Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 24/4561 en ARN 24/4610
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres], uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. P. Stehouwer),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur [1]
(gemachtigden: mr. B. de Haan en mr. M. Leegsma).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boetes die de minister aan eiseres heeft opgelegd voor overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) in de jaren 2019 en 2020. Eiseres is het niet eens met de opgelegde boetes en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister deze boetes terecht aan eiseres heeft opgelegd (onder 7). De rechtbank beoordeelt ook of de boetes (verder) moeten worden gematigd wegens bijzondere omstandigheden (onder 8), of wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM (onder 9).
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister terecht bestuurlijke boetes aan eiseres heeft opgelegd en dat er geen aanleiding is om deze boetes (verder) te matigen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en de beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. In de besluiten van 5 februari 2024 heeft de minister aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd van € 18.818,10 en € 9.896,85 voor overtredingen van de Msw in de jaren 2019 en 2020. Ook heeft de minister de derogatievergunning voor 2019 en 2020 ingetrokken en eiseres voor 2025 uitgesloten van deelname aan derogatie. Bij de bestreden besluiten van 27 mei 2024 op de bezwaren van eiseres is de minister bij die besluiten gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. De minister heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 9 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] en [persoon B] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, [persoon C] [2] en (digitaal) de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
De totstandkoming van de bestreden besluiten
3. Eiseres exploiteert een melkveehouderij en veehandelsbedrijf. Twee toezichthouders van de NVWA [3] hebben gecontroleerd of eiseres zich in de jaren 2019 en 2020 heeft gehouden aan de meststoffenregelgeving. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in twee rapporten van bevindingen van 5 augustus 2022.
3.1.
In de brieven van 13 december 2023 heeft de minister, naar aanleiding van de bevindingen in de rapporten van 5 augustus 2022, eiseres de voornemens meegedeeld om haar bestuurlijke boetes op te leggen van € 20.909 en € 21.993 wegens overtredingen van de Msw in 2019 en 2020. Eiseres heeft tegen deze voornemens zienswijzen ingediend.
3.2.
De minister heeft hierna aan eiseres een boete opgelegd van € 18.818,10 wegens het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstof gebruiksnorm in 2019. Ook heeft de minister na de zienswijzen aan eiseres een boete opgelegd van
€ 9.896,85 wegens het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2020. In deze bedragen is op grond van het door de minister gehanteerde boetebeleid [4] een matiging van 10% verwerkt wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn. Verder heeft de minister de derogatievergunning voor 2019 en 2020 ingetrokken en eiseres voor 2025 uitgesloten van deelname aan derogatie.
De omvang van het geding
4. De rechtbank stelt met partijen vast dat zij niet bevoegd is om een oordeel te geven over de bestreden besluiten, voor zover de minister daarin de derogatievergunning voor 2019 en 2020 heeft ingetrokken en eiseres heeft uitgesloten van deelname aan derogatie in 2025. [5] Eiseres heeft tegen dit besluitonderdeel beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak daarom alleen de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes.
Het beoordelingskader en de bewijslastverdeling
5. De voor de beoordeling van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
5.1.
In de Msw staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. [6] Dit verbod geldt niet als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen én de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. [7]
6. Volgens vaste rechtspraak van het CBb ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’ [8] blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van Pro de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden. [9]
6.1.
Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de juistheid van een ondertekend rapport van een toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van de betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. [10]
Heeft de minister de oppervlakte van de landbouwgrond juist vastgesteld?
7. Eiseres betoogt, samengevat, dat de minister bij de vaststelling van de oppervlakte van de tot het bedrijf behorende landbouwgrond in 2019 en 2020 – en daarmee bij de berekening van de gebruiksruimte – ten onrechte de oppervlakte van perceel [perceel] (3,99 hectare) buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens eiseres had zij in 2019 en 2020 de feitelijke beschikkingsmacht over dit perceel, ondanks dat de heer [persoon D] de eigenaar is van dit perceel.
7.1.
Volgens vaste rechtspraak volgt uit de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw dat grond voor de toepassing van de Msw uitsluitend mag worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert de feitelijke beschikkingsmacht moet hebben over de desbetreffende grond. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. Verder is voor het hebben van de feitelijke beschikkingsmacht vereist dat de landbouwer in de praktijk in staat is het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. [11]
7.2.
