Uitspraak
RECHTBANK Haarlem
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 12/3444
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2012 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.T. Willemsen),
en
de stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder
(gemachtigde: mr. L.H. Krajenbrink).
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard en een alcoholslotprogramma opgelegd.
Bij besluit van 10 juli 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2012. Eiser is tezamen met zijn echtgenote verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Op 22 februari 2012 is namens de korpschef van de politie Zaanstreek-Waterland aan verweerder een mededeling als bedoeld in artikel 130 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) gedaan van het vermoeden dat eiser, die houder is van een rijbewijs, niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van motorrijtuigen van de categorieën B, C en E waarvoor dat rijbewijs is afgeven. Dit vermoeden is gebaseerd op het feit dat op 12 februari 2012 bij eiser een ademalcoholgehalte van 645 µg/l is geconstateerd. Als gevolg van de mededeling van de korpschef heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard en een alcoholslotprogramma opgelegd, welk besluit in bezwaar gehandhaafd is.
2. Eiser, die het beroep van vrachtwagenchauffeur uitoefent, heeft ten eerste aangevoerd dat er geen wettelijke grondslag is voor het beperken van het alcoholslotprogramma tot het rijbewijs van de categorie B. In artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wvw is bepaald dat de betrokkene, nadat hij aan de eisen van artikel 132c, eerste lid, onder a, b en c heeft voldaan, overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan. Hieruit leidt eiser af dat het rijbewijs retour kan worden verkregen voor meer categorieën dan alleen B. Vervolgens stelt eiser dat, gelet op de wettekst, de algemene maatregel van bestuur - het Reglement Rijbewijzen (hierna: het Reglement) - uitsluitend betrekking kan hebben op de wijze waarop de betrokkene zijn rijbewijs retour kan krijgen, en niet een verdergaande beperking kan inhouden van de categorieën ten aanzien waarvan - indien aan de eisen van het alcoholslotprogramma wordt voldaan - het rijbewijs retour kan worden verkregen. Het Reglement, waarin het inbouwen van een alcoholslot is beperkt tot motorrijtuigen van de rijbewijzen met categorie B, is dan ook in strijd met de wet in formele zin en daarmee onverbindend, aldus eiser.
3. Ingevolge artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw besluit het CBR indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot oplegging van een alcoholslotprogramma.
Ingevolge artikel 132b, eerste lid, van de Wvw legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel b, bedoelde gevallen overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op deel te nemen aan een alcoholslotprogramma.
Ingevolge artikel 132b, tweede lid, van de Wvw verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
Op grond van artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wvw doet het CBR mededeling aan betrokkene dat hij, nadat hij heeft voldaan aan de eisen bedoeld in artikel 132c, eerste lid, onderdelen a, b en c, overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, alsmede voor de categorie AM.
Op grond van artikel 132c, eerste lid, van de Wvw dient degene aan wie deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd, voor zover thans van belang, (a) overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde bepalingen een alcoholslot te doen inbouwen in ten minste één motorrijtuig dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen en (d) overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde wijze de feitelijke beschikking te hebben gekregen over een nieuw rijbewijs, waarop de voor de toepasselijke rijbewijscategorie, met uitzondering van de categorie AM, de bij ministeriële regeling vastgestelde codering voor het rijden met een alcoholslot is vermeld.
4. In het Reglement zijn nadere regels gesteld voor de uitvoering van het alcoholslotprogramma. In artikel 132a, eerste lid, van het Reglement is bepaald dat een alcoholslot als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de Wvw alleen wordt ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, met uitzondering van driewielige motorrijtuigen die onder deze rijbewijscategorie vallen.
5. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het artikel 132c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvw, in samenhang met artikel 132a, eerste lid, van het Reglement Rijbewijzen, dat een alcoholslot alleen wordt ingebouwd in motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B. Dat in artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wvw is bepaald dat de betrokkene, nadat hij aan de eisen van artikel 132c, eerste lid, onderdelen a,b en c heeft voldaan, opnieuw een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, laat onverlet dat in lagere regelgeving kan worden bepaald dat het alcoholslot slechts kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van één categorie, nu artikel 132b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wvw ook die mogelijkheid biedt. Dit leidt derhalve niet tot strijd met de wet in formele zin, noch tot onverbindendheid van het Reglement. De rechtbank tekent hierbij aan dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wvw in verband met de aanpassing van de vorderingsprocedure en de invoering van het alcoholslotprogramma (Kamerstukken II, 2008/2009, 31 896, nr. 3) gemotiveerd is uiteengezet dat ervoor is gekozen de inbouw vooralsnog te beperken tot motorvoertuigen van de categorie B. Verweerder heeft niet apart in het bestreden besluit hoeven motiveren op basis waarvan het inbouwen van een alcoholslot is beperkt tot motorrijtuigen van de rijbewijscategorie B, zoals eiser heeft aangevoerd, omdat dit uit de wet voortvloeit.
6. Eiser betoogt verder dat de opgelegde maatregel is aan te merken als een criminal charge in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zodat de rechter de opgelegde sanctie vol aan het evenredigheidsbeginsel dient te toetsen. In dit verband heeft eiser gewezen op de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 13 december 2005 (Nilsson/Zweden, AB 2006, 285), waarin is geoordeeld dat het intrekken van het rijbewijs voor de duur van achttien maanden een sanctie vormde die enkel op basis van de zwaarte daarvan diende te worden aangemerkt als “criminal charge”. Het rijbewijs van eiser is voor de duur van 24 maanden ongeldig verklaard en moet volgens eiser derhalve ook als criminal charge worden aangemerkt. Eiser stelt dat het belang bij het rijbewijs – en daarmee behoud van zijn baan en inkomen – zwaarder weegt dan het belang dat de minister in de memorie van toelichting naar voren heeft gebracht. Ook de financiële verplichtingen die samenhangen met deelname aan het alcoholslotprogramma, waarbij op geen enkele wijze rekening wordt gehouden met de draagkracht van de betrokkene, maken dat het evenredigheidsbeginsel wordt geschonden. De kosten hiervan zullen € 4.500,- per twee jaar bedragen en eiser is gelet op zijn inkomen niet in staat dit te betalen.
7. Volgens de maatstaven van het EHRM moeten bij de beoordeling of sprake is van een ‘criminal charge’ in aanmerking worden genomen de aard van de overtreden norm, het doel van de maatregel die met de overtreding wordt geriskeerd, de aard en de ernst van de maatregel en de vraag of de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk is aangemerkt.
8. De rechtbank is van oordeel dat, indien het gaat om bestuurders met uitsluitend een rijbewijs van de categorie B, het opleggen van het alcoholslotprogramma een maatregel is waarmee de verkeersveiligheid is gediend en die niet als een criminal charge moet worden beschouwd. Immers, door oplegging van deze maatregel kan de bestuurder het rijbewijs behouden. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de ongeldigverklaring van een rijbewijs, hetgeen een zwaardere maatregel is dan de oplegging van het alcoholslot-programma, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 27 juli 2011, LJN: BR3238) niet als criminal charge moet worden aangemerkt. In het onderhavige geval heeft de oplegging van het alcoholslotprogramma echter tot gevolg dat eiser weliswaar de beschikking behoudt over het rijbewijs van de categorie B, maar dat zijn rijbewijs met categorie C - waarvan eiser voor zijn inkomen afhankelijk is - feitelijk voor ten minste 24 maanden ongeldig is verklaard. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het karakter van deze maatregel in dit specifieke geval dusdanig anders is, dat deze in dit geval punitief van aard moet worden geacht. Als gevolg van deze conclusie zal de rechtbank de oplegging van het alcoholslotprogramma indringend toetsen aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
9. Artikel 3:4 van Pro de Awb luidt:
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor één of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
10. Eiser heeft aangevoerd dat de oplegging van het alcoholslotprogramma in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De beperking van het alcoholslotprogramma tot motorvoertuigen van de rijbewijscategorie B leidt er volgens eiser toe dat hij zijn baan zal verliezen en dat hij niet meer in zijn levensonderhoud zal kunnen voorzien, terwijl zijn echtgenote volledig arbeidsongeschikt is.
