ECLI:NL:RBGEL:2026:454

• Datum uitspraak: 22 januari 2026
• Publicatiedatum: 21 januari 2026
• Zaaknummer: ARN 25/1157
• Instantie: Rechtbank Gelderland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: G.W.B. Heijmans; W.P.C.G. Derksen; J.A.M. van Heijningen
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Boete wegens overtreding Meststoffenwet en herberekening op basis van Bedrijfsspecifieke Excretie

In deze zaak heeft de rechtbank Gelderland uitspraak gedaan over een boete die de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur aan eiseres heeft opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet in 2021. Eiseres, een melkveebedrijf, was het niet eens met de opgelegde boete van € 61.646,50, die was gebaseerd op overschrijdingen van de gebruiksnormen voor stikstof en fosfaat. De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister met de door eiseres alsnog aangeleverde Bedrijfsspecifieke Excretie (BEX) een lager boetebedrag had moeten berekenen. De rechtbank heeft het bestreden besluit van de minister vernietigd en de boete vastgesteld op € 30.388,75. De rechtbank oordeelde dat de beroepsgronden van eiseres niet slaagden, behalve de grond die betrekking had op de herberekening van de boete op basis van de BEX. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat de overschrijding van de redelijke termijn niet tot verdere matiging van de boete leidt, omdat deze overschrijding aan eiseres zelf te wijten was. De rechtbank heeft de minister opgedragen het griffierecht en de proceskosten aan eiseres te vergoeden.

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 25/1157

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres], uit [plaats] (Gld), eiseres

(gemachtigde: P.J. Houtsma),

en

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur ^[1]

(gemachtigde: mr. M. Leegsma).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de boete die de minister aan eiseres heeft opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2021. Eiseres is het niet eens met de boete en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden een boete aan eiseres heeft opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke mest, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het beroep is gegrond omdat de minister met de door eiseres alsnog aangeleverde Bedrijfsspecifieke Excretie (BEX) een lager boetebedrag heeft berekend. De aangevoerde beroepsgronden van eiseres slagen niet. De rechtbank vernietigt vanwege het lager berekende boetebedrag het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en stelt de boete vast volgens de nieuwe boeteberekening. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat waar deze zaak over gaat, onder 4 de omvang van het beroep en onder 5 het toetsingskader en de bewijslastverdeling. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 6. Daarbij gaat de rechtbank eerst in op de alsnog aangeleverde BEX. Onder 7 beantwoordt de rechtbank de vraag of de minister een correctie voor gasvormige verliezen had moeten toepassen. Onder 8, 9 en 10 gaat de rechtbank in op de mestvoorraad, de gehalten in de mest en de aangewende mest. Daarna beantwoordt de rechtbank onder 11 de vraag of de minister de onnauwkeurigheidsmarges juist heeft toegepast. Onder 12 bespreekt de rechtbank de matiging van de boete. Onder 13 tenslotte gaat de rechtbank in op de redelijke termijn. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Met het besluit van 14 mei 2024 heeft de minister aan eiseres een boete van € 61.646,50 opgelegd in verband met het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke mest, de gebruiksnorm voor stikstof en de gebruiksnorm voor fosfaat in het jaar 2021. Ook heeft de minister de derogatievergunning voor het jaar 2021 ingetrokken en eiseres uitgesloten van derogatie in het jaar 2025. Eiseres heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit van 24 januari 2025 heeft de minister de boete met 50% gematigd tot een bedrag van € 30.823,25.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 4 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A], [persoon B] en haar gemachtigde, en de gemachtigde van de minister.

Beoordeling door de rechtbank

De boete

3. Eiseres heeft een melkveebedrijf in [plaats] (Gld). In 2021 had zij een derogatievergunning. Dat betekent dat zij onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare landbouwgrond in plaats van de reguliere norm van 170 kg.

3.1.