De beroepsgrond van eiseres slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat de minister bij de berekening van de gebruiksruimte de oppervlakte van perceel [perceel] terecht buiten beschouwing heeft gelaten, omdat eiseres in 2019 en 2020 niet de feitelijke beschikkingsmacht had over dit perceel. De rechtbank licht dit oordeel als volgt toe.
7.2.1.
De minister heeft terecht geconcludeerd dat eiseres niet voldoet aan beide, onder 7.1 genoemde, vereisten voor het hebben van feitelijke beschikkingsmacht. Weliswaar is sprake van een geldige juridische titel omdat eiseres en [persoon D] op 10 januari 2017 een grondgebruikersverklaring voor onbepaalde tijd hebben ondertekend, maar niet is gebleken dat eiseres in de praktijk in staat was het teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. De minister heeft zich hierbij mogen baseren op de bevindingen van de toezichthouders in de rapporten van 5 augustus 2022. Uit deze rapporten volgt onder meer dat [persoon D] de eigenaar van perceel [perceel] is, dat hij in 2019 en 2020 de werkzaamheden op dit perceel (het maaien, schudden, harken en persen van het gras) uitvoerde dan wel een loonwerker daartoe opdracht gaf en betaalde, dat hij een loonwerker opdracht gaf het perceel te bemesten, dat eiseres [persoon D] betaalde voor het afzetten van mest, dat er runderen van [persoon D] op het perceel werden geweid, en dat [persoon D] heeft verklaard dat hij de werkzaamheden op perceel [perceel] niet in opdracht van eiseres uitvoerde.
7.2.2.
De rechtbank ziet in wat eiseres daartegen aanvoert onvoldoende reden om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in de rapporten en om te oordelen dat de minister de bestreden besluiten hierop niet heeft mogen baseren. Eiseres stelt dat zij [persoon D] een vergoeding van € 3.800 per jaar betaalde voor het gebruik van de grond, maar zij heeft hiervan geen factuur of bankafschrift overgelegd. De door eiseres overgelegde overzichten van financiële transacties tussen eiseres en [persoon D] in 2019 en 2020 zijn onvoldoende, omdat hierin alleen wordt vermeld dat de vergoeding voor het gebruik van de grond zou zijn verrekend met andere vergoedingen. Eiseres stelt verder dat zij [persoon D] een vergoeding van € 25 per grasbaal betaalde voor de in verband hiermee uitgevoerde werkzaamheden, maar ook hiervan heeft zij geen factuur of bankafschrift overgelegd. Eiseres heeft ook geen document overgelegd waaruit blijkt dat zij [persoon D] opdracht gaf voor het uitvoeren van bepaalde werkzaamheden op perceel [perceel] en dat is afgesproken dat zij hem voor deze werkzaamheden een vergoeding van € 25 per grasbaal zou betalen. Ook de enkele stellingen van eiseres dat zij en [persoon D] mondeling hebben afgesproken dat perceel [perceel] niet zou worden bemest en dat er geen vee op zou lopen, dat zij [persoon D] weliswaar heeft betaald voor het afzetten van mest maar dat deze mest niet werd uitgereden op perceel [perceel], en dat zij nooit runderen op dit perceel heeft zien lopen, leveren onvoldoende twijfel op. Eiseres heeft deze stellingen namelijk in het geheel niet met documenten onderbouwd. Tot slot is ook de stelling van eiseres dat geen waarde mag worden gehecht aan de verklaringen van [persoon D] omdat hij wilsonbekwaam zou zijn, onvoldoende voor twijfel. Eiseres heeft haar stelling namelijk niet onderbouwd met een verklaring van een onafhankelijke (medische) deskundige over de geestelijke gezondheid van [persoon D]. De door eiseres overgelegde verklaring van de broer van [persoon D] maakt dit niet anders. De minister heeft er in dit verband terecht op gewezen dat hieruit niet blijkt dat [persoon D] wilsonbekwaam is en zijn verklaringen niet kunnen worden gevolgd. Ook heeft de minister er terecht op gewezen dat [persoon D] in het bijzijn van zijn broer de verklaringen heeft afgelegd, dat deze consistent zijn en dat zij aansluiten bij verklaringen van andere getuigen. Gelet op het voorgaande heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen in de rapporten niet juist zijn.
