ECLI:NL:RBGEL:2026:4138

• Datum uitspraak: 27 mei 2026
• Publicatiedatum: 26 mei 2026
• Zaaknummer: ARN 24/4756 en 24/5012
• Instantie: Rechtbank Gelderland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Uitkomst: Deels toewijzend
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: J.M. Emaus; M. van Harten; S.E.M. Lichtenberg
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Vernietiging voorschrift meetvoorzieningen in veranderingsvergunning RTO-installatie chemisch bedrijf

Deze bestuursrechtelijke zaak betreft een omgevingsvergunning verleend door het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland aan een chemisch bedrijf voor de wijziging van een regeneratieve thermische oxidatie-installatie (RTO). Het bedrijf en een stichting hebben beroep ingesteld tegen deze vergunning. De rechtbank oordeelt dat het beroep van het bedrijf gegrond is en dat van de stichting ongegrond.

De stichting voerde aan dat een natuurvergunning had moeten aanhaken en dat de kruimelregeling niet toepasbaar was, maar deze gronden werden verworpen. Ook stelde de stichting dat de wijziging van de RTO een onaanvaardbaar veiligheidsrisico zou vormen, wat niet aannemelijk werd gemaakt. Het college mocht afgaan op het advies van de Veiligheidsregio Gelderland dat geen bezwaren gaf.

Het bedrijf betwistte twee voorschriften, waaronder een voorschrift dat de opslagtank voor ammonia moest voldoen aan een certificeringsvereiste uit PGS 31:2021. De rechtbank oordeelt dat het college dit voorschrift terecht heeft gesteld vanwege het IPPC-karakter van de installatie en het belang van milieubescherming.

Het tweede betwiste voorschrift betrof meetvoorzieningen die het college als verduidelijking had toegevoegd. De rechtbank vernietigt dit voorschrift omdat het niet nodig is voor de bescherming van het milieu en slechts een redactionele verduidelijking betreft van een eerder voorschrift dat nog steeds geldt.

De rechtbank veroordeelt het college tot betaling van de proceskosten en griffierecht van het bedrijf.

Uitkomst: Het beroep van het bedrijf wordt gegrond verklaard en voorschrift 6.1.2 van de veranderingsvergunning wordt vernietigd; het beroep van de stichting wordt ongegrond verklaard.

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummers: ARN 24/4756 en 24/5012

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaken tussen

24/4756

[naam bedrijf] B.V. uit [plaats], het bedrijf

(gemachtigde: mr. E Verbeet),

24/5012

[naam stichting] , uit [plaats], de stichting

(gemachtigde: mr. J.E. Dijk)

en

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, het college

(gemachtigde: mr. M.C.G. Sturkenboom).

Het bedrijf en de stichting nemen over en weer deel aan elkaars zaken als derde-partij.

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning die het college op 14 juni 2024 heeft verleend aan het bedrijf voor een wijziging van een al vergunde ‘regeneratieve thermische oxidatie-installatie’ (RTO). Het bedrijf is het niet eens met enkele voorschriften die de provincie aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. De stichting is het niet eens met de omgevingsvergunning. Beide eisers voeren hiertoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van het bedrijf gegrond en het beroep van de stichting ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Op 14 juni 2024 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan het bedrijf. Het bedrijf en de stichting hebben beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. De stichting heeft in haar eigen beroepschrift schriftelijk gereageerd op het beroep van het bedrijf.

2.1.

De rechtbank heeft de beroepen op 3 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens het bedrijf deelgenomen: [persoon A], [persoon B], [persoon C] en gemachtigde. Namens de stichting hebben deelgenomen: [persoon D], [persoon E] en gemachtigde. En namens het college hebben deelgenomen: [persoon F], [persoon G], [persoon H], [persoon I] en gemachtigde.

2.2.

De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting op 3 maart 2026 geschorst, zodat de stichting nog schriftelijk kon reageren op enkele stukken en om het bedrijf het proceskostenformulier te laten toezenden. Op 9 maart 2026 heeft het bedrijf het proceskostenformulier toegezonden. Op 16 maart 2026 heeft de stichting de schriftelijke reactie ingediend.