Bij brief van 11 oktober 2023 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) eiseres bericht dat onderzoek wordt gedaan naar de vraag of zij in 2021 heeft voldaan aan de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht. De RVO heeft eiseres daarom gevraagd een aantal formulieren in te vullen. Eiseres heeft de gevraagde informatie aangeleverd bij de RVO.

3.2.

Bij brief van 27 november 2023 heeft de minister eiseres het voornemen meegedeeld om de derogatievergunning van eiseres in te trekken en haar een boete van

€ 61.646,50 op te leggen. Eiseres heeft tegen dit voornemen geen zienswijze ingediend.

3.3.

Bij het besluit van 14 mei 2024 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 61.646,50. Volgens de minister heeft eiseres de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen overschreden met 8.259 kg stikstof, de gebruiksnorm voor stikstof met 572 kg en de gebruiksnorm voor fosfaat met 333 kg. Met deze overschrijdingen van de gebruiksnormen heeft eiseres artikel 7 van de Meststoffenwet overtreden. Ook heeft de minister de derogatievergunning voor 2021 ingetrokken en eiseres voor 2025 uitgesloten van deelname aan derogatie.

3.3.1.

De minister heeft de overschrijdingen en de boete als volgt berekend.

- Dierlijke mest: vanwege de intrekking van de derogatievergunning heeft de minister de reguliere gebruiksnorm van 170 kg toegepast. ^[2] Omdat eiseres volgens de minister 48,62 hectare landbouwgrond had, leidt dit tot een vaststelling van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen op 8.265 kg stikstof. De minister heeft vastgesteld dat eiseres in 2021 16.524 kg stikstof uit dierlijke meststoffen heeft gebruikt. Dit betekent dat er sprake is van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 8.259 kg stikstof.

• Eiseres mocht op haar landbouwgrond maximaal 13.704 kg stikstof gebruiken. De minister heeft vastgesteld dat zij 14.276 kg stikstof heeft gebruikt. Dit betekent dat er sprake is van een overschrijding van de gebruiksnorm voor stikstof van 572 kg.
• Eiseres mocht op haar landbouwgrond maximaal 5.457 kg fosfaat gebruiken. De minister heeft vastgesteld dat eiseres 5790 kg fosfaat heeft gebruikt. Dit betekent dat er sprake is van een overschrijding van de gebruiksnorm voor fosfaat van 333 kg.

De minister heeft de bestuurlijke boete voor de overtreding van de gebruiksnorm dierlijke mest vastgesteld op € 57.813 ^[3] , voor de overtreding van de stikstofgebruiksnorm op € 2.002 ^[4] en voor de overtreding van de gebruiksnorm voor fosfaat op € 1.831,50. ^[5] De hoogte van de totale boete bedraagt € 61.646,50.

3.4.

In het bestreden besluit heeft de minister de boete gematigd met 50% en vastgesteld op € 30.823,25. Hoewel het eigen vermogen hoger is dan de opgelegde boete, heeft de minister toch aanleiding gezien om de boete te matigen vanwege de onevenredige gevolgen die het in stand laten van de boete voor het bedrijf heeft.

De omvang van het beroep

4. Het bestreden besluit omvat zowel het opleggen van een boete (het boetebesluit) als een besluit tot het intrekken van de derogatievergunning voor het jaar 2021 en het uitsluiten van eiseres voor derogatie voor het jaar 2025 (het derogatiebesluit). De rechtbank oordeelt dat het hierbij gaat om twee afzonderlijke besluiten. Tegen het boetebesluit kon beroep worden ingesteld bij de rechtbank en tegen het derogatiebesluit kon beroep worden ingesteld bij het CBb. Het bij de rechtbank ingestelde beroep gaat daarom alleen over het boetebesluit.

Het toetsingskader en de bewijslastverdeling

5. In artikel 7 van de Msw staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8, aanhef en onder a, van de Msw is bepaald dat dit verbod niet geldt als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen wordt de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen (uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat) bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen bij elkaar op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. ^[6]

5.1.