Is er aanleiding om de boetes te matigen wegens bijzondere omstandigheden?
8. Eiseres betoogt dat de boetes moeten worden gematigd omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Zij wilde [persoon D] namelijk helpen om de problemen op zijn bedrijf op te lossen en zij heeft hem vanuit een maatschappelijk/sociaal oogpunt op perceel [perceel] laten werken. Tegen die achtergrond is de afspraak over perceel [perceel] ontstaan zoals eiseres die in haar verklaringen heeft omschreven.
8.1.
De aan de eiseres opgelegde boete is aan te merken als een punitieve (bestraffende) sanctie, die valt onder het bereik van artikel 6 van Pro het EVRM. Dat brengt mee dat de rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staan tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
8.2.
De hoogte van de bestuurlijke boete voor het overschrijden van de gebruiksnormen is vastgelegd in artikel 57 van Pro de Msw. Volgens vaste rechtspraak van het CBb vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel van het 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. [12]
8.3.
Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet. De rechtbank ziet in de door eiseres genoemde omstandigheid dat zij [persoon D] wilde helpen en dat vanuit die intentie de afspraak over perceel [perceel] tussen hen tot stand is gekomen, geen aanleiding om de opgelegde boetes te matigen. De goede intenties van eiseres betekenen – wat daar ook van zij – niet dat zij daarom niet meer hoeft te voldoen aan de meststoffenregelgeving.
Is er aanleiding om de boetes te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn?
9. Eiseres betoogt dat de boetes moeten worden gematigd, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden.
9.1.
Bij zaken waar het gaat om bestraffende sancties geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat zowel de bestuurlijke fase als de beroepsfase in beginsel een jaar mag duren. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
9.2.
In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 13 december 2023, de datum van de voornemens om eiseres bestuurlijke boetes op te leggen. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met ongeveer twee maanden.
9.3.
De minister heeft in de besluiten van 5 februari 2024 de boetes op grond van het door hem gehanteerde boetebeleid al gematigd met 10% wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn. Volgens vaste rechtspraak wordt in dat geval geen verdergaande matiging toegepast voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. [13] De rechtbank ziet daarom in het geval van eiseres aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn met ongeveer twee maanden.
De herhaling van de gronden in bezwaar
10. Eiseres heeft voor het overige verzocht om wat in bezwaar is aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen in de gronden van beroep. Omdat de minister hier in het bestreden besluit op in is gegaan en eiseres deze gronden, anders dan hiervoor besproken, in beroep niet verder heeft toegelicht, leidt de enkele verwijzing niet tot het daarmee door haar beoogde resultaat.
Conclusie en gevolgen
11. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eiseres krijgt geen vergoeding van haar proceskosten
.
.
12. Eiseres betoogt dat de rechtbank ten onrechte voor beide beroepen griffierecht heeft geheven. Volgens eiseres is sprake van samenhangende besluiten als bedoeld in artikel 8:41, derde lid, van de Awb.
12.1.
In artikel 8:41, derde lid, van de Awb is bepaald dat eenmaal griffierecht is verschuldigd als sprake is van een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten.
12.2.
De rechtbank volgt eiseres in haar betoog dat in dit geval sprake is van samenhangende besluiten. Hoewel in de besluiten twee afzonderlijke boetes voor het overtreden van de Msw in twee verschillende jaren zijn opgelegd, komen de besluiten en de geschilpunten inhoudelijk volledig overeen. De rechtbank heeft de beroepen ook gelijktijdig op zitting behandeld. Er is dus ten onrechte tweemaal griffierecht geheven. De rechtbank zal daarom de griffier gelasten eenmaal het door eiseres betaalde griffierecht van € 371 terug te betalen.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen ongegrond;
bepaalt dat de griffier eenmaal het door eiseres betaalde griffierecht van € 371 aan haar terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Kompier, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:4
1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het
bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk
maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 5:51
1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent
het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het
rapport.
Meststoffenwet
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
Artikel 7:
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8:
Het in artikel 7 gestelde Pro verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 9:
1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
Artikel 10
1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij
ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf
behorende oppervlakte landbouwgrond.
Artikel 51:
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Artikel 57:
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt Pro de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van
€ 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.