Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/2411
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het invorderingsbesluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de dwangsom terecht heeft ingevorderd, omdat eiser niet tijdig aan de last heeft voldaan en geen sprake is van omstandigheden die maken dat van invordering moet worden afgezien. Het beroep is ongegrond en eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank in op de vraag of de last is overtreden, of sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het college van invordering had moeten afzien, en wat eiser verder nog heeft aangevoerd. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Bij besluit van 19 december 2024 heeft het college een bedrag van € 2.500,- van eiser gevorderd voor overtreding van de opgelegde last om de overtreding(en) van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), te beëindigen en beëindigd te houden. Met het bestreden besluit van 22 april 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college.
Waar gaat deze zaak over?
3. Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres] in [plaats] . Op dit perceel staan een woonhuis en nog een bouwwerk. Dat bouwwerk oogt als een schuur met uitstekende delen, waarvan sommigen dienen als erfafscheiding.
3.1.
Het perceel ligt binnen het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ en heeft de enkelbestemming ‘Gemengd- 1’. Uit artikel 3.1, onder a, van de planregels volgt dat de voor ‘Gemengd-1’ aangewezen gronden onder meer zijn bestemd voor ‘wonen’. Omdat het bouwplan, vanwege het bebouwingspercentage van het erf en de hoogte van sommige uitstekende delen van het bouwwerk, niet binnen de regels van het bestemmingsplan valt, [1] is behalve een vergunning voor de activiteit ‘bouwen’ [2] ook een vergunning noodzakelijk voor ‘het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan’. [3]
3.2.
Vanwege het zonder omgevingsvergunning bouwen van de schuur/erfafscheiding, heeft het college op 7 augustus 2023 de volgende last aan eiser opgelegd:
"U dient de overtreding(en) van artikel 2.1 lid 1 onder a van de Wabo het bouwen, zonder benodigde omgevingsvergunning, van
- een erfafscheiding:
- een gebouw (linkerzijde bouwwerk);
- en een bouwwerk geen gebouw zijnde (rechtergedeelte bouwwerk);
en de overtreding(en) van 2.1 lid l onder c van de Wabo het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan
- erfafscheiding is te hoog:
- het gebouwtje overschrijdt het maximaal in het bestemmingsplan opgenomen aantal toegestane vierkante meters;
te beëindigen en beëindigd te houden binnen acht weken na dagtekening van deze brief.”
Wanneer eiser niet binnen de gestelde termijn aan de last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 2.500,- ineens.
3.3.
Met het besluit van 14 maart 2024 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. In de uitspraak van de voorlopige voorzieningenrechter van rechtbank Gelderland van 18 juli 2024 [4] is het beroep van eiser tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen. De last is inmiddels onherroepelijk geworden. [5]
3.4.
De begunstigingstermijn is op 1 augustus 2024 verstreken.
3.5.
Op 12 augustus 2024 is een toezichthouder op het perceel geweest om een controle uit te voeren. Hij heeft geconstateerd dat de overtredingen niet (volledig) ongedaan waren gemaakt en zijn bevindingen vastgelegd in het controlerapport van 19 augustus 2024.
3.6.
Na eerst op 25 oktober 2024 een voornemen aan eiser kenbaar te hebben gemaakt, heeft het college op 19 december 2024 besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 2.500,-.
3.7.
Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is met het bestreden besluit van het college van 22 april 2025 ongegrond verklaard. Daar is eiser het niet mee eens.
Beoordeling door de rechtbank
Is de last overtreden?
4. De rechtbank begrijpt dat eiser betoogt dat de last niet is overtreden, omdat het bouwwerk dat ten tijde van de controle op het perceel aanwezig was onderdeel uitmaakt van een nog te realiseren vergunningvrij bouwwerk.
4.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat uit de rapportage van het controlebezoek aan het perceel van eiser, is gebleken dat op dat moment aan de last nog niet was voldaan. Dat blijkt uit de foto’s, waarop boven en naast het bouwwerk nog steeds de ongewijzigde, uitstekende delen zijn te zien, waaronder de witte platen die als erfafscheiding mogen worden aangemerkt en de daarvoor geldende maatvoering overschrijden. [6]
4.2.