2.3.

De rechtbank heeft het onderzoek op 16 april 2026 gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

Totstandkoming van de omgevingsvergunning

3. Het bedrijf exploiteert een chemische fabriek aan het [locatie] in [plaats]. Zij maakt organische chemicaliën voor de productie van elektronica, kunststof, geneesmiddelen, cosmetica, papier en katalysatoren. De vergunning in deze zaak gaat over een wijziging van de eerder vergunde RTO. Deze zuivert de vervuilde luchtstroom.

3.1.

Het bedrijf beschikt over verschillende toestemmingen, waaronder:

• een (eerste fase) revisievergunning van 17 juni 2021 voor de productie van fijnchemicaliën door middel van batchgewijze en semi-continue processen;
• een (tweede fase) omgevingsvergunning voor het bouwen van de RTO van 21 juli 2021;
• een (onherroepelijke) omgevingsvergunning van 26 oktober 2022 voor de bouw van een betonnen funderingsplaat voor de RTO;
• een (onherroepelijke) omgevingsvergunning van 1 maart 2023 voor de bouw van een schoorsteen voor de RTO.

3.2.

Op 21 februari 2023 heeft het bedrijf een omgevingsvergunning aangevraagd om de RTO te wijzigen. Na de eerste en tweede fase vergunningen is het ontwerp van de RTO in verband met een ander inzicht over vrijkomende emissies zodanig gewijzigd dat voor het nieuwe ontwerp de revisievergunning moet worden gewijzigd:

“het betreft een verandering van het ontwerp van de RTO ten opzichte van de vergunde situatie. Een gewijzigd ontwerp is nodig vanwege voortschrijdend inzicht van uit de productieprocessen vrijkomende emissies. Dat betreft niet de aard van de stoffen, ook niet de totale hoeveelheid van de stoffen, maar voornamelijk de tijdsduur van de optredende piekemissies. Gebleken is dat daarvoor meer geavanceerde uitvoering van een RTO noodzakelijk is.”

3.3.

De (gewijzigde) RTO bestaat uit een samenstel van een aantal procesonderdelen: “de snake” (een slingerende leiding), de RTO zelf, een gaswasser, een selectieve katalytische reductie-eenheid (SCR, twee traps) en een opslagtank van 27 m3 met ammonia (24,5%). De opslagtank is een nieuwe opslagtank. De eerste vier procesonderdelen komen te staan op een funderingsplaat. De nieuwe opslagtank bevindt zich in tankput 2d. Alle aangesloten leidingen ten behoeve van de RTO bevinden zich bovengronds. Er wordt gebruik gemaakt van een leidingbrug.

3.4.

Op de voorbereiding van de omgevingsvergunning was de uitgebreide procedure van toepassing. ^[1] Het ontwerpbesluit tot verlening van de omgevingsvergunning heeft ter inzage gelegen van 31 augustus 2023 tot 10 oktober 2023. Het bedrijf en de stichting hebben zienswijzen ingediend op het ontwerpbesluit. De zienswijzen hebben geleid tot aanpassing van het definitieve besluit.

3.5.

Het college heeft de omgevingsvergunning op 14 juni 2023 definitief verleend. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten ‘bouwen’, ‘afwijken van het bestemmingsplan’ en ‘milieu:’ ^[2]

• bouwen: voor de bouw van de gewijzigde RTO-installatie, onder voorschriften;
• strijdig gebruik: voor het bouwen van een deel van de installaties hoger dan de toegestane hoogte volgens het bestemmingsplan, zonder voorschriften;
• milieu: voor het veranderen en in werking hebben van een (gewijzigde) RTO-installatie en een opslagtank voor ammonia, onder voorschriften. Volgens de aanvraag wijzigen de aard en essentie van de RTO-installatie niet. Als gevolg van gewijzigde technische inzichten, wijzigt wel de ruimtelijke oriëntatie en zijn er installatieonderdelen toegevoegd

