ECLI:NL:RBGEL:2026:6000

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 24/7010

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

Stichting Das & Boom, uit Beek-Ubbergen, eiseres

(gemachtigde: mr. D. Delibes-Vermeulen),

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland

(gemachtigden: mr. S.G.C. Geurts en [gemachtigde] ).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Stichting MTB Routenetwerk Rijk van Nijmegen, uit Nijmegen

(gemachtigde: mr. L.C.A.C. Hoogewerf).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoek. Het college heeft dit verzoek afgewezen met de beslissing van 16 februari 2024. Met het bestreden besluit van 26 augustus 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij die beslissing gebleven.

1.1.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.2.

De derde-partij heeft reacties ingediend.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college, [persoon 1] namens de derde-partij en de gemachtigde van de derde-partij. Verder heeft eiseres R. Zollinger^[1]en J. Smit^[2]als deskundigen meegebracht. Het college heeft B. Aarts^[3]als deskundige en W. Willems^[4]meegebracht en de derde-partij heeft P. Jansen^[5]als deskundige meegebracht.

1.4.

Op de zitting is besproken dat eiseres pas op 17 maart 2026 het verweerschrift met de daarbij als bijlagen overgelegde twee reacties van Natuurbalans heeft ontvangen. Hierdoor hadden de deskundigen van RAVON en EIS niet meer de mogelijkheid om nog voor de zitting een schriftelijke reactie in te dienen. De rechtbank heeft daarom het onderzoek op de zitting geschorst en eiseres in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken na de zitting schriftelijke reacties van de deskundigen van RAVON en EIS in te dienen.

1.5.

Op 8 april 2026 heeft eiseres schriftelijke reacties van de deskundigen van RAVON en EIS ingediend.

1.6.

De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of partijen het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek op 26 mei 2026 gesloten.

Totstandkoming van het bestreden besluit

Achtergrond en voorgeschiedenis

2. Het Rijk van Nijmegen is een regio in de provincie Gelderland. Het bestaat uit verschillende natuurgebieden en maakt onderdeel uit van het Natuurnetwerk Nederland.^[6]De terreinen worden beheerd door Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten, gemeenten en particuliere terreineigenaren.

2.1.

Eiseres is een stichting die in 2006 is opgericht.^[7]Zij maakt deel uit van de Vereniging Nederlands Cultuurlandschap (VNC). Eiseres heeft onder meer als doel de gunstige staat van instandhouding van planten en diersoorten op het grondgebied van Nederland te behartigen.

2.2.

De derde-partij is een stichting die eind 2017 is opgericht met als doel het beheren en ontwikkelen van het mountainbikeroutenetwerk in het Rijk van Nijmegen. Zij probeert dit onder meer te bereiken door:

Het onderhouden van het routenetwerk.

Het waar mogelijk en in overleg met terreinbeheerders en andere belanghebbenden uitbreiden of aanpassen van het routenetwerk.

Het waar mogelijk en in overleg met terreinbeheerders en andere belanghebbenden het netwerk laten aansluiten op andere mountainbikeroutenetwerken.

Het routenetwerk te beheren met respect voor ecologische waarden van de terreinen waar de route loopt, en waar mogelijk bij te dragen aan de ecologische ontwikkeling van het gebied.

2.3.

Na een in 2018 uitgevoerde natuurtoets,^[8]heeft de derde-partij in 2019 en 2020 vier (gedeeltelijk) nieuwe mountainbikeroutes aangelegd in het Rijk van Nijmegen. Het betreft de volgende routes:

Route Groesbeek (Wolfsberg).

Route Nijmegen (onderverdeeld in de zuidelijke route De But en de noordelijke route Westermeerwijk).

Route Mook (onderverdeeld in de westelijke route Mookerheide en de oostelijke route Groesbeekse bos).

Route Malden (Heumensoord).

2.4.

In 2021 heeft de provincie Gelderland, naar aanleiding van twee handhavingsverzoeken van de VNC, de natuurtoets uit 2018 beoordeeld en geconstateerd dat deze op bepaalde onderdelen onvolledig is. Daarom heeft de provincie Gelderland een nieuwe natuurtoets laten uitvoeren. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport ‘Natuurtoets gebruik mountainbikeroutes Rijk van Nijmegen’ van 27 december 2021 (natuurtoets 2021).^[9]De conclusie is, samengevat, dat overtreding van de Wet natuurbescherming (Wnb) ten aanzien van beschermde diersoorten (grotendeels) is te voorkomen door de vier mountainbikeroutes op enkele locaties te verleggen.

De besluitvorming

3. Op 25 mei 2023 heeft eiseres het college verzocht om handhavend op te treden en te bepalen dat de in 2019 en 2020 aangelegde nieuwe paden van de mountainbikeroutes in het Rijk van Nijmegen moeten worden afgesloten. Volgens eiseres heeft de aanleg en het in gebruik nemen van deze nieuwe paden nadelige gevolgen voor de in dit gebied levende beschermde diersoorten. Dit betekent dat er sprake is van overtreding van de Wnb, de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, en de Omgevingsverordening van de provincie Gelderland.

3.1.

Met de beslissing van 16 februari 2024 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. Het college legt hieraan ten grondslag dat – naar aanleiding van de natuurtoets 2021 en op basis van twee in november 2022 uitgevoerde quick scans (quick scans 2022)^[10]– de route Nijmegen op drie locaties en de route Malden op twee locaties is verlegd. De overige twee routes wijken nauwelijks af van de al bestaande openbare fietsroutes, zodat voor deze routes geen preventieve maatregelen nodig zijn. Gelet hierop is er geen sprake (meer) van overtreding van één van de verbodsbepalingen uit hoofdstuk 3 van de Wnb. Verder is volgens het college de bescherming van het Gelders Natuurnetwerk geborgd in het omgevingsplanspoor, en is het aan de terreinbeheerders om toezicht te houden op en handhavend op te treden tegen mountainbikers die zich buiten de aangelegde paden begeven.

3.2.

Met het bestreden besluit van 26 augustus 2024 heeft het college het bezwaar van eiseres, onder verwijzing naar het advies van de commissie Rechtsbescherming van

8 augustus 2024, ongegrond verklaard. Het college heeft zijn, van de natuurtoets 2021 afwijkende, standpunt dat de routes Mook en Groesbeek niet hoeven te worden verlegd nader toegelicht. Volgens het college wordt in de natuurtoets voorbij gegaan aan de omstandigheid dat deze routes zijn gelegen in de directe nabijheid van openbare fietspaden en wegen, waardoor geen significante negatieve effecten zijn te verwachten als gevolg van deze routes. Gelet hierop zijn volgens het college geen preventieve maatregelen nodig.

De beoordeling door de rechtbank

Samenvatting en leeswijzer

4. De rechtbank stelt in overweging 5 vast dat het beroep van eiseres ontvankelijk is. Daarna beoordeelt de rechtbank in overweging 6 en 7 of het college het bezwaar van eiseres terecht ontvankelijk heeft geacht. De rechtbank komt tot de conclusie dat eiseres belanghebbende is bij de beslissing op haar handhavingsverzoek. Dit betekent dat er sprake is van een aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat de beslissing van 16 februari 2024 een besluit is in de zin van de Awb waartegen eiseres bezwaar kan maken. Het college heeft het bezwaar van eiseres dus terecht ontvankelijk geacht.

