;
c.de eisen waaraan de apparatuur voor automatische gegevensregistratie, bedoeld
in artikel 49, tweede lid, en de satellietvolgapparatuur, bedoeld in artikel 49, derde lid,
moeten voldoen, waaronder de eis dat de apparatuur behoort tot een type dat is
gekeurd door een door Onze Minister aangewezen instelling;
d.de gegevens die met de in onderdeel c bedoelde apparatuur moeten worden
vastgelegd en de wijze waarop die gegevens moeten worden vastgelegd, bewaard en
verstrekt; en
e.de wijze waarop en de termijn waarbinnen de mededeling, bedoeld in artikel 51, wordt
gedaan, alsmede de gegevens die de mededeling ten minste bevat of de bescheiden
waarvan de mededeling vergezeld gaat.
2. De krachtens het eerste lid te stellen regels kunnen voor de in de regeling te
onderscheiden mestsoorten en de beoogde bestemming van de meststoffen verschillend
worden vastgesteld.
Artikel 53
1. Terzake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen wordt door de
leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs opgemaakt.
2. De leverancier en de afnemer dragen er ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het
geheel, zorg voor dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel
54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
3. Het vervoersbewijs wordt bij ministeriële regeling vastgesteld en bevat in ieder geval
gegevens over:
a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer;
b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen;
c. de hoeveelheid meststoffen; en
d. het soort meststoffen.
4. De gegevens op het vervoersbewijs worden niet gewijzigd of onleesbaar gemaakt.
5. Terzake van de ondertekening van het vervoersbewijs kunnen de leverancier, de
vervoerder en de afnemer elkaar niet machtigen.
6. De op het vervoersbewijs ingevulde gegevens worden op elektronische wijze bij Onze
Minister ingediend.
7. De vervoerder bewaart het vervoersbewijs en de leverancier en de afnemer bewaren
een afschrift van het vervoersbewijs als onderdeel van de administratie, bedoeld
in artikel, 39onderscheidenlijk artikel 32.
Artikel 54
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over:
a.de overige op het vervoersbewijs te vermelden gegevens;
b.de wijze en het tijdstip waarop het vervoersbewijs door de leverancier, de vervoerder
en de afnemer wordt opgemaakt en ondertekend;
c.de overige ter zake van een vracht dierlijke meststoffen te verstrekken gegevens;
d.de wijze en het tijdstip waarop de op het vervoersbewijs ingevulde gegevens alsmede
de gegevens, bedoeld in onderdeel c, worden ingediend; en
e.de gevallen waarin en de voorwaarden waaronder artikel 53 geheel Pro of gedeeltelijk niet
van toepassing is.
Artikel 68
1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld
aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde
hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen
worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het
gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de
desbetreffende meststoffen.
[…].
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet(zoals deze luidde ten tijde van belang)
Artikel 64
1. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de
vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op
elektronische wijze bij de minister ingediend.
2. De elektronisch in te dienen gegevens bevatten mede de code van het laboratorium dat
de analyse van de dierlijke meststoffen waarop het vervoersbewijs dierlijke meststoffen
betrekking heeft, heeft uitgevoerd, en de op basis van deze analyse vastgestelde
hoeveelheid dierlijke meststoffen.
3. Indien de hoeveelheid van de dierlijke meststoffen overeenkomstig de artikelen 84 tot
en met 91 wordt bepaald op basis van de in die artikelen bedoelde forfaitaire
stikstofgehalten, onderscheidenlijk fosfaatgehalten, worden de op het vervoersbewijs
dierlijke meststoffen ingevulde gegevens, in afwijking van het eerste lid, uiterlijk tien
werkdagen na het vervoer van de vracht of vrachten dierlijke meststoffen bij de minister
ingediend.
Artikel 77
l. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire
onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of
intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen
een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in
artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van
een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster.
2. Indien een vervoerder binnen een periode van ten hoogste zeven dagen van één
leverancier meerdere vrachten dierlijke meststoffen afvoert naar één afnemer kan het
stikstofgehalte en het fosfaatgehalte van deze vrachten worden vastgesteld door middel
van analyse van een mengmonster dat op verzoek van de vervoerder door het
betrokken laboratorium uit de uit deze vrachten genomen monsters is samengesteld,
onder de volgende voorwaarden:
a. het mengmonster bestaat uit ten hoogste twaalf monsters; en
b. het verschil in gewicht tussen de grootste en de kleinste vracht bedraagt bij drijfmest
ten hoogste tien procent en bij vaste mest ten hoogste twintig procent.
3. Het nemen van een monster uit een hoeveelheid dierlijke meststoffen en de analyse
van dit monster geschieden overeenkomstig de artikelen 78 tot en met 81.
Artikel 78
De bemonstering van een vracht drijfmest vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de vervoerder en geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
Artikel 78a
1. De bemonstering van een vracht vaste mest geschiedt door de vervoerder.
2. In afwijking van het eerste lid, geschiedt de bemonstering van een vracht vaste mest,
bestaande uit dikke fractie, door een monsternemende organisatie op verzoek van de
leverancier of de vervoerder.
3. Indien de vaste mest, bedoeld in het eerste of tweede lid, bestemd is om buiten
Nederland te worden gebracht, geschiedt de bemonstering van de vracht vaste mest
tijdens het laden van het transportmiddel.
4. Indien de vracht vaste mest, bedoeld in het eerste of tweede lid, binnen Nederland is
gebracht, geschiedt de bemonstering tijdens het lossen van het transportmiddel.
Artikel 79
1. Een uit een vracht drijfmest genomen monster wordt automatisch verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. De verpakking geschiedt met behulp van verpakkingsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel C, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
2. Een uit een vracht vaste mest genomen monster wordt door de vervoerder verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B.
3. In afwijking van het tweede lid, wordt een uit een vracht vaste mest, bestaande uit dikke fractie, genomen monster door de monsternemende organisatie verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B.
Artikel 80
1. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 78, stuurt de vervoerder het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen en de afnemer, alsmede van het nummer van het op deze vracht betrekking hebbende vervoersbewijs dierlijke meststoffen, uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toe aan een door de minister erkend laboratorium als bedoeld in artikel 80a.
2. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 78a, eerste lid, stuurt de vervoerder het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen, alsmede van het nummer van het op deze vracht betrekking hebbende vervoersbewijs dierlijke meststoffen, uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toe aan een door de minister erkend laboratorium als bedoeld in artikel 80a.
3. De vervoerder, bedoeld in het eerste en tweede lid, bewaart de monsters totdat zij aan het erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
4. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 78a, tweede lid, stuurt de monsternemende organisatie het uit een vracht dierlijke meststoffen genomen monster, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen, alsmede van het nummer van het op deze vracht betrekking hebbende vervoersbewijs dierlijke meststoffen, uiterlijk zeven werkdagen na bemonstering toe aan een erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a.
5. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 78a, tweede lid, bewaart de monsternemende organisatie de monsters totdat zij aan een erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
6. Ingeval van bemonstering van een vracht vaste mest, bestaande uit dikke fractie, bevindt de plaats waar het genomen monster wordt bewaard zich niet op het terrein of in een opstal van de betrokken leverancier, vervoerder of afnemer van de vracht.
Artikel 124
1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de
administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
2. Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde
gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de
gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of
verstrekken uit de administratie.
3. De in het eerste lid bedoelde gegevens worden niet gewijzigd in de administratie en worden bewaard als onderdeel van de administratie, bedoeld in de artikelen 32, 39 of 44 van het besluit.