Het recht in deze zaken

4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Maar in deze zaken geldt nog het oude recht, waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat de aanvraag om de omgevingsvergunning vóór 1 januari 2024 is ingediend. ^[3]

Het beroep van de stichting (24/5012)

Natuur

5. De beroepsgrond van de stichting dat een natuurtoestemming van het college had moeten aanhaken bij de omgevingsvergunning en dat een natuurvergunning niet kan worden verleend slaagt niet. Op het moment van het nemen van het besluit over de aanvraag om de omgevingsvergunning van 14 juni 2024 was namelijk op 5 juli 2023 al een afzonderlijke natuurvergunning aangevraagd. Dat dit niet op het moment van de aanvraag van de omgevingsvergunning op 22 februari 2023 al zo was, staat niet aan het later ontkoppelen van de aanhaakverplichting in de weg. ^[4] De stichting kan dit ‘natuur’-deel in de procedure over de natuurvergunning aan de orde stellen.

Strijdig gebruik

6. De stichting stelt dat het college geen omgevingsvergunning mocht verlenen op grond van de kruimelregeling ^[5] nu de Beleidsregels van de gemeente Zaltbommel uit 2017 dat niet mogelijk maken. In die Beleidsregels staat namelijk dat het bestemmingsplan het uitgangspunt is en daar in principe geen medewerking aan wordt verleend, tenzij sprake is van een van de daar beschreven uitzonderingen. Hoogstens de laatste ‘tenzij’ onder II zou soelaas kunnen bieden: “uit een maatwerkafweging blijkt dat het mogelijk is om aan de aanvraag medewerking te verlenen.” Maar dat betekent volgens de stichting dat toepassing van de kruimelgevallenregeling alleen via maatwerk kan. In de maatwerkafweging moeten naar het inzicht van de stichting alle ruimtelijk relevante aspecten een rol spelen. Dat geldt dus ook voor de effecten van emissie en depositie van stikstof op Natura 2000. Die toets heeft niet plaatsgevonden.

6.1.

Het college is (alleen) voor de staalconstructies voor de ondersteuning/bevestiging van het leidingwerk van en naar de installaties van het bestemmingsplan afgeweken met een kruimelafwijking. ^[6] Omdat de gevraagde staalconstructies van 6,5 meter hoog niet voldoen aan de beleidsregels, heeft het college meegewerkt op basis van een maatwerkafweging nadat zij het bouwplan voor advies heeft voorgelegd aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaltbommel.

6.2.

Op grond van artikel 2.26, derde lid, van de Wabo in combinatie met artikel 6.1 van het Besluit omgevingsrecht stelt het bevoegd gezag het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het project geheel of gedeeltelijk zal worden of wordt uitgevoerd, in de gelegenheid om advies uit te brengen over een aanvraag om een omgevingsvergunning.

Het bevoegd gezag mag in beginsel op dit advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Het overnemen van zo’n advies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende en advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. ^[7]

6.3.

De beroepsgrond slaagt niet, omdat het college in beginsel mag afgaan op het advies. In dat advies is het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaltbommel akkoord gegaan met deze maatwerkafweging op basis van de volgende onderbouwing:

• Het bedrijventerrein heeft een industriële uitstraling;
• De hoogte van deze staalconstructies blijven ruim onder de maximaal toegestane hoogtes voor gebouwen, silo’s en installaties, waardoor deze staalconstructies qua hoogte al ondergeschikt zijn aan de overige bebouwing op het terrein;
• Wat betreft de uitstraling en het gebruik heeft dit bouwwerk een vergelijkbaar karakter. De overschrijding van 2,5 meter doet, gezien het karakter, van de direct omringende bouwwerken geen afbreuk aan de ruimtelijke kwaliteit van de locatie.