4.1.

Vervolgens beoordeelt de rechtbank in overweging 8 tot en met 23 het bestreden besluit inhoudelijk aan de hand van de daartegen door eiseres aangevoerde beroepsgronden. De rechtbank stelt eerst de omvang van het geding vast en zet het juridisch kader uiteen. Vervolgens beoordeelt de rechtbank of het college zich terecht op het standpunt stelt dat het gebruik van de nieuwe mountainbikepaden niet leidt tot overtreding van de Wnb. In dat verband beantwoordt de rechtbank de vragen of (1) het college zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de relevante feiten en (2) of er voldoende mitigerende maatregelen zijn getroffen. De rechtbank komt in overweging 18 tot de conclusie dat de eerste vraag, voor wat betreft de beoordeling van de negatieve effecten op de broedvogel (met uitzondering van de uil), ontkennend moet worden beantwoord. De rechtbank komt in overweging 23 tot de conclusie dat de tweede vraag ontkennend moet worden beantwoord voor wat betreft de hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert. Deze dieren worden nog steeds (incidenteel) doodgereden en dit maakt dat sprake is van overtreding van de Wnb. Ten aanzien van de das heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom op twee locaties langs de route Mook geen mitigerende maatregelen zijn getroffen. Dit betekent dat het college het bestreden besluit gedeeltelijk onzorgvuldig heeft voorbereid en gedeeltelijk onvoldoende heeft gemotiveerd. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover het ziet op de hiervoor genoemde onderdelen.

4.2.

De voor de beoordeling van belang zijnde wet- en andere regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

De ontvankelijkheid van het beroep

5. Op de zitting heeft de derde-partij haar betoog dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk is, omdat zij geen belanghebbende is bij het bestreden besluit (de beslissing op bezwaar), niet gehandhaafd. De rechtbank stelt vast dat niet langer in geschil is dat eiseres beroep kan instellen tegen het bestreden besluit en dat het beroep ontvankelijk is.

De ontvankelijkheid van het bezwaar

Is eiseres belanghebbende bij de beslissing op haar handhavingsverzoek?

6. De derde-partij betoogt dat het college het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Eiseres is namelijk geen belanghebbende bij de beslissing op haar handhavingsverzoek, omdat haar doelstelling te veelomvattend is en niet is gebleken dat zij met haar feitelijke werkzaamheden haar doelstelling daadwerkelijk behartigt. Dit betekent dat het handhavingsverzoek van eiseres geen aanvraag is in de zin van de Awb, dat de afwijzing van dit verzoek geen besluit is in de zin van de Awb, en dat eiseres dus geen bezwaar kon maken tegen de beslissing van 16 februari 2024. In het verweerschrift en op de zitting heeft ook het college dit standpunt ingenomen. Het college heeft op de zitting desgevraagd verklaard dat het, ondanks dit ten opzichte van het bestreden besluit gewijzigde standpunt, het bestreden besluit handhaaft.

6.1.

Uit artikel 1:3, derde lid, van de Awb volgt dat een verzoek om handhaving alleen kan worden gekwalificeerd als een aanvraag, als degene die om handhaving verzoekt belanghebbende is bij een beslissing op dit verzoek. Alleen als eiseres belanghebbende is bij de beslissing op haar verzoek, is de beslissing van het college op het handhavingsverzoek van eiseres een besluit in de zin van de Awb waartegen zij bezwaar kan maken.

6.2.

In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen mede als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

6.3.

Van een algemeen belang in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb is sprake bij een belang dat ‘het belang van één individu overstijgt’. Bij een collectief belang gaat het om de gezamenlijke belangen van de leden van een georganiseerde groep personen. Voor beide geldt dat de rechtspersoon alleen kan opkomen voor de betreffende belangen als hij deze krachtens de statutaire doelstelling en blijkens feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt. Het vereiste dat de rechtspersoon krachtens statutaire doelstelling het belang moet behartigen stelt in territoriale en functionele zin eisen aan de doelomschrijving. Territoriaal moet het bestreden besluit een activiteit betreffen die plaatsvindt binnen het in de statuten van de rechtspersoon omschreven werkgebied. Als aan die eis is voldaan, is van belang dat de activiteit functioneel binnen de reikwijdte van de doelstelling valt. Die doelstelling moet bovendien voldoende specifiek en niet zo veelomvattend zijn dat zij onvoldoende onderscheidend is (‘in het bijzonder’ behartigen). Het vereiste van ‘specifieke doelstelling’ wordt gesteld om te voorkomen dat rechtspersonen met een te algemene doelstelling ook in bezwaar en beroep moeten worden ontvangen, zoals een politieke partij. Verder moet in het bijzonder de rechtspersoon die opkomt voor een algemeen belang dat belang in kwestie ook blijkens zijn feitelijke werkzaamheden (in het bijzonder) behartigen. Als feitelijke werkzaamheid worden onder meer niet aangemerkt het in rechte opkomen tegen besluiten, het indienen van handhavingsverzoeken, het inbrengen van zienswijzen en het onderhouden van een website om verslag te doen van de juridische werkzaamheden. Als zodanig gelden wel het voeren van overleg met de overheid, het mobiliseren van burgers, het geven van cursussen en het houden van lezingen.^[11]

6.4.

Volgens artikel 2 van Pro haar statuten heeft eiseres onder meer ten doel de gunstige staat van instandhouding van planten en diersoorten op het grondgebied van Nederland, door de bescherming en het behoud van bedreigde soorten, dieren en planten en hun leefgebieden en of trekroutes, overwintering of broed- en ruigebieden, overeenkomstig internationale verdragen, richtlijnen en conventies voor zover Nederland daarin een verdragsluitende partij is en/of verplichting is aangegaan, mede in het belang van het totale leefmilieu, zulks met name ook in het belang van de mens, zich hierbij mede beroepend op artikel 21 van Pro de Grondwet. Bij wijze van voorbeeld en derhalve geenszins limitatief bedoeld gaat het daarbij meer specifiek om bedreigde plant- en diersoorten zoals de korenwolf, geelbuikvuurpad, korhoen, otter, das, hazelmuis en leefgebieden van deze dieren, aangewezen als Ecologische Hoofdstructuur, ecologische verbindingszone, Natura 2000-gebied of beschermd natuurmonument.

6.5.

De rechtbank concludeert dat eiseres, met het gehele grondgebied van Nederland als werkgebied, een ruim werkgebied heeft. Verder concludeert de rechtbank dat eiseres haar doelstelling – de gunstige staat van instandhouding van planten en diersoorten op het grondgebied van Nederland door de bescherming en het behoud van bedreigde soorten, dieren en planten en hun leefgebieden – algemeen heeft geformuleerd. In zo’n geval is, om te kunnen bepalen of het belang van eiseres rechtstreeks is betrokken bij de beslissing van 16 februari 2024, juist van belang of eiseres met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb.^[12]Bij de feitelijke werkzaamheden moet worden gekeken naar de periode voorafgaand aan het indienen van het bezwaarschrift.^[13]

6.6.

