Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Verwijzingsuitspraak in het kader van het beroep met
Procedurenummer: AWB 11/367
inzake
[naam],
eiser,
gemachtigde mr. B.M.A. Scholten,
advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
voorheen de Minister voor Immigratie en Asiel,
verweerder,
gemachtigde mr. J. Raaijmakers,
medewerker bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
I. Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2010 heeft verweerder een verzoek van eiser op grond van artikel 35 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) om inzage in de door verweerder als minuut aangeduide stuk (hierna: de minuut), dat is betrokken bij de totstandkoming van het besluit van 6 juli 2010 tot afwijzing van zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, afgewezen.
Bij besluit van 22 maart 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door eiser daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Hiertegen heeft eiser op 29 april 2011 een beroepschrift ingediend.
Verweerder heeft op 5 oktober 2011 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 6 oktober 2011 behandeld ter zitting. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
Bij beslissing van 14 november 2011 is het onderzoek heropend in verband met twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 19 oktober 2011 en 2 november 2011, waarin de Afdeling een oordeel geeft over beroepsgronden die soortgelijk zijn aan de door eiser in de onderhavige zaak aangevoerde gronden.
Bij brief van 13 december 2011 heeft eiser op voornoemde uitspraken gereageerd.
Bij brief van 1 februari 2012 heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat de rechtbank voornemens is prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof).
Hierop heeft eiser bij brief van 6 februari 2012 gereageerd.
II. Overwegingen
1. Vaststaande feiten
1. Eiser heeft op 13 januari 2009 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Bij beschikking van 9 juni 2009 is de aanvraag afgewezen. Deze beschikking is bij brief van 9 april 2010 ingetrokken en bij besluit van 6 juli 2010 is de aanvraag opnieuw afgewezen.
2. Bij brief van 10 september 2010 heeft eiser verzocht om toezending van de minuut behorende bij de beschikking van 6 juli 2010.
3. Bij beschikking van 24 september 2010 heeft verweerder eiser geweigerd inzage te geven in de minuut. In de beschikking is wel een overzicht gegeven van de gegevens die in de minuut zijn opgenomen, de herkomst van deze gegevens en de instanties waaraan de gegevens voor zover noodzakelijk zijn verstrekt.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaar tegen het besluit van 24 september 2010 ongegrond verklaard.
2. Geschil
In geschil is de vraag of verweerder terecht heeft geweigerd eiser inzage te geven in de minuut, behorende bij de beschikking van 6 juli 2010.
3. De betekenis van het begrip “minuut” en algemene inleiding van het geschil.
1. De Afdeling heeft bij uitspraak van 26 juni 2008 (LJN: BD6230) in overweging 2.1.1. en 2.1.2. het volgende overwogen:
“In een brief van 4 mei 2000 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kamerstukken II, 1999-2000, 26 732 en 26 975, nr. 14) is de staatssecretaris onder verwijzing naar een op 17 april 2000 gehouden wetgevingsoverleg ondermeer ingegaan op de betekenis van de minuut van een beschikking (p. 21). In de minuut licht de beslismedewerker aan degene aan wie hij het door hem opgestelde concept-besluit ter goedkeuring en vaststelling voorlegt, kort toe hoe hij tot dat concept is gekomen. De beschikking komt aldus tot stand met behulp van de minuut.
De zogenaamde minuut is derhalve een intern stuk dat een rol speelt in het besluitvormingsproces maar dat geen deel uitmaakt van het uiteindelijke besluit. Aan de inhoud van de bij het besluit van 22 mei 2002 behorende (concept)minuut komt derhalve geen, althans geen doorslaggevende betekenis toe ter vaststelling van de gronden waarop dat besluit berust en de reikwijdte daarvan.”.
2. De rechtbank overweegt dat een minuut vaak een weergave bevat van informatie over de herkomst van betrokkene, de proceshistorie van betrokkene, de overgelegde stukken, verklaringen en gegevens; en de juridische bepalingen die van toepassing zijn. Tot slot bevat de minuut een beoordeling van de gegevens in het licht van de van toepassing zijnde bepalingen. Deze beoordeling wordt door verweerder aangemerkt als
‘juridische analyse’.