De stichting heeft tegenover dit advies geen ander advies gesteld en geen concrete aanknopingspunten voor twijfel naar voren gebracht. Daarvoor is de stelling dat ook de effecten van stikstof op Natura 2000 hadden moeten worden meegewogen onvoldoende, omdat dat een aspect is dat in het natuurspoor wordt beoordeeld. Daarover heeft de rechtbank hiervoor in r.o. 5 al geoordeeld dat van een aanhaakverplichting geen sprake is. Bovendien is niet aannemelijk gemaakt dat dit aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning in de weg staat.

Veiligheid

7. De stichting betoogt dat de realisering van de (gewijzigde) RTO een onaanvaardbaar risico vormt voor de veiligheid van de omgeving. In de te bouwen RTO kunnen namelijk explosieve gasmengsels ontstaan en als dit gebeurt kan een explosie of hevig uitslaande brand het gevolg zijn. De stichting voert in dit verband aan dat de bedrijfsbrandweer bij het bedrijf is afgeschaft, zodat het risico op escalatie heel groot is nu dan niet meer onmiddellijk op een incident kan worden gereageerd. Het bezwaar en beroep van de stichting tegen de intrekking van het aanwijsbesluit bedrijfsbrandweer is ongegrond verklaard (ECLI:NL:RBGEL:2025:501). Dit heeft nog geen rol kunnen spelen in de revisie-procedure (21/3373).

7.1.

Deze zaak gaat over een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’, ‘strijdig gebruik’ en ‘milieu’ en ziet alleen op de wijziging van het ontwerp van de al vergunde RTO. Dat de realisatie van de RTO op zichzelf een onaanvaardbaar risico vormt ligt in deze procedure niet voor. De stichting heeft niet onderbouwd waarom de wijziging van het ontwerp tot een onaanvaardbaar risico leidt ten opzichte van de vergunde RTO. De intrekking van het aanwijsbesluit bedrijfsbrandweer zelf, op grond van een afzonderlijke regeling, valt buiten de omvang van dit geding, omdat dat geen onderdeel uitmaakt van het beoordelings-/toetsingskader van een omgevingsvergunning voor bouwen, strijdig gebruik of milieu. ^[8]

7.2.

Over de (brand)veiligheid in de omgevingsvergunning, overweegt de rechtbank als volgt. Uit de onderbouwing van deze omgevingsvergunning volgt dat het college over het gewijzigde ontwerp advies heeft gevraagd aan de Veiligheidsregio Gelderland. In dit advies ^[9] is beoordeeld of er vanuit het oogpunt van (brand)veiligheid bezwaren zijn en onder welke voorwaarden de vergunning kon worden verleend. Het college heeft toegelicht dat uit dit advies volgt dat
“uit de gewijzigde RTO-installatie geen geloofwaardig incidentscenario voortvloeit” en dat
“evenmin een lekkage van ammonia tot een geloofwaardig incidentscenario leidt”. Het college heeft zich dus op basis van een deskundigenadvies op het standpunt gesteld dat er vanuit het oogpunt van veiligheid geen bezwaren bestaan tegen het verlenen van de omgevingsvergunning. Nu het college in beginsel op een deskundigenadvies mag afgaan ^[10] en de stichting geen concrete twijfels naar voren heeft gebracht over dat advies, bijvoorbeeld met een tegenadvies, slaagt de beroepsgrond niet.

Tussenconclusie beroep stichting

8. Het beroep van de stichting is ongegrond.

Het beroep van het bedrijf (24/4756)

Toetsingskader bestreden voorschriften

9. Het bedrijf bestrijdt twee voorschriften die de provincie aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. Het gaat hier om voorschriften voor de activiteit ‘milieu’. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2 van de Wabo is het verboden zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen van (de werking van) een inrichting. De beoordeling van zo’n omgevingsvergunning vindt plaats op grond van artikel 2.14 van de Wabo. Aan zo’n omgevingsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden met het oog op het belang van de betrokken activiteit. ^[11] Dat is in dit geval ‘het belang van de bescherming van het milieu’. ^[12] Omdat het hier om een veranderingsvergunning gaat, kan het beroep alleen gaan over de activiteit milieu voor zover daarin sprake is van een verandering ten opzichte van de eerder milieuvergunde situatie. ^[13]