Eiseres heeft op verzoek van de rechtbank toegelicht dat haar feitelijke werkzaamheden om haar doelstelling te bereiken bestaan uit het geven van ecologisch advies en het leveren van een breed scala aan diensten zoals het maken van een ecologische inventarisatie, monitoring, ecologische begeleiding, het uitvoeren van een quick scan dassenleefgebied, het ondersteunen bij het aanvragen van ontheffingen op grond van de Wnb, het ontwikkelen van een ecologisch werkprotocol en het ontwikkelen van inrichtings- en/of compensatieplannen. Verder wordt in toenemende mate een beroep gedaan op de kennis en ervaring van eiseres. Zij wordt bijvoorbeeld gevraagd voor het geven van lezingen en interviews, en het deelnemen aan overleggen en podcasts. Ter onderbouwing van haar feitelijke werkzaamheden heeft eiseres een aantal uitnodigingen voor het geven van lezingen en het bijwonen van overleggen, een factuur uit 2023 voor het geven van advies, en overzichten van haar werkzaamheden in 2022, 2023 en 2024 overgelegd.

6.7.

Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat eiseres voldoende feitelijke werkzaamheden verricht om haar doelstelling te bereiken. De derde-partij en het college betwisten niet dat eiseres de werkzaamheden op de overgelegde overzichten heeft verricht. Verder betreft het werkzaamheden die, zoals volgt uit wat onder 6.3 staat vermeld, als feitelijke werkzaamheden kunnen worden aangemerkt. De rechtbank ziet, anders dan de derde-partij, geen aanleiding om de periode waarnaar wordt gekeken te beperken tot drie maanden voorafgaand aan het indienen van het bezwaarschrift. De rechtbank acht het juist van belang dat eiseres deze werkzaamheden gedurende een langere periode heeft verricht. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseres belanghebbende is bij de beslissing op haar handhavingsverzoek. Het betoog slaagt niet.

Conclusie

7. Het voorgaande betekent dat er sprake is van een aanvraag in de zin van de Awb en dat de beslissing van 16 februari 2024 een besluit is in de zin van de Awb waartegen eiseres bezwaar kan maken. Het college heeft het bezwaar van eiseres dus terecht ontvankelijk geacht.

De inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit

De omvang van het geding

8. De rechtbank stelt vast dat in deze procedure het bestreden besluit van

26 augustus 2024 ter beoordeling voorligt. De derde-partij en – zoals op de zitting is gebleken – ook het college zijn van mening dat het handhavingsverzoek van eiseres te ruim en onvoldoende concreet is en alleen al om die reden, zonder inhoudelijke beoordeling, had kunnen worden afgewezen. In de besluiten van 16 februari 2024 en 26 augustus 2024 heeft het college echter – zonder eiseres vooraf te vragen om haar handhavingsverzoek nader te specificeren en/of te concretiseren – inhoudelijk op het verzoek en het bezwaar beslist. Dit betekent dat in deze procedure de inhoudelijke afwijzing van het handhavingsverzoek ter beoordeling voorligt. De rechtbank beoordeelt daarom niet of het handhavingsverzoek van eiseres te ruim en onvoldoende concreet is.

8.1.

De rechtbank stelt vervolgens vast dat de inhoud van het handhavingsverzoek de omvang van het geding bepaalt en dat de reikwijdte van dit verzoek in bezwaar en beroep niet meer kan worden uitgebreid. De derde-partij betoogt dat eiseres haar verzoek in beroep heeft uitgebreid, omdat zij pas in beroep concreet aangeeft van welke overtredingen van de Wnb sprake zou zijn en omdat zij in beroep een aantal diersoorten noemt (de poelkikker, de kamsalamander en de rugstreeppad) die niet zijn vermeld in het handhavingsverzoek. De rechtbank volgt de derde-partij niet in dit betoog. Naar het oordeel van de rechtbank betekent de concretisering van de gestelde overtredingen niet dat er sprake is van een uitbreiding van de reikwijdte van het handhavingsverzoek, maar van een nadere onderbouwing. Ook de in beroep genoemde diersoorten maken niet dat sprake is van een uitbreiding van de reikwijdte van het verzoek. In het handhavingsverzoek staat immers expliciet vermeld dat de daarin genoemde diersoorten ‘geenszins volledig’ zijn. Uit het verzoek blijkt niet dat eiseres haar verzoek tot de in het verzoek genoemde diersoorten heeft willen beperken.

Het juridisch kader

9. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van deze Aanvullingswet blijft, als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, het oude recht van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. In dit geval is het verzoek om handhaving van de Wnb ingediend op 25 mei 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

9.1.

De Wnb kent een zorgplicht voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving en een aantal verbodsbepalingen ter bescherming van soorten.^[14]

9.2.

Het college is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Wnb.^[15]

9.3.

Handhavend optreden is alleen mogelijk als er sprake is van een overtreding.^[16]Een overtreding is ‘een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift’.^[17]Als er sprake is van een overtreding, moet het college in beginsel gebruik maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Dat wordt de beginselplicht tot handhaving genoemd.^[18]Dit betekent dat de rechtbank moet beoordelen of het college zich terecht op het standpunt stelt dat er geen sprake is van een overtreding van de Wnb, waardoor het niet handhavend mag optreden.

Stelt het college terecht dat de nieuwe mountainbikepaden niet leiden tot overtreding van de Wnb?

10. Eiseres betoogt, samengevat, dat door het intensieve gebruik van de nieuwe mountainbikepaden sprake is van overtreding van de artikelen 1.11, 3.1, 3.5 en 3.10 van de Wnb. Volgens eiseres heeft het college geen zorgvuldig onderzoek gedaan, omdat het niet alleen heeft mogen afgaan op de natuurtoets 2021 en de quick scans 2022. Deze zijn namelijk niet volledig. Verder zijn er volgens eiseres ook onvoldoende mitigerende maatregelen getroffen om overtreding van de Wnb te voorkomen.

Heeft het college zorgvuldig onderzoek gedaan?

11. De rechtbank stelt voorop dat een bestuursorgaan bij de behandeling van een verzoek om handhaving zorgvuldig onderzoek moet doen naar de relevante feiten.^[19]

11.1.

Volgens vaste rechtspraak mag het bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies van een deskundige, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.^[20]

De natuurtoets 2021

12. In de natuurtoets 2021 staat in tabel 4.1 een overzicht van alle streng beschermde soorten die in de periode van 2011 tot en met 2021 zijn waargenomen in de omgeving van de mountainbikeroutes. De gegevens zijn afkomstig uit de Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF) en hebben betrekking op een zone van 150 meter rondom de tracés van de mountainbikeroutes.

Vervolgens wordt per categorie beoordeeld of de mountainbikepaden negatieve effecten hebben op de aanwezigheid van deze diersoorten. Voor zover hier van belang gaat het om de categorieën vleermuizen, amfibieën (de alpenwatersalamander, de kamsalamander en de poelkikker), grondgebonden zoogdieren (de das), vogels met een jaarrond beschermd nest (de bosuil, de ransuil, de buizerd, de havik en ‘overige (broed)vogels’), reptielen (de gladde slang, de hazelworm en de zandhagedis), en insecten (het vliegend hert).

