Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 10/456
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2010 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats],
eiser (hierna: [eiser]),
gemachtigde: mr. A.J. de Boer, advocaat te Sneek,
en
de staatssecretaris van Justitie,
verweerder (hierna: de staatssecretaris),
gemachtigde: S. Raterink, werkzaam bij het ministerie van Justitie.
Procesverloop
Bij brief van 31 december 2009 heeft de staatssecretaris aan [eiser] mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Tegen dit besluit heeft [eiser] beroep ingesteld.
Bij beslissing van 28 juni 2010 heeft de rechtbank bepaald dat de door de staatssecretaris verzochte beperking van de kennisneming van de minuut bij het besluit van 24 augustus 2005 (hierna: de minuut) gerechtvaardigd is. Bij brief van 5 juli 2010 heeft [eiser] de rechtbank toestemming verleend om mede op grond van de minuut uitspraak te doen.
De rechtbank heeft de zaak ter behandeling gevoegd met het beroep van [X] (procedurenummer 10/598). De gevoegde zaken zijn behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 8 juli 2010. Namens [eiser] is zijn gemachtigde verschenen. Namens de staatssecretaris is voornoemde gemachtigde verschenen. Na de behandeling ter zitting heeft de rechtbank de behandeling van de zaken weer gesplitst. Daarom wordt in beide zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
Motivering
Feiten
1.1 Bij besluit van 24 augustus 2005 heeft de staatssecretaris geweigerd [eiser] een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking "conform beschikking Minister" te verlenen.
1.2 Per brief van 19 oktober 2009 heeft [eiser] de staatssecretaris verzocht hem met toepassing van de Wbp inzage te verlenen in de minuut, behorende bij het besluit van 24 augustus 2005.
1.3 Per brief van 13 november 2009 heeft de staatssecretaris [eiser] meegedeeld dat de minuut op grond van artikel 43, onder e, van de Wbp niet verstrekt kan worden.
1.4 Bij besluit van 10 december 2009 heeft de staatssecretaris geweigerd [eiser] inzage te geven in de minuut op de grond dat inzage in strijd zou komen met artikel 43, onder e, van de Wbp, omdat de rechten en vrijheden van anderen in het geding zijn.
1.5 Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 10 december 2009 kennelijk ongegrond verklaard.
Geschil
2.1 De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de minuut bij een beschikking de weergave betreft van een voorstel van een ambtenaar aan zijn leidinggevende(n). In de minuut worden persoonsgegevens van de betrokken vreemdeling vermeld. In het geval van [eiser] betreffen deze persoonsgegevens in ieder geval zijn naam, nationaliteit, geboortedatum, IND dossiernummer, V-nummer en een procedure-overzicht. Deze gegevens heeft de staatssecretaris vermeld in het verweerschrift van 10 mei 2010. Ter zitting van 8 juli 2010 heeft de gemachtigde van de staatssecretaris erkend dat de minuut waarschijnlijk meer persoonsgegevens bevat. Volgens de staatssecretaris wordt in de minuut naast deze opsomming van persoonsgegevens tevens een juridisch analyse van de zaak gegeven. Deze analyse betreft volgens de staatssecretaris geen persoonsgegeven in de zin van de Wbp en valt daarom niet onder het in die wet neergelegde inzagerecht. Deze analyse geeft een aanzet voor een interne discussie, maar is nooit een volledige weergave daarvan; het is een momentopname die later kan worden gewijzigd. Subsidiair stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat de weigering van de inzage in de juridische analyse, neergelegd in de minuut, noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
2.2 [eiser] stelt zich op het standpunt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geweigerd hem inzage te geven in de (volledige) minuut. Volgens hem valt ook de juridische analyse van de zaak, neergelegd in de minuut, onder het ruime begrip persoonsgegevens in de zin van de Wbp. De staatssecretaris dient volgens [eiser] een volledig overzicht te geven van de opgevraagde persoonsgegevens. Volgens [eiser] valt niet in te zien waarom de vrijheid van de opsteller van de minuut en de vrije gedachtewisseling in het geding zouden kunnen zijn en is in het bestreden besluit ook niet gesteld dat en gemotiveerd waarom dat in dit specifieke geval inderdaad zo is. Voorts blijkt volgens [eiser] niet dat de staatssecretaris een belangenafweging heeft gemaakt.
Beoordeling van het geschil
3.1 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
3.2 Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de Wbp heeft de betrokkene het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. Ingevolge het tweede lid bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
3.3 Ingevolge artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp kan de verantwoordelijke, voor zover in deze zaak van belang, artikel 35 buiten Pro toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
3.4 In een uitspraak van 24 januari 2007 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN AZ6853) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de Wbp niet voorziet in een recht op inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen. Gegeven het aan de Wbp ten grondslag liggende transparantiebeginsel is inzage van in stukken opgenomen persoonsgegevens enkel aan de orde indien en voor zover niet op andere wijze adequaat kan worden voorzien in kennisgeving van die persoonsgegevens dan wel mededeling van de herkomst daarvan. Gelet op het feit dat het onderhavige verzoek betrekking heeft op één enkel document met een relatief beperkte omvang, doet dit geval zich in deze zaak naar het oordeel van de rechtbank niet voor. Daarom kan in dit geval worden volstaan met het verstrekken van een volledig overzicht van de in de minuut opgenomen persoonsgegevens. Een en ander behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van Pro de Wbp vervatte weigeringsgronden.