Voorschrift 3.1.1

10. In voorschrift 3.1.1 staat:
“de ammonia opslagtank voldoet aan de volgende voorschriften van de Richtlijn PGS 31:2021 VERSIE 1.0 (augustus 2021):

a. 2.2.1, 2.2.2, 2.2.4 tot en met 2.2.8, 2.2.11, 2.2.15, 2.2.16 en 2.2.21 (constructie) […]”

Het bedrijf bestrijdt dit voorschrift alleen voor zover daarin wordt voorgeschreven dat moet worden voldaan aan 2.2.4 PGS 31:2021. Daarin staat:

10.1.

Het bedrijf is het niet eens met voorschrift 3.1.1, omdat daarin voorschriften worden voorgeschreven die volgens het bedrijf niet op haar van toepassing zijn. Voorschrift 3.1.1, onder a, van de omgevingsvergunning verplicht namelijk dat de opslagtank voor ammonia van 27 m³ voldoet aan voorschrift 2.2.4 van PGS 31. Dit voorschrift bepaalt dat een tankinstallatie pas in gebruik mag worden genomen nadat een gecertificeerde installateur een kwaliteitsverklaring heeft afgegeven. Volgens het bedrijf kan dit voorschrift echter niet afdoen aan het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) waaruit volgens het bedrijf volgt dat voor haar opslagtank geen verplichte certificering verplicht is gesteld. Daaruit volgt namelijk dat op de opslagtank paragraaf 4.94 “Opslaan van diesel, oxiderende, bijtende of aquatoxische vloeistoffen of oliën, vetten of pekel in bovengrondse opslagtanks” van het Bal van toepassing is. ^[14] Op grond van artikel 4.929, eerste lid, van het Bal worden een bovengrondse opslagtank en de daarop aangesloten leidingen geïnstalleerd, onderhouden en gerepareerd door een gecertificeerde onderneming als op die opslagtank een ondergrondse leiding is aangesloten. Dat is bij het bedrijf niet het geval. De opslagtank is namelijk met bovengrondse leidingen aangesloten.

10.2.

Het college heeft volgens het bedrijf ook niet gemotiveerd waarom wordt afgeweken van bepalingen uit het Bal. Integendeel, uit de reactie van het college op de zienswijze blijkt dat het college PGS 31 alleen heeft willen voorschrijven voor die onderwerpen waarover het Bal geen algemene regels stelt. In dit geval stelt het Bal voor deze situatie (bovengrondse opslagtank en bovengrondse leidingen) wel algemene regels. Het bedrijf heeft in de aanvraag met een separate notitie gemotiveerd waarom certificering niet noodzakelijk is. Het college is hierin niet meegegaan en wijkt daarmee in zoverre af van de aanvraag.

10.3.

Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat gehele of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting. Op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo kan deze omgevingsvergunning slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu. Op grond van artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 10, van de Wabo moet het college bij die beslissing in ieder geval in acht nemen dat in de inrichting de ten minste voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (BBT) worden toegepast. Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens artikel 2.10 tot en met 2.20. Op grond van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kan een omgevingsvergunning alleen afwijkende voorschriften bevatten voor zover het Activiteitenbesluit dat toestaat, met uitzondering van inrichtingen met een IPPC-installatie.

10.3.1.

Op grond van artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende BBT rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over BBT. In de bijlage bij de Regeling omgevingsrecht (Mor) staat PGS 31 versie oktober 2018. Op grond van artikel 5.4, tweede lid, van het Bor, stelt het bevoegd gezag de beste beschikbare technieken zelf vast als op een activiteit of type productieproces binnen een inrichting waarvoor een vergunning is aangevraagd, geen BBT-conclusies of informatiedocumenten als bedoeld in het eerste lid van toepassing zijn, of indien de van toepassing zijnde BBT-conclusies of informatiedocumenten niet alle mogelijke milieueffecten van de activiteit of het proces behandelen.