Volgens vaste rechtspraak ^[7] van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’ dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan.

5.2.

Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de landbouwer de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de landbouwer aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden.

5.3.

Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.

De consequenties van de nieuwe boeteberekening naar aanleiding van de BEX

6. Eiseres heeft op 22 november 2025 een formulier BEX over 2021 met bijlagen aangeleverd. De minister heeft naar aanleiding van dit formulier een nieuwe boeteberekening gemaakt en deze op de zitting overgelegd. De minister is op basis van die berekening tot de conclusie gekomen dat de boete op een lager bedrag van € 30.823,25 moet worden vastgesteld.

6.1.

Het beroep is om die reden al gegrond. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt. De rechtbank beoordeelt hierna of de beroepsgronden aanleiding geven voor een lagere boete of vernietiging van de gehele boete.

Had de minister een correctie voor gasvormige verliezen moeten toepassen?

7. Eiseres voert aan dat de gasvormige verliezen 937 kg stikstof groter zijn, dan waar in de forfaits en in de BEX-berekening rekening mee wordt gehouden. Dit verschil heeft eiseres bepaald met de zogenoemde NP-methode. Volgens eiseres doet zij hiermee geen beroep op het stikstofgat. Zij beroept zich hierbij op onderdeel 5.1.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet 2024 en de kamerbrieven van 7 maart 2025 en 11 juni 2025. In de kamerbrief van 7 maart 2025 staat onder andere: “
De melkveehouder kan in het kader van de vrije bewijsleer in een zienswijze gemotiveerd aandragen (onderbouwd met bewijsstukken) dat hij het niet eens is met een voorgenomen boete, omdat het stikstofverlies op zijn bedrijf groter is dan de forfaitaire stikstofcorrectie waarmee gerekend is. ” Eiseres weerspreekt niet dat in de forfaits, de stalbalans en de BEX een correctie voor gasvormige verliezen is opgenomen. Eiseres beroept zich er met de NP-methode op dat voornoemde berekeningen tekortschieten en wijst hierbij op verschillende wetenschappelijke onderzoeken. ^[8] Met het door eiseres via de NP-methode berekende verschil van 937 kg stikstof in de gasvormige verliezen zou de mestproductie te hoog zijn bepaald en moeten uitkomen op 6.764 kg fosfaat en 19.898 kg stikstof. Eiseres voert aan dat het niet toepassen van een correctie voor stikstofverliezen in strijd is met de artikelen 6, 7 en 14 van het EVRM en met het gelijkheidsbeginsel, omdat deze correctie bij staldieren wel plaatsvindt.

7.1.

De minister leest in deze beroepsgrond een beroep op het stikstofgat en verwijst hiervoor naar vaste rechtspraak. ^[9] Volgens de minister heeft eiseres geen voldoende betrouwbare en verifieerbare gegevens overgelegd op grond waarvan hij van het regelgevend kader kan afwijken. Ook dit volgt uit zeer recente rechtspraak. ^[10]

7.2.

De beroepsgrond slaagt niet. Eiseres heeft een BEX overgelegd. In die berekening is al een bedrijfsspecifieke correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen. Eiseres heeft met de door haar overgelegde berekening op basis van de NP-methode niet onderbouwd waarom specifiek voor haar bedrijf te weinig stikstofcorrectie heeft plaatsgevonden en er nog aanvullend op de BEX een correctie zou moeten worden toegepast. Bovenop de toepassing van artikel 96 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw) wordt er alleen bij staldieren met een aanvullende stikstofcorrectie gerekend. De stelling van eiseres dat net als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel gaat niet op. De rechtbank volstaat met een verwijzing naar vaste rechtspraak waarin is uiteengezet dat en waarom verschillende berekeningswijzen worden toegepast bij graasdieren en bij staldieren. ^[11] Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen.

Heeft de minister de mestvoorraad op de juiste wijze vastgesteld?

