Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/884
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde] )
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem, het college
(gemachtigde: mr. W. Brakenhoff).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom vanwege een verbouwing en illegale bewoning van een bedrijfspand van eiseres. Eiseres is het niet eens met deze last onder dwangsom. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de last onder dwangsom terecht heeft opgelegd.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Inleiding
2. Eiseres is eigenaar van het bedrijfspand op het perceel [adres] . Op 28 november 2018 hebben toezichthouders van de gemeente vastgesteld dat de eerste verdieping van het pand was verbouwd naar drie wooneenheden, waarvan er twee geschikt waren voor zelfstandige bewoning. In het besluit van 27 augustus 2019 heeft het college eiseres onder oplegging van een dwangsom gelast om de illegale bewoning van het bedrijfspand te (laten) beëindigen en beëindigd te houden en het bedrijfspand terug te brengen in de staat zoals deze bij vergunning van 29 juni 1981 is vergund.
2.1.
Met het besluit van 8 april 2020 heeft het college het bezwaar van eiseres daartegen ongegrond verklaard.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep van eiseres tegen dat besluit bij uitspraak van 15 juni 2022 ongegrond verklaard. [1]
2.3.
Bij uitspraak van 6 november 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het hoger beroep van eiseres tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard. De Afdeling heeft de uitspraak van de rechtbank en het besluit van 8 april 2020 vernietigd en overwogen dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 27 augustus 2019. [2]
2.4.
Met het besluit van 18 december 2024 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres opnieuw ongegrond verklaard. Het college heeft de last onder dwangsom in stand gelaten voor zover deze strekt tot het terugbrengen van het bedrijfspand naar de laatst vergunde situatie. Voor zover de last onder dwangsom zag op het beëindigen van het gebruik van wooneenheid 2 voor bewoning, heeft het college deze met het bestreden besluit herroepen.
2.5.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
De last onder dwangsom van 27 augustus 2019
3. Bij twee controles in 2018 en in 2019 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat de eerste verdieping van het bedrijfspand was verbouwd naar drie wooneenheden. De wooneenheden beschikten over een eigen ingang, eigen keuken, toilet en douche of bad. De drie wooneenheden werden door eiseres verhuurd aan verschillende personen. Het zonder omgevingsvergunning verbouwen van het bedrijfspand leverde volgens het college strijd op met de artikelen 2.1 en 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De bewoning van de wooneenheden was volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ”. Het college heeft eiseres daarom onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van de wooneenheden in het bedrijfspand te (laten) beëindigen en beëindigd te houden, en het bedrijfspand terug te brengen in de staat zoals deze bij bouwvergunning van 29 juni 1981 is vergund.
De uitspraak van de Afdeling van 6 november 2024
4. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 november 2024, voor zover hier van belang, geoordeeld dat het gebruik van wooneenheid 2 voor bewoning onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan valt. Het college was daarom niet bevoegd om tegen de bewoning van wooneenheid 2 handhavend op te treden. De Afdeling heeft het hoger beroep om die reden gegrond verklaard, het besluit van 8 april 2020 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling heeft verder geoordeeld dat het college wél bevoegd was om handhavend op te treden tegen de verbouwing van het bedrijfspand zonder omgevingsvergunning.
Het besluit op bezwaar van 18 december 2024
5. Met het bestreden besluit heeft het college de last onder dwangsom herroepen voor zover deze zag op het beëindigen van de bewoning van wooneenheid 2. Het college heeft de last onder dwangsom in stand gelaten voor zover deze zag op het terugbrengen van het bedrijfspand naar de laatst vergunde situatie van 29 juni 1981. Feitelijk betekent dit volgens het college dat de verbouwing van het bedrijfspand ongedaan moet worden gemaakt en dat de bewoning daarvan – ook die van wooneenheid 2 – dus gestaakt moet worden.
Het betoog van eiseres
6. Eiseres kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Zij betoogt dat ten tijde van het bestreden besluit geen sprake meer was van een overtreding. Hiertoe wijst zij op artikel 2.26 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit. Volgens eiseres was voor het wijzigen van de draagconstructie en de brandcompartimentering van het pand op grond van die bepaling destijds geen omgevingsvergunning vereist. Een redelijke uitleg van het overgangsrecht uit de Invoeringswet Omgevingswet brengt volgens eiseres mee dat niet handhavend wordt opgetreden tegen situaties die onder het oude recht een overtreding opleverden maar onder het nieuwe recht niet meer.
Het standpunt van het college
7. Het college stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat eiseres geen procesbelang meer heeft, nu zij aan de opgelegde last heeft voldaan.
Daarnaast is het college van mening dat eiseres haar betoog met betrekking tot artikel 2.26 van het Bbl al in hoger beroep bij de Afdeling naar voren had moeten brengen. Nu zij dit niet heeft gedaan, kan dit betoog volgens het college niet alsnog in deze procedure tegen het nieuwe besluit op bezwaar aan de orde gesteld worden.