10.3.2.

Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is. ^[15]

10.4.

De rechtbank is van oordeel dat het college in voorschrift 3.1.1 in redelijkheid heeft kunnen voorschrijven dat aan voorschrift 2.2.4 PGS 31:2021 moet worden voldaan. Vast staat namelijk dat sprake is van een IPPC-installatie en dat daarom op grond van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo de bevoegdheid bestaat strengere voorschriften te stellen dan de algemene regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. ^[16]

10.4.1.

Verder heeft het college (in de veranderingsvergunning) als volgt onderbouwd dat dit voorschrift in aanvulling op de algemene regels nodig is in het belang van de bescherming van het milieu:

“De PGS 31:2018, versie 1.1 (oktober 2018) is opgenomen als BBT-document in de bijlage behorende bij artikel 9.2 van de Regeling omgevingsrecht (Mor). Het bedrijf heeft verzocht af te wijken van de Mor om te anticiperen op de aankomende Omgevingswet. Hierom stellen wij het voorschrift op aan de hand van de PGS 31:2018, versie 1.1, waarin we voorschriften hebben gekozen met inachtneming van de Interim PGS: PGS 31:2021, versie 1.0 (augustus 2021). Inhoudelijk verschilt de Interim PGS alleen van de PGS 31:2018 op punten waarop direct werkende regelgeving van toepassing is volgens het besluit activiteiten leefomgeving (Bal) van de Omgevingswet. De Interim PGS 31 gaat niet in op de emissies naar bodem, water en lucht. Eisen over emissies naar bodem, water en lucht staan in de regels op grond van de Omgevingswet. Wel zijn in deze richtlijn bodem-, water- en luchtaspecten genoemd als dit consequenties heeft voor de veiligheid en gezondheid van werknemers en voor de veiligheid van de omgeving. Een installatiecertificaat is bijvoorbeeld van belang voor externe veiligheid en bodem. Binnen de inrichting wordt een nieuwe opslagtank met een inhoud van 27 m3 ammonia geplaatst in tankput 2. Ammonia is ingedeeld in ADR klasse 8, verpakkingsgroep III (bijtend of corrosief) De opslagtank voor ammonia valt binnen het toepassingsgebied van de PGS 31. Zie voor het overzicht van de aanwezige opslagtanks in deze tankput de bijlage van de aanvraag met titel Aanvraag_verandering_RTO_21022023. Het betreft een nieuw te plaatsen tank.

Aan de hand van informatie uit de aanvraag is beoordeeld, welke voorschriften uit de PGS 31 van toepassing moeten worden verklaard. In deze vergunning is voorschrift 3.1.1 opgenomen met daarin een verwijzing naar de betreffende voorschriften uit de PGS 31 waaraan moet worden voldaan. Het is niet nodig om verdere voorschriften op te nemen om te anticiperen op het Bal, omdat het Bal op 1 januari 2024 in werking is getreden. De overige regels die gelden voor de opslag in ondergrondse en bovengrondse tankinstallaties zoals bedoeld in paragraaf 4.94 van het Bal zijn dan van rechtswege direct van toepassing.”

10.4.2.

Bovendien is het college hier in de reactie op de zienswijze van het bedrijf expliciet op in gegaan en heeft het bedrijf niet onderbouwd waarom deze weerlegging van de zienswijze niet juist of onvoldoende zou zijn:

“ad. 1 Voorschrift 3.1.1 (p.9/27);

In bijlage M6 van de aanvraag is een selectie van de voorschriften uit paragraaf 4.94 van het Bal opgenomen. Het opnemen van deze selectie aan voorschriften leidt naar ons oordeel tot onvoldoende bescherming van het milieu als gevolg van de opslag van ammonia in een bovengrondse tank. Ammonia is ingedeeld in ADR klasse 8, verpakkingsgroep III (bijtend of corrosief) De opslagtank voor ammonia valt binnen het toepassingsgebied van de PGS 31.