8. Volgens eiseres heeft de minister de mestvoorraad niet op de juiste wijze vastgesteld. Eiseres heeft berekend dat in 2021 5.960 ton drijfmest is geproduceerd (7.222 kg fosfaat; 1,13 kg fosfaat per ton mest). In de periode 1 januari tot 16 februari 2021 (47 dagen) is geen mest uitgereden. In die periode is 12,9% van de mest geproduceerd. Dit omvat 12,9% van 7.222 kg fosfaat gedeeld door 1,13 kg fosfaat per ton, oftewel 822 ton drijfmest. Eiseres gaat er daarom vanuit dat de beginvoorraad mest maximaal 3.178 ton mest heeft kunnen bedragen (4.000 minus 822). Volgens eiseres is daardoor 572 ton drijfmest (het verschil tussen de opgegeven beginvoorraad van 3.750 ton minus 3.178) ten onrechte als aangewende drijfmest bestempeld. Eiseres beroept zich op rechtsgelijkheid en legt een drietal besluiten over waar de minister de opslagcapaciteit van het bedrijf wél als uitgangspunt heeft genomen voor de bepaling van de maximale hoeveelheid mest die in de beginvoorraad aanwezig kan zijn. Eiseres vindt het niet terecht dat de minister verwijst naar de memorie van toelichting bij de Msw waar het hanteren van een grotere voorraad dan de opslagcapaciteit wordt bestempeld als misbruik. Eiseres wil niet het verwijt van misbruik krijgen, omdat de opslagcapaciteit niet meer omvat dan 4.000 ton drijfmest.

8.1.

De beroepsgrond slaagt niet. In het formulier “Meer informatie (kunst)mest 2021” heeft eiseres opgegeven dat de voorraad dierlijke mest op 1 januari 2021 (beginvoorraad) 3.750 ton bedroeg. Op 31 december 2021 (eindvoorraad) bedroeg de mestvoorraad 3.250 ton. In de bij het beroepschrift gevoegde bijlage “Gecombineerde Opgave 2018” staat dat eiseres een opslag van 4.000 ton onder de stal heeft en 1.000 ton buiten de stal. Tijdens de zitting heeft eiseres gezegd dat de mestopslag feitelijk beperkter was. Het bedrijf is verplaatst en de situatie was in 2021 anders dan in 2018. Volgens eiseres was de maximale opslagcapaciteit in 2021 4.000 ton. Dat is onvoldoende: eiseres had dit met objectief verifieerbare gegevens moeten onderbouwen. Omdat zij dit niet heeft gedaan, mocht de minister uitgaan van het aantal ton zoals door eiseres zelf opgegeven. Daarbij merkt de rechtbank op dat alleen de gegevens over de productie van de mest, zoals onder meer de BEX-gegevens, niet voldoende zijn voor het vaststellen van de mestvoorraden.

Heeft de minister het stikstof- en het fosfaatgehalte in de mestvoorraad juist vastgesteld?

9. Eiseres voert aan dat voor de bepaling van de inhoud in kg fosfaat en stikstof gebruik moet worden gemaakt van de Best Beschikbare Gegevens (BBG). Volgens eiseres zijn de BBG de steekproeven uit de beginvoorraad van 2021 en uit de eindvoorraad van 2020. Eiseres stelt dat mest die is afgevoerd zeer representatief is. Zij verwijst hierbij naar een ongedateerd rapport van Statisticor (Onderzoekspopulatie), waarin de deskundige kort samengevat schrijft dat de steekproef uit de populatie (in dit geval de voorraad), gekenmerkt moet worden als de BBG. Volgens eiseres is de rechtspraak waarnaar de minister verwijst, onder andere de uitspraak van het CBb van 22 juli 2025 ^[12] , niet van toepassing omdat de zaak niet vergelijkbaar is. Ook in dit kader beroept eiseres zich op rechtsgelijkheid en verwijst hiervoor naar een eerder door de minister in een andere zaak genomen besluit.