Verder stelt het college zich op het standpunt dat het bestreden besluit op grond van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet terecht op het oude recht gebaseerd is, nu het primaire besluit is genomen voordat de Omgevingswet in werking trad. Het college ziet geen aanleiding om op deze regel een uitzondering te maken. In dit verband wijst het college erop dat artikel 2.26 van het Bbl, zoals dat luidde ten tijde van het bestreden besluit, een onbedoelde versoepeling bevatte waardoor voor een aantal werkzaamheden niet langer een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit vereist was. Het betrof hier volgens het college een omissie van de wetgever die met ingang van 1 januari 2025 weer is hersteld, waardoor er vanaf dat moment weer een vergunningplicht gold. Die wijziging van artikel 2.26 van het Bbl was bovendien al aangekondigd voordat het bestreden besluit werd genomen.
Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat ook als het destijds geldende artikel 2.26 van het Bbl zou zijn toegepast, nog steeds sprake was van een overtreding omdat de werkzaamheden ook in dat geval niet volledig omgevingsvergunningvrij waren. Volgens het college was voor deze werkzaamheden een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit vereist.
Het college wijst er tot slot op dat artikel 2.26 van het Bbl inmiddels is gewijzigd. Dat betekent volgens het college dat als onverhoopt een nieuw besluit op bezwaar genomen zou moeten worden, het huidige artikel 2.26 van het Bbl toegepast zou moeten worden. Door de wijziging van dit artikel zijn de uitgevoerde werkzaamheden weer vergunningplichtig, zodat bij de huidige stand van zaken weer sprake zou zijn van een overtreding.
Goede procesorde
8. Eiseres heeft een aantal nadere stukken ingediend. De rechtbank volgt het college niet in het standpunt dat deze stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten. De nadere stukken zijn op de elfde dag voor de zitting – en daarmee tijdig – ingediend. Bovendien zijn de stukken beperkt in omvang en bevatten deze grotendeels informatie die al eerder in deze procedure bekend was voor het college, waaronder de bouwvergunning uit 1981 en een e-mailwisseling uit 2021.
Procesbelang
9. De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat eiseres geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Het is vaste rechtspraak dat het procesbelang behouden blijft als iemand tot op zekere hoogte aannemelijk maakt dat als gevolg van een bestreden besluit schade is geleden. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat zij als gevolg van de last onder dwangsom schade heeft geleden, omdat zij ter uitvoering hiervan min of meer omvangrijke bouwwerkzaamheden heeft moeten laten uitvoeren. Nu niet in geschil is dat eiseres de opgelegde last onder dwangsom heeft uitgevoerd, acht de rechtbank niet onaannemelijk dat eiseres de gestelde schade daadwerkelijk heeft geleden. Dat betekent dat eiseres belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit.
Nieuwe beroepsgronden
10. De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt dat het betoog van eiseres over artikel 2.26 van het Bbl buiten beschouwing dient te blijven omdat eiseres dit betoog eerder had moeten voeren. In de rechtspraak van de Afdeling is de mogelijkheid begrensd om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een nieuw besluit dat genomen wordt nadat een eerder besluit is vernietigd. Die begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. [3] Naar het oordeel van de rechtbank doet die situatie zich hier niet voor. Op het besluit van 8 april 2020 dat voorlag in de hogerberoepsprocedure bij de Afdeling, was het recht van vóór 1 januari 2024 nog van toepassing. Van eiseres kon daarom redelijkerwijs niet worden verlangd dat zij in die procedure een beroep zou doen op artikel 2.26 van het Bbl.
Herhaalde beroepsgronden
11. Eiseres betoogt dat verweerder een te verstrekkende last heeft opgelegd, die tot gevolg had dat ook het legale gebruik van wooneenheid 2 moest worden beëindigd. Verder bestond volgens eiseres concreet zicht op legalisatie.
11.1.
De rechtbank overweegt dat eiseres deze gronden ook naar voren heeft gebracht in de hogerberoepsprocedure bij de Afdeling. Die heeft in haar uitspraak van 6 november 2024 vastgesteld dat het handhavend optreden tegen de verbouwing van het bedrijfspand, betekent dat het gehele pand onbewoonbaar moet worden gemaakt. Daarom heeft de Afdeling in haar uitspraak de belangen van de bewoner van wooneenheid 2 meegewogen bij de beoordeling van het handhavend optreden tegen de uitgevoerde bouwwerkzaamheden. De Afdeling heeft geoordeeld dat het college het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van eiseres en de bewoner van wooneenheid 2. Verder heeft de Afdeling overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De Afdeling heeft deze hogerberoepsgronden van eiseres daarmee uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Gelet hierop, kunnen de beroepsgronden van eiseres hierover in deze procedure niet nogmaals worden beoordeeld. De rechtbank zal deze beroepsgronden daarom buiten beschouwing laten.
Welk recht is van toepassing op het bestreden besluit?
12. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Als uitgangspunt geldt dat als een handhavingsbesluit is genomen vóór 1 januari 2024, hierop het recht van toepassing blijft zoals dit luidde vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. [4] Uit rechtspraak van de Afdeling volgt echter dat als na 1 januari 2024 de materiële normstelling is gewijzigd ten opzichte van het recht zoals dat gold op het moment van het handhavingsbesluit, het bestuursorgaan in het besluit op bezwaar moet beoordelen in hoeverre naar nieuw recht nog een overtreding plaatsvindt. [5] Bij het nemen van een nieuw besluit na een rechterlijke vernietiging van een eerder besluit waarop het oude recht van toepassing was, geldt als uitgangspunt dat ook op het nieuw te nemen besluit het oude recht van toepassing is. Bij handhavingsbesluiten geldt dit echter alleen als onder het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het nieuwe besluit nog steeds sprake is van dezelfde overtreding. Als dat niet zo is, dan moet het college het nieuwe recht toepassen. [6]
12.1.
In dit geval is sprake van een handhavingsbesluit dat is genomen vóór 1 januari 2024, zodat als uitgangspunt geldt dat het oude recht van toepassing blijft. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat bij het bestreden besluit desalniettemin toepassing gegeven had moeten worden aan de Omgevingswet en het Bbl. Daarbij is van belang dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de uitgevoerde werkzaamheden ook onder het nieuwe recht nog een vergunningplicht geldt. Het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van deze werkzaamheden en het in stand houden van het gerealiseerde bouwwerk levert ook onder het nieuwe recht daarom een overtreding op. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
12.1.1
Vaststaat dat onder het oude recht sprake was van een overtreding. De werkzaamheden in het pand betroffen onder meer een wijziging van de draagconstructie en de brandcompartimentering en voor deze werkzaamheden was onder het oude recht een omgevingsvergunning vereist. Niet in geschil is dat voor (een deel van) de uitgevoerde werkzaamheden ten tijde van het bestreden besluit geen omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit [7] was vereist. Deze werkzaamheden werden destijds niet vermeld in artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl. De rechtbank volgt het college niet voor zover dat zich op het standpunt heeft gesteld dat van belang is dat artikel 2.26 van het Bbl kort na het nemen van het bestreden besluit is gewijzigd omdat dit artikel een onbedoelde versoepeling inhield van de vergunningplicht zoals die gold onder het oude recht. Evenmin is van belang dat – zoals het college heeft gesteld – sprake was van een fout van de wetgever en dat ten tijde van het bestreden besluit al bekend was dat deze fout binnen afzienbare tijd zou worden hersteld. Artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl is met ingang van 1 januari 2025 gewijzigd, maar bij deze wijziging is niet voorzien in terugwerkende kracht. Dat betekent dat uitgegaan moet worden van de tekst van artikel 2.26, eerste lid, van het Bbl zoals die luidde ten tijde van het bestreden besluit.
12.1.2.
Dat ten tijde van het bestreden besluit voor (een deel) van de uitgevoerde werkzaamheden niet langer een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit was vereist, betekent echter niet dat deze werkzaamheden geheel vergunningvrij waren. In dit geval geldt dat voor de werkzaamheden nog wel een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit ‘bouwen’ benodigd was. Weliswaar worden in artikel 22.27 van het “Omgevingsplan gemeente Kaag en Braassem” diverse bouwwerkzaamheden van deze vergunningplicht uitgezonderd, maar in artikel 22.23, tweede lid, van het omgevingsplan is vastgelegd dat deze bouwwerkzaamheden uitsluitend vergunningvrij zijn als het aantal woningen gelijk blijft. In dit geval zijn door de bouwwerkzaamheden waarop de last onder dwangsom betrekking heeft drie wooneenheden gerealiseerd. Dat betekent dat voor deze bouwwerkzaamheden een vergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit ‘bouwen’ geldt. Het in stand houden van een zonder de vereiste omgevingsvergunning gerealiseerd bouwwerk is op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan – net als onder het oude recht [8] – verboden.
12.2.
Gelet op het voorgaande levert het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van de werkzaamheden waarop het bestreden besluit betrekking heeft en het in stand houden van het gerealiseerde bouwwerk, ook naar nieuw recht een overtreding op. Onder die omstandigheden bestaat geen aanleiding om af te wijken van het uitgangspunt dat op een besluit dat wordt genomen na de rechterlijke vernietiging van een eerder besluit, het oude recht van toepassing blijft. Het college heeft het bestreden besluit daarom terecht gebaseerd op het oude recht.
Heeft het college de last onder dwangsom terecht opgelegd?
13. In haar uitspraak van 6 november 2024 heeft de Afdeling reeds overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de verbouwing van het bedrijfspand. Uit die uitspraak volgt ook dat er geen bijzondere omstandigheden waren die aan handhavend optreden in de weg stonden. Gelet hierop staat vast dat onder het oude recht sprake was van een overtreding waartegen handhavend kon worden opgetreden. Nu uit wat hiervoor is overwogen volgt dat ook onder het nieuwe recht sprake is van een overtreding, heeft het college zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat de last onder dwangsom met betrekking tot de uitgevoerde bouwwerkzaamheden in stand kon blijven. Voor zover eiseres dit standpunt van het college heeft bestreden, slaagt haar betoog niet.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
14.1.
Voor een proceskostenveroordeling of bestaat geen aanleiding. Eiseres krijgt het door haar betaalde griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van
mr.Y. Al-Qaq, griffier.
mr.Y. Al-Qaq, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.