De beroepsgrond slaagt niet. In het controlerapport van 12 augustus 2024 staat onder meer en voor zover hier van belang:
“Naar aanleiding van het verstrijken van de begunstigingstermijn voor het verwijderen van een illegaal bouwwerk onder zaaknummer W.Z23. 103588. 02 ben ik op locatie geweest om een controle uit te voeren of de overtreder aan de last heeft voldaan. Hierbij heb ik geprobeerd een meting te doen van de hoogte van het bouwwerk, daarnaast gecheckt of het bouwwerk in de lengte korter is gemaakt en de erfscheiding gecheckt of deze ook voldoen aan de last. Helaas kon ik geen meting doen doordat er heel veel vegetatie in de weg staat, hierdoor kon er niet vanaf het meetpunt gemeten worden. Het bouwwerk is met de helft ingekort en het dak is eraf gehaald. Aan de achterkant zijn er een aantal platen verwijderd. Het dak zelf heeft een dikte van 10cm. Een gedeelte van de erfscheiding aan de
linkerzijde van de achtertuin is niet gewijzigd. Dat is ook te zien in de foto's in de bijlagen. De heer [eiser] heeft aangegeven dat hij nu in het proces zit om het bouwwerk een kwartslag te gaan draaien zodat de hoogste zijde aan linkerkant van de achtertuin. Het was niet mogelijk om een meting uit te voeren vanaf de bestrating. Dit is omdat op de locatie van het illegale bouwwerk volledig volgroeid is met allerlei planten struiken.”
Hoewel eiser wel enkele aanpassingen heeft doorgevoerd, [7] zijn partijen het erover eens dat niet alle herstelmaatregelen (waaronder het weghalen van de palen en de erfafscheidingsplaten) aan de op het perceel aanwezige schuur/erfafscheiding zijn doorgevoerd ten tijde van de controle op 12 augustus 2024. Dat is op de foto’s die in het rapport zijn opgenomen ook te zien. Dat betekent dat tussen partijen niet ter discussie staat dat ten tijde van het verstrijken van de begunstigingstermijn in ieder geval niet volledig aan de opgelegde last is voldaan.
4.3.
Het betoog van eiser dat het bouwwerk op de foto’s deel zal gaan uitmaken van een nog af te bouwen vergunningvrij bouwwerk, maakt deze conclusie niet anders. Het feit dat het college kennis heeft van nieuwe plannen van eiser en op 19 december 2024 heeft besloten dat een door eiser ingediend bouwplan vergunningvrij kan worden gebouwd, heeft geen gevolgen voor de vaststelling van de overtreding van de last. Dat in de toekomst op die plek een bouwwerk rechtmatig zal kunnen verrijzen, maakt de geconstateerde en niet ter discussie staande overtreding van een last namelijk niet ongedaan. Het peilmoment daarvoor is namelijk de datum waarop de begunstigingstermijn eindigt. Het college heeft daarom terecht geoordeeld dat op dat moment aan de last niet werd voldaan en daarmee dus de dwangsom is verbeurd.
Zijn er bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien?
5. Eiser betoogt dat het invorderingsbesluit buitenproportioneel is, omdat de overtreding is beëindigd, er actief en constructief is meegewerkt aan herstel en er een nieuwe vergunningaanvraag is gedaan, en het bouwwerk in zijn huidige staat vergunningvrij is. Bovendien is het juridische kader onduidelijk vanwege de nog lopende procedures.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat van handhaving moet worden afgezien. Dat eiser een nieuw vergunningvrij bouwwerk voor ogen heeft, waar het huidige bouwwerk (inclusief de uitstekende delen) volgens hem in opgenomen zullen worden, maakt niet dat het eerdere handhavende optreden en het daaruit voorvloeiende invorderingsbesluit onrechtmatig zijn. Het bouwwerk dat er stond was in strijd met het bestemmingsplan en daarna met de opgelegde last. Dat eiser op 19 december 2024, na het bestreden besluit, is meegedeeld dat het door hem gewenste bouwwerk inderdaad vergunningvrij is, maakt die constatering niet anders.
5.2.
Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gaat hiervan uit. [8] Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [9] Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Eisers betoog dat de constructie onderdeel zal worden van een nog te realiseren vergunningvrij bouwwerk is niet zo’n bijzondere omstandigheid. De begunstigingstermijn van de last is op 1 augustus 2024 verstreken. Op 12 augustus 2024 heeft de toezichthouder geconstateerd dat de last was overtreden. Pas daarna heeft eiser, op 1 september 2024, een bouwplan ter beoordeling aan het college voorgelegd. Nog daargelaten de vraag of en wanneer eiser het beoogde vergunningvrije bouwwerk zal realiseren, kan op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling zicht op legalisatie geen bijzondere omstandigheid opleveren om van invordering af te zien. [10] Met de controle van het perceel is geconstateerd dat de opgelegde last is overtreden, wat overigens ook niet door eiser wordt betwist, en dus is de daaraan verbonden dwangsom verbeurd. Het eventueel verkrijgen van een toekomstige omgevingsvergunning ontslaat eiser niet van de verplichting om een verbeurde dwangsom te betalen.