9.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft terecht als uitgangspunt gehanteerd dat op grond van artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, het stikstof- en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, bepaald wordt op basis van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel ^[13] volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het desbetreffende jaar bemonsterde en afgevoerde mest. Dit is in lijn met de rechtspraak van het CBb, die, in tegenstelling tot wat eiseres aanvoert, hier wel van toepassing is. De door eiseres overgelegde rapporten over de onderzoekspopulatie maken dit niet anders. Verder dateert het besluit waarnaar eiseres verwijst van tien jaar geleden. De minister heeft tijdens de zitting meegedeeld dat het sindsdien bestendige praktijk is om de berekening van de BBG te baseren op artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Msw. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel gaat daarom niet op.

Vallen de aangewende meststoffen binnen de gebruiksnormen?

10. Eiseres voert aan dat de aangewende meststoffen binnen de gebruiksnormen vallen. Ter onderbouwing van dit betoog heeft zij verschillende facturen overgelegd waaruit blijkt dat 3.510 ton mest is aangewend, waarvan 69 ton vaste mest. Volgens eiseres leidt de werkwijze van de minister tot strijd met het bepaalbaarheidsgebod en het gelijkheidsbeginsel.

10.1.

In het toelichtend rapport bij de berekening van de gebruiksnormen 2021 staat dat de minister de hoeveelheid dierlijke mest die eiseres heeft gebruikt, heeft berekend met de begin- en eindvoorraad, de productie en de afgevoerde mest. Voor de graasdierenmest heeft de minister het onderdeel Beginvoorraad overgenomen van het formulier ‘Meer informatie (kunst)mest 2021’. Het onderdeel Afvoer heeft de minister berekend met de Vervoersbewijzen dierlijke mest. De minister heeft dit onderdeel aangepast in het voordeel van eiseres. Bij het onderdeel Eindvoorraad is de minister uitgegaan van de hoeveelheid in tonnen die eiseres heeft doorgegeven. Het onderdeel Aanvoer (kunstmest) heeft de minister overgenomen van het formulier ‘Meer informatie (kunst)mest 2021’. Dit onderdeel heeft de minister ook aangepast in het voordeel van eiseres. Voor de overige meststoffen is de minister uitgegaan van het aantal graasdieren zoals opgegeven op het formulier ‘Meer informatie graasdieren 2021’. Daarbij is de minister ervan uitgegaan dat eiseres de pony’s (diercategorie 941) houdt als hobby. De mest van deze dieren telt niet mee als dierlijke mest, maar als overige mest. De hoeveelheid overige mest die eiseres heeft gebruikt heeft de minister berekend met de productie van de hobbydieren en de aangevoerde kunstmest. Voor het totale gebruik heeft de minister de gebruikte dierlijke mest en overige mest bij elkaar opgeteld.

10.2.

Deze beroepsgrond slaagt niet omdat de rechtbank het standpunt van de minister volgt. Uit artikel 12 van de Msw volgt dat de hoeveelheid van de aangewende mest wordt bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. Hierbij worden ook andere meststoffen in aanmerking genomen. Het gaat dus om de berekening over een heel jaar en om te bepalen of de aangewende mest over een heel jaar binnen de gebruiksnormen blijft, moet ook de begin- en eindvoorraad worden meegenomen. De wijze van berekening van eiseres is onvoldoende om een volledig beeld te geven. Dat een landbouwer binnen een bepaalde periode in een bepaald jaar binnen de gebruiksnormen blijft betekent niet dat er geen sprake kan zijn van een overschrijding van de gebruiksnormen in het desbetreffende jaar.

Heeft de minister de handhavingsmarges juist toegepast?

11. Eiseres voert aan dat de minister op een onjuiste en niet transparante wijze omgaat met mengmonsters. De minister baseert de nauwkeurigheid van de vrachten ten onrechte op het aantal vrachten en niet op het aantal unieke waarnemingen (deel mengmonsters) per onderzoekspopulatie. Volgens eiseres is er sprake van een motiveringsgebrek. Eiseres betoogt in dit kader ook dat de werkwijze van de minister strijdig is met de statistische basisprincipes en verwijst hierbij naar het document “Populaties en standaardfouten” (ongedateerd) van Statisticor.