De vleermuis. In hoofdstuk 4, paragraaf 4 staat dat de waarnemingen betrekking hebben op vijf soorten vleermuizen en dat het bij alle waarnemingen ging om foeragerende dieren. Er zijn geen waarnemingen van verblijfplaatsen. Geconcludeerd wordt dat het gebruik van de mountainbikeroutes niet leidt tot aantasting van de functionaliteit van voortplantings- of rustplaatsen van vleermuizen en dat de verbodsbepalingen van de Wnb ten aanzien van vleermuizen niet worden overtreden. De mountainbikeroutes liggen er al en er worden geen bomen gekapt. Verstoring door mountainbikers is op voorhand uitgesloten, omdat deze vrijwel alleen overdag actief zijn. Het gebruik van de mountainbikeroutes na zonsondergang is verboden. Dit sluit uiteraard niet uit dat er wel eens een mountainbiker in het donker langskomt, maar de verstorende effecten daarvan zijn naar verwachting nihil.

De alpenwatersalamander, de kamsalamander en de poelkikker. In hoofdstuk 4, paragraaf 8 staat dat de alpenwatersalamander is waargenomen op locaties met stilstaand water in de ruimere omgeving van de ingreeplocatie. De kamsalamander en de poelkikker komen niet voor in de directe omgeving van de mountainbikeroutes. Deze soorten zijn aangewezen op stilstaande wateren met een rijke begroeiing van waterplanten. Geconcludeerd wordt dat het gebruik van de mountainbikeroutes niet leidt tot aantasting van de functionaliteit van voortplantings- of rustplaatsen van deze amfibieën en dat de verbodsbepalingen van de Wnb ten aanzien van amfibieën niet worden overtreden.

De das. In hoofdstuk 5 staat dat in 2021 soortgericht veldonderzoek heeft plaatsgevonden. Uit het veldonderzoek blijkt dat vrijwel alle bekende dassenburchten bewoond zijn. Dit betekent dat recreatie in het algemeen en mountainbiken in het bijzonder momenteel niet leidt tot een dermate ernstige verstoring van burchten dat deze worden verlaten. Wat betreft het aanrijden van dassen door mountainbikers, liggen twee dassenburchten zodanig dicht bij de route Mook dat aanrijdingsslachtoffers aan de orde kunnen zijn bij illegaal gebruik van de route na zonsondergang. Geconcludeerd wordt dat de functionaliteit van dassenburchten niet wordt aangetast door het gebruik van de mountainbikeroutes en dat de verbodsbepalingen van de Wnb ten aanzien van dassen niet worden overtreden. Op grond van de zorgplicht is het wel nodig om op twee locaties op de route Mook maatregelen te treffen om aanrijdingsslachtoffers te voorkomen. Voorbeelden van mogelijke maatregelen zijn het verleggen van de route, tijdelijke afsluiting van de route in kwetsbare perioden, of strenge handhaving op illegaal mountainbiken na zonsondergang.

Vogels met een jaarrond beschermd nest.

De bosuil en de ransuil. In hoofdstuk 4, paragraaf 6 staat dat op voorhand nauwelijks effecten van het mountainbiken op deze uilen worden verwacht, omdat uilen in de nacht actief zijn en het gebruik van de mountainbikeroutes na zonsondergang is verboden.

De havik en de buizerd. In hoofdstuk 6 staat dat gegevens over de verspreiding van roofvogels langs de mountainbikeroutes zijn geleverd door roofvogelonderzoekers. Uit deze gegevens volgt dat het mountainbiken in het verleden zeer waarschijnlijk heeft geleid tot verstoringen en het verlaten van nesten, en daarmee tot overtreding van de verbodsbepalingen van de Wnb. Geconcludeerd wordt dat het gebruik van de nieuwe routes niet leidt tot overtreding van de verbodsbepalingen van de Wnb, omdat potentiële nestlocaties langs de routes niet bezet zijn. Op grond van de zorgplicht is het wel nodig om op minstens één locatie op de route Nijmegen de route te verleggen, zodat een zeer geschikt bosperceel opnieuw in gebruik kan worden genomen als broedlocatie.

Overige (broed)vogels. In hoofdstuk 4, paragraaf 6 staat dat gedurende het broedseizoen het uitvoeren van werkzaamheden kan leiden tot beschadiging van nesten van broedende vogels. De mountainbikeroutes zijn echter allemaal al gerealiseerd. De enige verstoring die op kan treden is het gebruik van de mountainbikepaden. Deze verstoring is echter min of meer het gehele jaar aanwezig en kan worden beschouwd als permanent. Mogelijk verstorende activiteiten vinden al plaats voordat het broedseizoen begint en vogels kunnen zelf kiezen of ze willen broeden of niet. Op die manier wordt automatisch verstoring van broedende vogels en hun nesten voorkomen. Wel is het zo dat voor een aantal soorten geldt dat er als gevolg van verstoring door recreanten minder broedgevallen optreden, maar dat is geen overtreding van de Wnb.

5. De gladde slang, de hazelworm en de zandhagedis. In hoofdstuk 7 staat dat in 2021 soortgericht veldonderzoek heeft plaatsgevonden. Uit het veldonderzoek blijkt dat diverse locaties direct langs de mountainbikeroutes zijn aan te wijzen waar, op basis van biotoopkenmerken, kansen bestaan op de aanwezigheid van zowel de zandhagedis, de hazelworm, als de gladde slang. De locaties met geschikte biotoop, waar nog geen waarnemingen van reptielen bekend zijn, zijn in 2021 nader onderzocht. Het veldonderzoek naar de aanwezigheid van de hazelworm en de gladde slang is uitgevoerd met behulp van kunstmatige schuilplaatsen, namelijk twintig raaien^[21]met tapijttegels. Ook is gezocht naar zonnende reptielen. Het onderzoek is in vijf ronden uitgevoerd. Langs alle vier de routes zijn hazelwormen en zandhagedissen waargenomen. De gladde slang is niet waargenomen. Ten aanzien van de hazelworm en de zandhagedis wordt geconcludeerd dat het gebruik van de mountainbikepaden leidt tot het doodrijden van deze dieren, het vernielen van eieren en het verstoren van hun leefgebied. Het overtreden van de verbodsbepalingen van de Wnb kan worden voorkomen door de routes te verleggen, zodat deze niet meer door of langs hun leefgebied gaat. Ten aanzien van de gladde slang wordt geconcludeerd dat de kans op slachtoffers nihil is, omdat deze niet is aangetroffen tijdens het veldonderzoek en de mountainbikepaden niet door of langs populatiegebieden van de gladde slang gaan.