5.3.
Voor zover eiser betoogt dat de ingevorderde dwangsom gematigd zou moeten worden omdat hij deels aan de last heeft voldaan, slaagt ook dat betoog niet. Bij het bepalen van de dwangsom is weliswaar een onderscheid gemaakt tussen de verschillende aan de last ten grondslag gelegen overtredingen, het college heeft de last onder dwangsom niet uitgesplitst in een bedrag per overtreding. In plaats daarvan is de dwangsom gesteld op € 2.500,- ineens als na het verstrijken van de begunstigingstermijn niet alle overtredingen (blijvend) zijn beëindigd. Het gegeven dat door eiser enkele feitelijke aanpassingen zijn verricht waardoor gedeeltelijk aan de last is voldaan, staat niet aan de weg aan volledige invordering van het hele dwangsombedrag. [11]
Overige beroepsgronden
6. Daarnaast voert eiser nog verschillende andere gronden aan die volgens hem maken dat van een overtreding geen sprake is of de dwangsom niet kan worden ingevorderd. Zo betoogt eiser:
- dat de hoogte van de schuur/erfafscheiding op een onjuiste manier is opgemeten;
- dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden vanwege onrechtmatige delegatie van bestuursbevoegdheid,;
- dat het college geen alternatieve herstelmogelijkheden heeft overwogen; en
- dat de hoogte van de dwangsom onevenredig is.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat eiser hier in feite beroepsgronden tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 7 augustus 2023 aanvoert. Deze last is in rechte onaantastbaar, omdat eiser hiertegen niet is opgekomen.
6.2.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) [12] volgt dat een belanghebbende in de procedure tegen een invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
6.3.
Van een dergelijk uitzonderlijk geval is niet gebleken. Uit wat door eiser naar voren is gebracht volgt niet dat er evident geen overtreding is gepleegd. Zonder nader onderzoek is niet vast te stellen wat de juiste meetmethode voor de bepaling van de hoogte van het bouwwerk of de onderdelen daarvan had moeten zijn en of daarnaar gehandeld is, zodat van evidentie geen sprake is. Dat betekent dat aan het evidentiecriterium niet is voldaan en het betoog van eiser niet slaagt. Ook het betoog dat sprake is van onrechtmatige delegatie van bestuursbevoegdheid kan in deze fase van de procedure niet meer worden aangevoerd. Ter onderbouwing van zijn betoog haalt eiser namelijk een passage aan uit de last onder dwangsom, waaruit volgens hem zou blijken dat het college de indieners van het handhavingsverzoek verantwoordelijk maakt voor de juridische beoordeling van het al of niet voldoen van het aangepaste bouwwerk aan de vergunningsvrije regels. Daargelaten de vraag of de stelling van eiser juist is, had het op zijn weg gelegen om dit in een bezwaar- of beroepsprocedure tegen de last onder dwangsom aan de orde te stellen. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat de hoogte van de dwangsom en de herstelmogelijkheden zijn bepaald bij het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Deze kunnen in een bezwaar- en eventueel beroepsprocedure tegen dat besluit aan de orde worden gesteld. Eiser heeft daar destijds van afgezien, zodat hij niet nu alsnog de hoogte van de dwangsom en de opsomming van herstelmogelijkheden ter discussie kan stellen.
6.4.
Gelet op het voorgaande slagen deze beroepsgronden van eiser niet.
6.5.
Ten overvloede merkt de rechtbank over de herstelmogelijkheden nog op dat het college met een opsomming van herstelmaatregelen [13] in de last onder dwangsom heeft verduidelijkt hoe eiser aan de last kon voldoen. Deze herstelmaatregelen zijn echter niet dwingend. Eiser heeft de vrijheid om zelf alternatieve, minder ingrijpende oplossingen te kiezen, zolang hij maar aan de last voldoet. [14]
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser gehouden is om het door het college gevorderde bedrag te betalen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.