11.1.

De minister stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een motiveringsgebrek. In de bijlage Uitleg margeberekening bij het besluit van 14 mei 2024 heeft de minister vermeld dat hij op bepaalde onderdelen de gegevens heeft aangepast in het voordeel van eiseres. Dit heeft de minister gedaan door rekening te houden met de nauwkeurigheid waarmee de hoeveelheid stikstof en fosfaat is bepaald. Het gaat om de onderdelen waarbij is gewogen en/of gemonsterd. Daarbij wijst de minister er op dat de keuze voor toepassing van mengmonsters een vrije keuze van de landbouwer, in dit geval eiseres, is. De landbouwer weet daarbij dat bij een mengmonster sprake is van een grotere onnauwkeurigheid tegen lagere kosten. De minister verwijst hierbij naar rechtspraak ^[14] van het CBb.

11.2.

De beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 77 van de Uitvoeringsregeling Msw worden de hoeveelheden stikstof en fosfaat in afgevoerde mest vastgesteld door middel van een analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster, of door een analyse van een uit verschillende vrachten samengesteld mengmonster. De minister heeft eiser expliciet geïnformeerd over de onnauwkeurigheidsmarges, namelijk in de bijlage “Toelichtend rapport boeteberekening”. Het betoog van eiseres dat de minister hierover niet transparant is, gaat daarom niet op. Het door eiseres ingebrachte rapport van statistisch onderzoeksbureau Statisticor maakt dit niet anders. Dit is een algemeen rapport en hieruit blijkt niet dat de minister in dit geval de onnauwkeurigheidsmarges onjuist heeft toegepast.

Had de minister de boete verder moeten matigen?

12. Eiseres voert aan dat ook de gematigde boete onevenredige gevolgen heeft voor haar bedrijf. Eisers heeft niet voldoende liquide middelen om deze boete te betalen en kan hiervoor door op de grond rustende hypotheekrechten ook geen geld vrijmaken. Volgens eiseres heeft de minister deze onevenredige gevolgen onvoldoende bij het besluit betrokken.

12.1.

De minister stelt zich op het standpunt dat hij de matiging duidelijk heeft gemotiveerd. De minister heeft de boete in dit geval gematigd omdat eiseres heeft verklaard onvoldoende financiële draagkracht te hebben. Ter onderbouwing heeft eiseres stukken aangeleverd. Op basis van deze stukken heeft de minister een draagkrachtmeting uitgevoerd. Op grond van het Boetebeleid Msw 2024 zou de boete in het geval van eiseres niet moeten worden gematigd, omdat haar eigen vermogen hoger is dan de opgelegde boete. Desondanks ziet de minister in dit specifieke geval aanleiding om het boetebedrag wel te matigen, vanwege de onevenredige gevolgen die het in stand laten van de volledige boete voor het bedrijf van eiseres heeft. Daarbij heeft de minister onder meer betrokken dat betaling van de boete voor eiseres vrijwel onmogelijk is, gelet op de aanwezige betalingscapaciteit. Daarnaast ontbreekt het eiseres ook aan financieringsmogelijkheden. Omdat de minister verwacht dat bij invordering van het volledige boetebedrag het traject van bedrijfsbeëindiging voor eiseres in zicht komt, ziet de minister aanleiding om af te wijken van het beleid. De minister matigt een boete met maximaal 50%, omdat er anders sprake zou kunnen zijn van misbruik door agrariërs zonder financiële draagkracht; die zouden dan aan mestdump kunnen doen.

12.2.