6. Het vliegend hert. In hoofdstuk 8 staat dat in 2021 veldonderzoek heeft plaatsgevonden. Geconcludeerd wordt dat het gebruik van de mountainbikeroutes kan leiden tot het doodrijden van deze dieren (zowel overdag als ’s nachts) en het verstoren van hun leefgebied bij illegaal gebruik van de routes na zonsondergang. Het overtreden van de verbodsbepalingen van de Wnb kan worden voorkomen door de routes te verleggen, zodat deze niet meer door of langs het leefgebied van het vliegend hert (terreindelen met oude eiken) gaan.

De quick scans 2022

13. In de quick scans van 2 en 7 november 2022 heeft Bureau Waardenburg op basis van een bronnenonderzoek en een oriënterend veldbezoek de effecten van de voorgenomen wijzigingen aan de mountainbikeroutes Nijmegen en Malden beoordeeld. Op 3 oktober 2022 is de NDFF geraadpleegd om na te gaan welke beschermde soorten in de omgeving van het plangebied voorkomen. Op 12 oktober 2022 heeft het veldbezoek plaatsgevonden en zijn de locaties van de nieuwe routes en de directe omgeving (150 meter rondom de routes) geïnspecteerd.

13.1.

In de quick scan van 2 november 2022 wordt voor wat betreft de route Nijmegen geconcludeerd dat de nieuwe routedelen minder negatieve effecten hebben dan de huidige routedelen. Als maatregelen worden genomen voor vliegende herten en broedvogels zijn significant negatieve effecten uitgesloten. Voor andere beschermde soorten heeft het plangebied geen betekenis of zijn negatieve effecten van de voorgenomen ingreep uitgesloten.

13.2.

In de quick scan van 7 november 2022 wordt voor wat betreft de route Malden geconcludeerd dat de nieuwe routedelen minder negatieve effecten hebben dan de huidige routedelen. Als maatregelen worden genomen voor vliegende herten, hazelwormen, zandhagedissen en broedvogels zijn significant negatieve effecten uitgesloten. Voor andere beschermde soorten heeft het plangebied geen betekenis of zijn negatieve effecten van de voorgenomen ingreep uitgesloten.

Het standpunt van eiseres

14. Eiseres betoogt dat de natuurtoets 2021 en de quick scans 2022 niet volledig zijn en dat het college de afwijzing van het handhavingsverzoek daarom niet alleen op deze onderzoeken heeft mogen baseren.

14.1.

Volgens eiseres is in de natuurtoets en in de quick scans de aanwezigheid van een aantal soorten en dus ook de daarop (potentieel) negatieve effecten van de routes, veronachtzaamd. Eiseres verwijst naar een rapport van RAVON^[22]en naar de door eiseres opgestelde figuur 2.^[23]Hieruit volgt dat het gebied wel degelijk een functie heeft voor andere soorten amfibieën en reptielen dan alleen de zandhagedis en de hazelworm (zoals de alpenwatersalamander, de kamsalamander, de poelkikker, de bruine kikker, de rugstreeppad en de gewone pad), of in ieder geval dat deze soorten binnen het plangebied voorkomen. Hiermee bestaat dus ook het risico op aanrijdingen met dergelijke soorten.

14.2.

Verder volgt volgens eiseres uit het rapport van RAVON en uit de aanvullende reactie van RAVON van 1 april 2026 dat niet op de juiste wijze is onderzocht of de gladde slang in het gebied voorkomt. Er hadden, gelet op de lage trefkans van de zeldzame en de verborgen levende gladde slang, minstens tien monitoringsronden moeten plaatsvinden. Ook had een ruimer gebied dan 150 meter rondom de routes moeten worden onderzocht, omdat gladde slangen afstanden van meestal enkele honderden meters, maar soms wel enkele kilometers kunnen afleggen. Verder is onduidelijk waarom er geen raaien met tapijttegels zijn uitgelegd op de locaties waar de mountainbikepaden vlak langs de belangrijkste leefgebieden van de gladde slang zijn aangelegd, te weten de Mookerheide, de Mulderskop en de Heumense Schans.

14.3.

Tot slot zijn volgens eiseres in de natuurtoets 2021 en de quick scans 2022 de effecten van het gebruik van de nieuwe mountainbikepaden op de verschillende beschermde soorten niet goed in kaart gebracht.

1. De vleermuis. Eiseres stelt dat er ten onrechte geen rekening is gehouden met illegaal gebruik van de routes na zonsondergang. Bij de das en het vliegend hert is hier wel rekening mee gehouden. Volgens eiseres moeten bij de beoordeling van verstoringseffecten alle relevante factoren worden meegewogen, waaronder óók het risico op onbedoelde of illegale verstorende activiteiten. Als er een risico bestaat dat mountainbikers buiten de toegestane tijden van de routes gebruik maken, moet dit risico worden meegenomen in de beoordeling van mogelijke overtredingen van de Wnb. Eiseres verwijst in dit verband naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de EU van

10 oktober 2019.^[24]Er is ten onrechte geen veldonderzoek uitgevoerd en de effectbeoordeling is niet volledig.

2. De das. Volgens eiseres zijn dassen gedurende de zomermaanden al ruimschoots voor zonsondergang actief. Tijdens deze periode zijn ook de jongen actief en deze kunnen makkelijk slachtoffer worden van mountainbikers.

3. Vogels. Volgens eiseres is er ook ten aanzien van de uil ten onrechte geen rekening gehouden met illegaal gebruik van de routes na zonsondergang. Eiseres verwijst naar wat zij hierover heeft aangevoerd ten aanzien van de vleermuis. De velduil, die zeer verstoringsgevoelig is, is niet alleen ’s nachts, maar ook tijdens de schemering actief. Verder is volgens eiseres de conclusie in de natuurtoets 2021 ten aanzien van roofvogels en overige (broed)vogels te kort door de bocht en in strijd met het toetsingskader. In de natuurtoets staat immers letterlijk dat er minder broedgevallen optreden door het gebruik van de routes, dat roofvogelnesten zijn verlaten door het gebruik van de mountainbikeroutes in het verleden, en dat dit duidt op het beschadigen van nest en/of rustplaatsen. Volgens eiseres moeten nest- en rustplaatsen ook worden beschermd als deze zijn verlaten, maar terugkeer nog wel mogelijk is. Verder moet rekening worden gehouden met de steeds meer toenemende drukte op de routes. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiseres naar de onderdelen 2-52, 2-54 en 2-62 van de richtsnoeren van de Europese Commissie.^[25]Ook wijst eiseres op een door haar overgelegde memo van de roofvogelwerkgroep.

4. De hazelworm en de zandhagedis. Eiseres wijst ter onderbouwing van haar stelling dat de effecten van de nieuwe mountainbikepaden op deze dieren niet goed in kaart zijn gebracht naar het eerdergenoemde rapport van RAVON.^[26]

5. Ten aanzien van het vliegend hert verwijst eiseres naar twee rapporten van stichting EIS.^[27]In de natuurtoets 2021 is ten onrechte alleen gekeken naar de boomsoort ‘eik’ als broedboom. Daarbij is ten onrechte alleen gekeken naar specifieke broedbomen en een radius van 10-15 meter om een bepaalde broedboom. Niet beoordeeld is waar deze vliegende herten naartoe vliegen om zich voort te planten of waar ze foerageren. Verder is enkel geredeneerd vanuit een beperkt aantal waarnemingen, is geen rekening gehouden met het feit dat de kwetsbare periode voor de larven nagenoeg jaarrond is, en is ook geen rekening gehouden met de omstandigheid dat het gehele gebied waar de mountainbikeroutes doorheen lopen van essentieel belang is voor het landelijke behoud van het vliegend hert.