Wij hebben er daarom voor gekozen aan te sluiten bij de Interim PGS: PGS 31:2021, versie 1.0 (augustus 2021). Inhoudelijk verschilt de Interim PGS alleen van de PGS 31:2018 op punten waarop direct werkende regelgeving van toepassing is volgens het besluit activiteiten leefomgeving (Bal). De Interim PGS 31 gaat niet in op de emissies naar bodem, water en lucht. Eisen over emissies naar bodem, water en lucht staan in de regels op grond van de Omgevingswet. Wel zijn in deze richtlijn bodem-, water- en luchtaspecten genoemd als dit consequenties heeft voor de veiligheid en gezondheid van werknemers en voor de veiligheid van de omgeving. Een installatiecertificaat is bijvoorbeeld van belang voor externe veiligheid en bodem. Met de komst van de Omgevingswet is regelgeving die betrekking heeft op emissies naar bodem, water en lucht vastgelegd in het Bal. Voorschrift 3.1.1 hebben wij daarom op de volgende onderdelen gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit (vermeld is het

betreffende voorschrift van PGS 31:2021 Versie 1.0):

- 2.2.16 ( constructie) toegevoegd, 2.2.19 verwijderd;

- 2.2.26 ( bodem) verwijderd;

- 3.2.2 ( afvoer van hemelwater) verwijderd;

- 5.5.1 tot en met 5.5.3 (inspectie van de vloeistofdichte vloer) verwijderd;

- 6.4.2 t/m 6.4.6 (interne afstanden) verwijderd.

Wij hebben voorschrift 3.1.1 hierop aangepast.”

10.5.

De beroepsgronden van het bedrijf dat het college geen voorschrift had mogen stellen omdat het Bal hierover al regels stelt en dat het college de afwijking van het Bal niet heeft gemotiveerd, slagen daarom niet. Dat het college hiermee op ontoelaatbare wijze zou afwijken van de aanvraag, volgt de rechtbank niet. Indien in de aanvraag niet wordt uitgegaan van de beste beschikbare technieken, kunnen deze wel in de vergunningvoorschriften worden voorgeschreven. ^[17]

Voorschrift 6.1.2

11. In voorschrift 6.1.2 van de veranderingsvergunning wordt het volgende voorgeschreven:

“Bij de uitworppunten moeten met permanent aangebrachte voorzieningen, zoals trappen, kooiladders en bordessen, op goed en veilig bereikbare plaatsen voorzieningen zijn aangebracht die het verrichten van metingen en het nemen van monsters mogelijk maken. het meetvlak ter plaatse van deze voorzieningen moet voldoen aan de eisen die hieraan worden gesteld in NEN-EN 15259. De in dit voorschrift beschreven voorzieningen moeten binnen één jaar na het in werking treden van deze vergunning zijn gerealiseerd.”

11.1.

Het bedrijf is het niet eens met dit voorschrift. Eén van de beroepsgronden die zij hiertegen aanvoert is dat een juridische grondslag voor dit voorschrift in de Wabo ontbreekt.

11.2.

Het college stelt dat dit voorschrift nodig is in het belang van de bescherming van het milieu, omdat het bedrijf activiteiten aanvraagt die emissies naar de lucht veroorzaken en technieken om emissies van schadelijke stoffen te reduceren. Daarom zijn er voorzieningen nodig om de emissies door bijvoorbeeld metingen te kunnen controleren. Volgens het college is de wettelijke grondslag hiervoor artikel 2.22 in combinatie met artikel 2.14 van de Wabo. Het college wijst er wel op dat voorschrift 6.1.2 in feite overbodig is, nu het permanente meetbordes al is voorgeschreven in voorschrift 8.1.6 van de revisievergunning van 17 juni 2021. In dat voorschrift staat namelijk:

“de meetlocaties zijn goed en veilig bereikbaar. Er zijn voorzieningen aangebracht die het verrichten van metingen en het doen van monsternames mogelijk maken. de meetlocatie en het meetvlak voldoen aan de eisen die worden gesteld in NEN-EN 15259:2007.”