Deze beroepsgrond slaagt niet omdat de minister heeft mogen besluiten de boete met maximaal 50% te matigen. Hoewel er aanleiding kan bestaan om af te wijken van het uitgangspunt van de minister om een boete met maximaal 50% te matigen, ziet de rechtbank in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat de minister hieraan niet mocht vasthouden. De minister is met deze matiging reeds afgeweken van het beleid op grond waarvan eiseres in het geheel niet in aanmerking zou komen voor matiging. Daarbij komt nog dat het gelet op de hoogte van de boete mogelijk moet zijn deze met de betalingsregeling, zoals die op zitting is toegelicht, binnen een redelijke termijn af te lossen.

Moet de boete verder worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM?

13. In boetezaken moet de bestuursrechter ambtshalve beoordelen of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden. ^[15]

13.1.

Bij zaken waar het gaat om bestraffende sancties geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. Er kunnen factoren zijn die aanleiding geven om een overschrijding van de termijn van twee jaar gerechtvaardigd te achten. ^[16]

13.2.

In dit geval is de redelijke termijn begonnen op 27 november 2023, de dag waarop de minister eiseres heeft meegedeeld van plan te zijn om haar een bestuurlijke boete op te leggen. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met 2 maanden. Deze overschrijding is echter toe te rekenen aan eiseres, omdat zij enkele malen heeft verzocht om uitstel voor het indienen van een zienswijze. De minister heeft de termijn voor het indienen van een zienswijze om die reden met in totaal vier maanden verlengd. De rechtbank ziet daarom geen reden voor (verdere) matiging van de boete.

Conclusie en gevolgen

14. Het beroep is gegrond, omdat de minister naar aanleiding van de door eiseres alsnog ingediende BEX een nieuwe boeteberekening heeft gemaakt. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het besluit van 14 mei 2024 in zoverre te herroepen, door de hoogte van de boete vast te stellen op € 30.388,75 en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. ^[17]

14.1.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister het door eiseres betaalde griffierecht moet vergoeden. Ook krijgt eiseres een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.200. Voor de kosten in beroep gaat het om: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934 en een wegingsfactor 1. Voor de kosten in bezwaar gaat het om: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 666 en een wegingsfactor 1.

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep gegrond;
• vernietigt het bestreden besluit van 24 januari 2025;
• herroept het boetebesluit van 14 mei 2024;
• stelt de boete vast op € 30.388,75;
• bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
• draagt de minister op het griffierecht van € 371 aan eiseres te vergoeden;
• veroordeelt de minister tot betaling van € 3.200 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, en mr. W.P.C.G. Derksen en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. I.M. Stroink, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Voetnoten

1. Voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

2. Artikel 9, eerste lid, van de Msw.

3. 8.259 kg stikstof x € 7 = € 57.813.

4. 572 kg stikstof x € 3,50 = € 2.002. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de gebruiksnorm voor stikstof is overschreden, geldt een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast. Dit volgt uit het Boetebeleid Meststoffenwet 2024.

5. 333 kg fosfaat x € 5,50 = € 1.831,50. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de gebruiksnorm voor fosfaat is overschreden, geldt een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast. Dit volgt uit het Boetebeleid Meststoffenwet 2024.

6. Artikel 12, eerste lid, van de Msw.

7. Zie onder meer CBb 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) en CBb 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660).

8. WOt-technical report 152, WOt-technical report 242, WOt-technical report 45, CBS-rapport Stikstofverlies uit opgeslagen mest, WUR-rapport 1426 en WUR-rapport 1437.

9. CBb 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660).

10. CBb 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724), CBb 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:612), CBb 24 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:936), CBb 12 augustus 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:412) en CBb 16 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:471).

11. O.a. CBb 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724, onder 6.3), CBb 18 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:604, onder7.3) en CBb 18 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:613, onder 4.2 en 4.5.)

12. CBb 22 juli 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:384).

13. Stcrt. 2005, nr. 266, blz. 59.

14. CBb 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724).

15. Zie CBb 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7).

16. Zie bijvoorbeeld CBb 4 februari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:57).

17. Artikel 8:72a van de Awb.