Het oordeel van de rechtbankZijn alle aanwezige soorten onderzocht?

15. De rechtbank is van oordeel dat eiseres, voor wat betreft de diersoorten die zijn onderzocht, onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid van de natuurtoets uit 2021 en de quick scans uit 2022 naar voren heeft gebracht. In de bij het verweerschrift overgelegde aanvullende reacties van 9 en 10 maart 2026 heeft Natuurbalans voldoende gemotiveerd toegelicht waarom niet is beoordeeld wat de effecten zijn van de nieuwe mountainbikeroutes op de alpenwatersalamander, de kamsalamander, de poelkikker, de bruine kikker, de rugstreeppad en de gewone pad. De alpenwatersalamander, de kamsalamander en de poelkikker zijn wel degelijk beoordeeld in de natuurtoets 2021. De conclusie was echter dat er geen voortplantingswateren in de directe nabijheid van de mountainbikeroutes liggen, dat de routes zelf geen leefgebied vormen en dat de routes ook niet door het leefgebied van deze dieren lopen, zodat negatieve effecten op voorhand met zekerheid zijn uitgesloten. Wat betreft de kamsalamander heeft Natuurbalans nog aanvullend toegelicht dat in de NDFF alleen waarnemingen bekend zijn van meer dan twintig jaar oud uit het gebied De Bisselt, dat dit gebied op ruim een halve kilometer afstand van de mountainbikeroutes ligt, en dat er sindsdien geen waarnemingen meer bekend zijn. Wat betreft de poelkikker heeft Natuurbalans aanvullend toegelicht dat de waarnemingen van de poelkikker betrekking hebben op dieren in de vijver van de Heemtuin in Malden en dat dit zeer waarschijnlijk uitgezette exemplaren zijn. Dat Natuurbalans hier verder onderzoek naar had moeten doen volgt de rechtbank dan ook niet. Verder heeft Natuurbalans toegelicht dat de bruine kikker en de gewone pad geen strikt beschermde soorten zijn, en dat de rugstreeppad niet van nature in het gebied voorkomt. In 2024 zijn twee waarnemingen gedaan op het Vierdaagseterrein Heumensoord, maar dit betreft hoogstwaarschijnlijk recent uitgezette dieren. Eiseres heeft deze toelichting niet gemotiveerd betwist. Dit onderdeel van het betoog slaagt dus niet.

15.1.

Het betoog slaagt evenmin voor zover het ziet op de gebruikte onderzoeksmethode naar de aanwezigheid van de gladde slang. Allereerst merkt de rechtbank op dat, anders dan eiseres in beroep betoogt, er wel degelijk onderzoek is uitgevoerd naar de aanwezigheid van de gladde slang. Dit onderzoek is uitgevoerd met behulp van kunstmatige schuilplaatsen, zijnde tapijttegels op plekken waar volgens Natuurbalans geschikt biotoop voor reptielen aanwezig was langs de route Malden langs het spoor. Het onderzoek is in vijf ronden uitgevoerd. Tijdens de ronden 2 en 5 zijn de tapijttegels gecontroleerd op hazelwormen en gladde slangen. Daarbij zijn geen gladde slangen aangetroffen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat het aantal onderzoekronden onvoldoende is geweest. Daarbij acht zij van belang dat Natuurbalans heeft toegelicht in beroep dat in het Rijk van Nijmegen gladde slangen voorkomen op enkele plekken die al jarenlang bekend zijn en dat de routes niet door of vlak langs deze locaties gaan. Doordat het biotoop langs de routes verder niet geschikt is en de afstand van de bekende populaties groot is, heeft Natuurbalans kunnen volstaan met het verrichte onderzoek. Daarbij wijst Natuurbalans erop dat gladde slangen met de uitgevoerde methodiek wel degelijk waargenomen hadden kunnen worden en dat het onderzoek is uitgevoerd door een waarnemer die veel ervaring heeft met het onderzoeken van gladde slangen. Dat er gladde slangen zijn waargenomen bij de route Groesbeek en route Mook maakt het niet anders. Natuurbalans heeft in beroep gemotiveerd uiteengezet dat in de omgeving van de routes weliswaar gladde slangen voorkomen, maar dat de routes niet dwars door het bekende leefgebied van de gladde slang heenlopen. Daarbij heeft Natuurbalans erop gewezen dat er nabij de kerngebieden van de gladde slang veel fietspaden en wegen liggen en dat er geen waarnemingen bekend zijn van verkeersslachtoffers. Hetzelfde geldt voor de in gebruik zijnde mountainbikeroutes.

Zijn de negatieve effecten juist in kaart gebracht?

16. Het betoog van eiseres slaagt verder gedeeltelijk, voor zover het ziet op de in kaart gebrachte negatieve effecten van het gebruik van de nieuwe mountainbikepaden op de verschillende beschermde soorten. De rechtbank licht dit oordeel per diersoort als volgt toe.

16.1.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de effecten van het gebruik van de nieuwe mountainbikepaden op de vleermuis niet goed in kaart zijn gebracht. In de natuurtoets 2021 zijn de effecten van illegaal gebruik van de routes na zonsondergang namelijk wel degelijk beoordeeld. De conclusie is dat deze effecten op de verstoring van de voortplantings- of rustplaatsen van de vleermuis nihil zullen zijn. Anders dan eiseres stelt, is het effect dat illegaal mountainbiken heeft op de vleermuis niet vergelijkbaar met het effect hiervan op de das en het vliegend hert. Bij deze dieren is namelijk geconcludeerd dat illegaal mountainbiken zal leiden tot aanrijdingsslachtoffers. In zoverre heeft eiseres geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid van de natuurtoets 2021 naar voren gebracht.

16.2.

De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar betoog dat de effecten van het gebruik van de nieuwe mountainbikepaden op de das niet goed in kaart zijn gebracht. Zoals hiervoor al staat vermeld, is het effect van illegaal gebruik van de routes na zonsondergang beoordeeld. De conclusie is dat dit op twee locaties kan leiden tot aanrijdingsslachtoffers. Eiseres heeft verder haar stelling dat de das in de zomermaanden ook al ruimschoots voor zonsondergang actief is en dat hiermee bij de effectbepaling rekening had moeten worden gehouden, op geen enkele wijze onderbouwd. Ook ten aanzien van de das heeft eiseres geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid van de natuurtoets 2021 naar voren gebracht.

16.3.