3.5 Ten aanzien van het betoog van [eiser] dat de staatssecretaris tot voor kort de gedragslijn hanteerde dat de minuut op verzoek werd verstrekt, overweegt de rechtbank dat het een bestuursorgaan in beginsel vrij staat een dergelijke gedragslijn te wijzigen. De staatssecretaris heeft de huidige gedragslijn, die is neergelegd in de IND-werkinstructie 2009/11 van 14 juli 2009 en die inhoudt dat inzage in minuten wordt geweigerd, tijdig bekend gemaakt.
3.6 Blijkens de Memorie van Toelichting bij de Wbp (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 892, nr. 3, blz. 46 en 47) moeten alle gegevens die informatie kunnen verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon als persoonsgegevens worden beschouwd. Als gegevens mede bepalend zijn voor de wijze waarop de betrokken persoon in het maatschappelijk verkeer wordt beoordeeld of behandeld, moeten die gegevens als persoonsgegevens worden aangemerkt. Het (maatschappelijk) gebruik dat van gegevens wordt gemaakt is dus mede-bepalend voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een persoonsgegeven. Gegevens die een neerslag vormen van een over een bepaalde persoon genomen beslissing, kunnen worden beschouwd als een deze persoon betreffend persoonsgegeven.
3.7 Vaststaat dat de minuut persoonsgegevens bevat, waaronder in ieder geval de gegevens die door de staatssecretaris in het verweerschrift zijn opgesomd (zie hiervoor onder 2.1). Gelet op het verzoek van [eiser] om hem inzage te verlenen in de minuut, dat in zoverre (mede) moet worden opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de Wbp, heeft de staatssecretaris in de brief van 13 november 2009, het besluit van 10 december 2009 en het bestreden besluit ten onrechte geen overzicht gegeven van de daarin opgenomen persoonsgegevens. Hieruit volgt reeds dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 35, tweede lid, van de Wbp. De staatssecretaris dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van [eiser] van 21 december 2009. In dat kader overweegt de rechtbank het volgende.
3.8 De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de minuut. De rechtbank is van oordeel dat dit document meer persoonsgegevens bevat dan in het verweerschrift zijn opgesomd. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de mededeling in het verweerschrift dat de minuut een procedure-overzicht bevat, onvoldoende concreet is. Ingevolge artikel 35, tweede lid, van de Wbp dient een volledig overzicht van de verwerkte persoonsgegevens te worden verstrekt. In dat kader dient specifieke informatie te worden verschaft en kan niet worden volstaan met een dergelijke globale omschrijving. In navolging van [eiser] verwijst de rechtbank in dit kader naar een arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2007 (rechtsoverweging 3.4; gepubliceerd op rechtpsraak.nl onder LJN AZ4663).
3.9 De rechtbank is van oordeel dat de juridische analyse, die is neergelegd in de minuut, niet kan worden aangemerkt als een persoonsgegeven in de zin van de Wbp. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze juridische analyse op zichzelf geen gegeven is dat informatie kan verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon, maar een nadere beschouwing op basis van dergelijke (persoons)gegevens betreft. De minuut moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als een advies, dat wordt gegeven voorafgaande aan het nemen van een besluit en waarvan bij de besluitvorming kan worden afgeweken. Daaruit volgt dat de in de minuut neergelegde juridische analyse geen neerslag vormt van een over de betrokken persoon genomen beslissing. Hoe de betrokken persoon wordt beoordeeld of behandeld in het maatschappelijk verkeer wordt niet bepaald door deze juridische analyse, maar door de gegevens die daaraan ten grondslag liggen en de uitkomst van het besluitvormingsproces waar de analyse deel van uitmaakt.
3.10 Gelet op de voorgaande overwegingen behoeft de vraag of het verlenen van inzage in de juridische analyse, die is neergelegd in de minuut, de rechten en vrijheden van anderen in gevaar brengt, in deze procedure niet te worden beantwoord.
Proceskosten
4. Met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb veroordeelt de rechtbank de staatssecretaris in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van [eiser] € 874,00 terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (beroepschrift één punt; verschijnen ter zitting één punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 437,00).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de staatssecretaris met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaarschrift van [eiser] van 21 december 2009;
- bepaalt dat de staatssecretaris het betaalde griffierecht van € 150,00 aan [eiser] vergoedt;
- veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 874,00.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en door mrs. E. de Witt en P.G. Wijtsma, rechters, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 september 2010.
w.g. C.H. de Groot
w.g. F.F. van Emst
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:13 gelezen Pro in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.