11.3.

Het college heeft tijdens de zitting toegelicht het voorschrift te willen verduidelijken door daaraan het woord “permanent” toe te voegen. Het college heeft op de zitting gesteld dat het om een puur redactionele/tekstuele verduidelijking gaat conform de gewijzigde standaard vergunningvoorschriften uit de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht.

11.3.

Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens artikel 2.10 tot en met 2.20. Op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo is dat bij een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ het belang van de bescherming van het milieu.

11.4.

De beroepsgrond slaagt, omdat niet is gebleken dat de verduidelijking van het bestaande voorschrift voor de verandering van de RTO-installatie nodig was in het belang van de bescherming van het milieu. Allereerst heeft het college het voorschrift namelijk opgenomen om de activiteiten van het bedrijf die emissies naar de lucht veroorzaken en de technieken om emissies van schadelijke stoffen te kunnen controleren. Maar deze activiteiten en technieken zijn eerder al vergund en worden niet nieuw mogelijk gemaakt met deze veranderingsvergunning. Bovendien heeft het college aangegeven dat het voorschrift alleen een redactionele (en in feite overbodige) verduidelijking is van een eerder voorschrift. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet genoeg om te kunnen stellen dat dit voorschrift vanwege de aangevraagde verandering van de RTO-installatie nodig was in het belang van de bescherming van het milieu.

11.5.

Omdat deze beroepsgrond slaagt, gaat de rechtbank niet in op de andere beroepsgronden van het bedrijf over dit voorschrift.

Tussenconclusie beroep bedrijf

12. Het beroep van het bedrijf is gegrond.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep van de stichting is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.

14. Het beroep van het bedrijf is gegrond. De rechtbank vernietigt voorschrift 6.1.2 van de veranderingsvergunning. Dat betekent niet dat op dit punt geen voorschrift geldt, omdat voorschrift 8.1.6 van de geldende revisievergunning herleeft.

14.1.

Omdat het beroep van het bedrijf gegrond is, moet het college de proceskosten en het griffierecht van het bedrijf betalen. De proceskosten zijn op basis van het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht: € 1.903,60 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1 en € 35,60 voor de reiskosten).

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep van de stichting (24/5012) ongegrond;
• verklaart het beroep van het bedrijf (24/4756) gegrond;
• vernietigt voorschrift 6.1.2 van de veranderingsvergunning;
• veroordeelt het college tot betaling van de proceskosten van het bedrijf van € 1.903,60;
• veroordeelt het college tot vergoeding van het griffierecht van het bedrijf van € 371,00;

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, voorzitter, en mr. M. van Harten en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Voetnoten

1. Paragraaf 3.3 van de Wabo.

2. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c, en e onder 2, van de Wabo.

3. Dit volgt uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.

4. Zie bijvoorbeeld ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:803, r.o. 6.1, ABRvS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1160, r.o. 4.1 en ABRvS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159, r.o. 20.3.

5. Artikel 4, onderdeel 3, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).

6. Als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2 van de Wabo in combinatie met artikel 4, onderdeel 3, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.

7. Zie bijvoorbeeld ABRS 25 februari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1086, r.o. 6.1.

8. Als bedoeld in artikel 2.10, 2.12 en 2.14 van de Wabo.

9. Van 7 juli 2023.

10. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:488, r.o. 4.1.

11. Artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo.

12. Artikel 2.14, derde lid, van de Wabo.

13. Dit volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1865 en van 20 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2011.

14. Het bedrijf noemt artikel 3.24, onder g en artikel 3.26, onder b van het Bal op grond waarvan volgens haar de algemene regels uit paragraaf 4.94 uit het Bal van toepassing zijn.

15. Zie bijvoorbeeld ABRvS 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1598, r.o. 4.1.

16. Deze regels zijn sinds 1 januari 2024 opgegaan in het Bal, maar in deze zaak geldt nog het oude recht uit de Wabo en het Activiteitenbesluit Milieubeheer.