De rechtbank stelt ten aanzien van de vogels voorop dat uit de effectbepaling in de natuurtoets blijkt dat mogelijk verstorende activiteiten plaatsvinden voordat het broedseizoen begint en vogels zonder een bestaand nest zelf kunnen kiezen of ze willen gaan broeden in de directe omgeving van de mountainbikeroutes. Hiermee wordt automatisch verstoring van broedende vogels en nesten voorkomen. Dat als gevolg van verstoring door recreanten minder broedgevallen optreden is, anders dan eiseres stelt, geen overtreding van de Wnb. Dat dit duidt op beschadiging of vernieling van broedplaatsen volgt de rechtbank niet. Immers dit kan enkel het geval zijn als er daadwerkelijk een broedplaats aanwezig is. Dat hiervan reeds sprake is als het functioneel leefgebied en daarmee de geschikte broedplaatsen van de broedvogels wordt ingeperkt volgt de rechtbank niet.

Voor wat betreft de uil, is de rechtbank van oordeel dat eiseres geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid van de natuurtoets 2021 naar voren heeft gebracht. Er heeft namelijk wel een effectbepaling plaatsgevonden. De conclusie is dat de nieuwe mountainbikepaden nauwelijks effect zullen hebben op de aanwezige uilsoorten. Hierbij is van belang geacht dat er al jarenlang (ook illegaal na zonsondergang) gebruik wordt gemaakt van de al eerder aangelegde mountainbikepaden en dat de aanwezige uilen hier geen significante hinder van ondervinden. In de aanvullende reactie van 9 en 10 maart 2026 heeft Natuurbalans nog toegelicht dat de door eiseres genoemde velduil – die in tegenstelling tot de meeste andere uilen regelmatig overdag actief is – niet voorkomt in het onderzoeksgebied. Eiseres heeft dit niet betwist.

Wat betreft roofvogels volgt de rechtbank eiseres wel in haar betoog dat de effecten van het gebruik van de nieuwe mountainbikepaden niet volledig in kaart zijn gebracht. Uit de natuurtoets 2021 volgt dat het mountainbiken in het verleden zeer waarschijnlijk heeft geleid tot verstoringen en het verlaten van nest- en rustplaatsen van roofvogels, en daarmee tot overtreding van de verbodsbepalingen van de Wnb. Eiseres stelt terecht dat niet is onderzocht wat het effect zou zijn op het gebruik van deze nest- en rustplaatsen als er geen verstoring door mountainbikers meer zou zijn. Uit onderdeel 2-54 van de richtsnoeren van de Europese Commissie volgt namelijk dat voortplantings- en rustplaatsen ook moeten worden beschermd wanneer zij slechts incidenteel worden gebruikt of zelfs verlaten zijn, maar er redelijkerwijs een grote kans bestaat dat de betrokken soort terugkeert naar deze plaatsen. Gelet hierop heeft eiseres op dit onderdeel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid van de natuurtoets 2021 naar voren gebracht.

16.4.

Tot slot overweegt de rechtbank ten aanzien van de hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert dat uit wat hierna wordt overwogen onder 20 tot en met 20.3, volgt dat de voor deze dieren getroffen mitigerende maatregelen niet voldoende zijn omdat ze nog steeds (incidenteel) worden doodgereden, en dat er dus sprake is van overtreding van de Wnb. Gelet hierop is een antwoord van de rechtbank op de vraag of eiseres concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid van de in de natuurtoets 2021 in kaart gebrachte effecten van de nieuwe mountainbikepaden op deze dieren naar voren heeft gebracht, niet van belang.

17. Uit het voorgaande volgt dat eiseres erin is geslaagd om concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid en juistheid van de natuurtoets 2021 naar voren te brengen voor zover dit ziet op de negatieve effecten op de bestaande nesten van roofvogels. Het college heeft zijn besluitvorming, voor wat betreft de roofvogels, dan ook niet op het rapport van Natuurbalans uit 2021 mogen baseren.

Zijn er voldoende mitigerende maatregelen getroffen om overtreding van de Wnb te voorkomen?

18. Volgens vaste rechtspraak kunnen maatregelen ter voorkoming van het overtreden van de in de Wnb opgenomen verbodsbepalingen worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of die verbodsbepalingen worden overtreden.^[28]

Het standpunt van eiseres

19. Eiseres betoogt dat er onvoldoende mitigerende maatregelen zijn getroffen om overtreding van de Wnb te voorkomen. Volgens eiseres is weliswaar naar aanleiding van de natuurtoets 2021 en op basis van de quick scans 2022 – de route Nijmegen op drie locaties en de route Malden op twee locaties verlegd, maar dit is onvoldoende. Uit de conclusies in de natuurtoets 2021 en de quick scans 2022 volgt namelijk niet dat de aanpassingen aan de routes ervoor zorgen dat overtredingen van de Wnb
in het geheelniet meer plaatsvinden. Er zal nog steeds sprake zijn van het (incidenteel) doden van beschermde soorten zoals de hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert. Dit betekent, anders dan het college stelt, dat het doden van dieren voorzienbaar is en dat er dus sprake is van voorwaardelijk opzet. Dit betekent dat sprake is van overtreding van de in artikel 3.10 van de Wnb opgenomen verbodsbepaling.

19.1.

Verder heeft het college volgens eiseres het standpunt dat ten aanzien van de routes Groesbeek en Mook geen preventieve maatregelen nodig zijn, onvoldoende gemotiveerd. Het college wijkt immers zonder enkele ecologische onderbouwing af van de conclusie in de natuurtoets 2021, én van het advies van de commissie Rechtsbescherming om dit standpunt in het bestreden besluit nader te motiveren.
Het oordeel van de rechtbank

20. De rechtbank volgt eiseres in haar betoog dat het omleggen van de routes Nijmegen en Malden voor de hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert onvoldoende is om overtreding van de Wnb te voorkomen. De rechtbank licht dit oordeel als volgt toe.

20.1.

De hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert zijn soorten als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb. Op grond van deze bepaling, voor zover hier van belang, is het verboden om deze dieren opzettelijk te doden en om de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van deze dieren opzettelijk te beschadigen of te vernielen. Het is niet verboden om deze dieren opzettelijk te verstoren. Uit rechtspraak volgt verder dat met
elkedoding van een dier dat behoort tot een beschermde diersoort het verbod als bedoeld in artikel 3.10 van de Wnb wordt overtreden.^[29]

20.2.

Onder 'opzet' zoals bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb valt niet alleen de situatie waarbij iemand het oogmerk heeft om een beschermd dier bijvoorbeeld te doden, maar ook de situatie waarbij iemand willens en wetens de niet te verwaarlozen kans aanvaardt dat een beschermd dier wordt gedood. Dan is er sprake van zogenoemd voorwaardelijk opzet. Zoals ook al staat vermeld onder 18, kunnen maatregelen ter voorkoming van het overtreden van de in de hiervoor genoemde bepaling opgenomen verboden worden betrokken bij de beantwoording van de vraag of die verboden worden overtreden.^[30]

20.3.