11. In de toelichting bij het Besluit van 8 november 2010 tot wijziging van het Reglement rijbewijzen in verband met de aanpassing van de vorderingsprocedure en de invoering van het alcoholslotprogramma is vermeld dat de reden dat het alcoholslot alleen kan worden ingebouwd in motorrijtuigen van de categorie B is dat de regelgeving minder complex is, terwijl eerst ervaring kan worden opgedaan met dit voor Nederland nieuwe instrument. Voor een uitgebreidere toelichting wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel alcoholslotprogramma (paragraaf 3.c.1). Daarin staat onder meer:
“Hoewel ik de overtuiging heb dat het instrument van het alcoholslot een adequaat middel is om in de beoogde gevallen de betrokken rijbewijshouder te leren onderscheid te maken tussen rijden en drinken, realiseer ik mij ook dat het laten rijden van zo’n rijbewijshouder in een vrachtwagen (bijvoorbeeld met gevaarlijke stoffen) of een bus (met bijvoorbeeld kinderen) op onbegrip zal kunnen stuiten. Het instrument alcoholslot is immers nog onbekend in Nederland. De consequentie van deze pragmatische keuze is dat houders van een C- en D-rijbewijs, waaronder beroepschauffeurs, derhalve gedurende de periode dat ze aan het ASP deelnemen, geen bus of vrachtwagen mogen besturen omdat het rijbewijs voor deze categorieën ongeldig is verklaard. (…) Er is niet voor gekozen een uitzondering te maken voor bestuurders die het rijbewijs voor hun werk nodig hebben. Juist van deze categorie bestuurders mag een bijzonder verantwoordelijkheidsgevoel worden verwacht ten opzichte van de medeweggebruikers. Terecht wijst het OPV (Overlegorgaan Personenvervoer, toevoeging rechtbank) er in zijn advies op dat degene die professioneel deelneemt aan het verkeer geen alcohol behoort te drinken. Het is tevoren bekend dat verkeersdelicten die buiten werktijd zijn begaan, gevolgen kunnen hebben voor de rijbevoegdheid in het algemeen en voor het werk als daarvoor van het rijbewijs gebruik moet worden gemaakt. Het feit dat men als gevolg van het in eigen tijd begaan van een zwaar verkeersdelict een maatregel opgelegd krijgt die ertoe leidt dat men de voor het werk benodigde rijbevoegdheid verliest, behoort tot de risicosfeer van de betrokken bestuurder zelf.”
12. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval het belang van eiser dient te prevaleren boven het belang van de overheid om het alcoholslotprogramma te beperken tot motorvoertuigen van de rijbewijscategorie B. De - pragmatische - keuze om de inbouw van de apparatuur die gebruikt wordt bij het alcoholslotprogramma (vooralsnog) mogelijk te maken bij motorvoertuigen van de rijbewijscategorie B is erin gelegen dat het alcoholslot nieuw is en daarom in het begin kan stuiten op onbegrip, dat daarmee ervaring moet worden opgedaan en dat op bestuurders die het rijbewijs voor het werk nodig hebben een bijzondere verantwoordelijkheid rust. Dit weegt naar het oordeel van de rechtbank niet op tegen de gevolgen die dit besluit heeft voor eiser, namelijk dat hij zijn baan zal verliezen en niet in zijn levensonderhoud zal kunnen voorzien, temeer nu zijn echtgenote arbeidsongeschikt is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat door deze beperking in het bijzonder bestuurders met een rijbewijs van de categorie C of D, die het rijbewijs voor het werk nodig hebben, worden geraakt, terwijl bijvoorbeeld taxichauffeurs, koeriers of andere personen die uit hoofde van hun werk motorvoertuigen van de rijbewijscategorie B besturen door oplegging van het alcoholslotprogramma nog wel in staat zouden zijn om hun werk te verrichten. De rechtbank concludeert dan ook dat de toepassing van artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw in een situatie zoals die van eiser achterwege dient te blijven, omdat een besluit op grond van deze bepaling in dit geval in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
13. Gelet op het vorenstaande moet het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:4 van Pro de Awb worden vernietigd. De rechtbank ziet voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen, nu immers het alcoholslotprogramma niet aan eiser mocht worden opgelegd. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1748,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend op grond van de Wet op de rechtsbijstand, moet verweerder op grond van artikel 8:75, tweede lid, van de Awb het bedrag van de proceskosten betalen aan de griffier van de rechtbank.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 6 maart 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1748,-, te betalen aan de griffier.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. drs. L. Beijen, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.