Niet in geschil is dat – ondanks dat de route Nijmegen op drie locaties en de route Malden op twee locaties is verlegd – de hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert nog steeds (incidenteel) worden doodgereden door mountainbikers. Omdat de mountainbikeroutes de leefgebieden van deze dieren doorkruisen en deze dieren zich verplaatsen, wordt naar het oordeel van de rechtbank met het (intensieve) gebruik van de mountainbikepaden willens en wetens de niet te verwaarlozen kans aanvaard dat deze dieren worden gedood. Dit betekent dat er sprake is van voorwaardelijk opzet, en dus van overtreding van artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb. Gelet op de rechtspraak genoemd onder 20.1 volgt de rechtbank het college niet dat bij incidentele verkeersslachtoffers geen sprake kan zijn van voorwaardelijk opzet. Immers met elke doding van een dier behorend tot een beschermde diersoort wordt de verbodsbepaling in de Wnb overtreden. De rechtbank volgt de derde-partij ook niet in haar betoog dat incidentele slachtoffers niet voorzienbaar zijn. Immers dat deze zullen vallen, blijkt uit de natuurtoets 2021 en de quick scans 2022.

21. De rechtbank volgt eiseres ook in haar betoog dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het, in afwijking van de conclusie in de natuurtoets 2021, van mening is dat ten aanzien van de routes Groesbeek en Mook geen preventieve maatregelen nodig zijn. De enkele omstandigheid dat de routes Groesbeek en Mook zijn gelegen in de directe nabijheid van openbare fietspaden en wegen, is daarvoor onvoldoende. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan te nemen dat in de natuurtoets 2021 geen rekening is gehouden met deze omstandigheid. De rechtbank acht verder van belang dat in de natuurtoets 2021 voor wat betreft de das wordt aanbevolen om op twee locaties langs de route Mook maatregelen te treffen om aanrijdingsslachtoffers te voorkomen, en dat het college op geen enkele wijze heeft gemotiveerd waarom dergelijke maatregelen elders op die route en op de route Groesbeek niet zijn getroffen. De uitleg van het college op de zitting dat de dassen op die locaties geen last hebben van de mountainbikers omdat deze dieren pas in de schemering actief worden, acht de rechtbank onvoldoende. In de natuurtoets 2021 wordt namelijk juist aanbevolen om maatregelen te treffen vanwege twee dassenburchten die dermate dicht bij de route Mook liggen dat aanrijdingsslachtoffers aan de orde kunnen zijn
bij illegaal gebruik van de route na zonsondergang.^[31]Verder heeft het college op de zitting nog uitgelegd dat voor de route Groesbeek geen maatregelen zijn getroffen, omdat uit een rapport van Staatsbosbeheer uit 2023 zou blijken dat de vegetatie in het gebied waar deze route doorheen loopt door natuurlijke verjonging is veranderd en niet meer geschikt is voor de zandhagedis. De rechtbank betrekt dit niet bij haar oordeel, omdat het college pas op de zitting melding heeft gemaakt van dit rapport en het rapport ook niet heeft overgelegd. De rechtbank acht dit in strijd met de goede procesorde. Hetzelfde geldt naar het oordeel van de rechtbank voor de opmerking van het college op de zitting dat de route Mook in de provincie Limburg ligt en dat het college daar niet over gaat.

22. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de getroffen mitigerende maatregelen op de routes Nijmegen en Malden voor de hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert onvoldoende zijn, en dat er sprake is van overtreding van de Wnb. Verder heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het niet treffen van mitigerende maatregelen op de routes Groesbeek en Mook niet leidt tot overtreding van de Wnb.

Conclusie

23. Uit wat is overwogen onder 10 tot en met 22 volgt dat eiseres erin is geslaagd om concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de volledigheid en juistheid van de natuurtoets 2021 naar voren te brengen, voor zover dit ziet op de negatieve effecten op roofvogels. Het college heeft zijn besluitvorming, voor wat betreft de roofvogels, dan ook niet op het rapport van Natuurbalans uit 2021 mogen baseren. Verder zijn de getroffen mitigerende maatregelen op de routes Nijmegen en Malden voor de hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert onvoldoende, en is er sprake van overtreding van de Wnb. Het college heeft verder onvoldoende gemotiveerd waarom het niet treffen van mitigerende maatregelen op de routes Groesbeek en Mook niet leidt tot overtreding van de Wnb. Het bestreden besluit – en dus het standpunt van het college dat de nieuwe mountainbikepaden niet leiden tot van overtreding van de Wnb – is gedeeltelijk niet zorgvuldig voorbereid en gedeeltelijk onvoldoende gemotiveerd.

Conclusie en gevolgen

24. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover het ziet op de roofvogels, en de (niet) getroffen mitigerende maatregelen. Deze onderdelen van het bestreden besluit zijn in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb onvoldoende zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten, omdat het college aanvullend onderzoek moet verrichten. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college daarvoor zestien weken de tijd. De rechtbank merkt nog op dat het college, als het in het nieuwe besluit op bezwaar de afwijzing van het handhavingsverzoek handhaaft, dit standpunt uitvoerig moet motiveren. Dit geldt in het bijzonder voor de hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert, vanwege de al vastgestelde overtreding van de Wnb.

24.1.

Omdat het beroep gegrond is, bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten die eiseres heeft gemaakt. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934 en een wegingsfactor 1). Niet gesteld of gebleken is dat sprake is van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten. Het college moet ook het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

 verklaart het beroep gegrond;

 vernietigt het bestreden besluit van 26 augustus 2024, voor zover het ziet op de roofvogels en op de (niet) getroffen mitigerende maatregelen voor de hazelworm, de zandhagedis en het vliegend hert;

 draagt het college op om binnen zestien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

 veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.868;

 bepaalt dat het college het griffierecht van € 371 aan eiseres moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Gaastra, voorzitter, en mr. G.W.B. Heijmans en

mr. R. Ortlep, leden, in aanwezigheid van mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

De griffier is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Artikel 1:3

1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 5:1

1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

Artikel 7:12

1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.

Wet natuurbescherming (zoals deze gold voor 1 januari 2024)

Artikel 1.11

1. Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor Natura 2000-gebieden, bijzondere nationale natuurgebieden en voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving.

2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in elk geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied, een bijzonder nationaal natuurgebied of voor in het wild levende dieren en planten:

a. dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel,

b. indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of

c. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt of ongedaan maakt.

Artikel 3.1

1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.

2. Het is verboden opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te vernielen of te beschadigen, of nesten van vogels weg te nemen.

3. Het is verboden eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben.

4. Het is verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen.

5. Het verbod, bedoeld in het vierde lid, is niet van toepassing indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort.

Artikel 3.5

1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.

2. Het is verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.

3. Het is verboden eieren van dieren als bedoeld in het eerste lid in de natuur opzettelijk te vernielen of te rapen.

4. Het is verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen.

5. Het is verboden planten van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel b, bij de Habitatrichtlijn of bijlage I bij het Verdrag van Bern, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te plukken en te verzamelen, af te snijden, te ontwortelen of te vernielen.

Artikel 3.10

1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:

a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;

b. de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in onderdeel a opzettelijk te beschadigen of te vernielen, of

c. vaatplanten van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel B, bij deze wet, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te plukken en te verzamelen, af te snijden, te ontwortelen of te vernielen.

Artikel 7.2

1. Gedeputeerde staten zijn bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.

Vernietiging besluit afwijzing handhavingsverzoek mountainbikepaden wegens onvoldoende mitigatie en motivering