3. Tot juli 2009 was het een vaste gedragslijn van verweerder dat verzoeken om inzage te verkrijgen in een minuut werden gehonoreerd. Daar kwam een einde aan omdat verweerder vond dat deze verzoeken een structureel karakter kregen, de minuten verkeerd werden geïnterpreteerd en de beslismedewerkers zich belemmerd voelden in de vrijheid om argumenten en beweegredenen tegen elkaar af te wegen. Sindsdien zijn in de lagere rechtspraak afgewezen verzoeken om inzage in de minuut, zoals het onderhavig verzoek, al meermalen aan de orde gekomen, waarbij gebleken is dat rechtbanken verschillend oordelen over de reikwijdte van het recht op kennisneming van persoonsgegevens. Veelal is deze problematiek aan de orde bij vreemdelingen die op één van de gronden van artikel 29 van Pro het Vreemdelingenbesluit 2000 een verblijfsvergunning hebben gekregen, zonder motivering waarom de andere gronden van deze bepaling niet van toepassing zijn.
4. Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat zij, anders dan de meeste rechtbanken en de Afdeling in soortgelijke zaken, niet met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van de minuut, behorende bij het besluit van 6 juli 2010, kennis heeft genomen. De rechtbank acht kennisname van de minuut voor de beoordeling van het geschil ten principale vooralsnog niet van belang.
4. Relevante Europese bepalingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), voor zover thans van belang, heeft eenieder recht op respect voor zijn privéleven.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag in de uitoefening van dit recht toegestaan, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
2. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (Pb EG L 281 van 23 november 1995, blz. 31; hierna: de Privacyrichtlijn) wordt in de zin van deze richtlijn verstaan onder "persoonsgegevens", iedere informatie betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon, hierna "betrokkene" te noemen; als identificeerbaar wordt beschouwd een persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificatienummer of van een of meer specifieke elementen die kenmerkend zijn voor zijn of haar fysieke, fysiologische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit.
Ingevolge artikel 12 van Pro de Privacyrichtlijn waarborgen de Lid-Staten elke betrokkene het recht van de voor de verwerking verantwoordelijke te verkrijgen:
a) vrijelijk en zonder beperking, met redelijke tussenpozen en zonder bovenmatige vertraging of kosten:
- uitsluitsel omtrent het al dan niet bestaan van verwerkingen van hem betreffende gegevens, alsmede ten minste informatie over de doeleinden van deze verwerkingen, de categorieën gegevens waarop deze verwerkingen betrekking hebben en de ontvangers of categorieën ontvangers aan wie de gegevens worden verstrekt;
- verstrekking, in begrijpelijke vorm, van de gegevens die zijn verwerkt, alsmede de beschikbare informatie over de oorsprong van de gegevens;
- mededeling van de logica die ten grondslag ligt aan de automatische verwerking van hem betreffende gegevens, in elk geval als het gaat om de geautomatiseerde besluiten als bedoeld in artikel 15, lid 1;
b) naar gelang van het geval, de rectificatie, de uitwissing of de afscherming van de gegevens waarvan de verwerking niet overeenstemt met de bepalingen van deze richtlijn, met name op grond van het onvolledige of onjuiste karakter van de gegevens;
c) kennisgeving aan derden aan wie de gegevens zijn verstrekt, van elke rectificatie, uitwissing of afscherming, uitgevoerd overeenkomstig punt b), tenzij zulks onmogelijk blijkt of onevenredig veel moeite kost.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, onder g, van de Privacyrichtlijn kunnen de Lid-Staten wettelijke maatregelen treffen ter beperking van de reikwijdte van de in artikel 6, lid 1, artikel 10, artikel 11, lid 1, artikel 12 en Pro artikel 21 bedoelde Pro rechten en plichten indien dit noodzakelijk is ter vrijwaring van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.
3. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) heeft eenieder recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
4. Ingevolge artikel 7 van Pro het op 1 december 2009 in werking getreden Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, als aangepast op 12 december 2007 (laatstelijk gepubliceerd in PB 2010, C 83/02; hierna: het EU Handvest) heeft eenieder recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, heeft eenieder recht op bescherming van zijn persoonsgegevens.
Ingevolge het tweede lid moeten deze gegevens eerlijk, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet worden verwerkt. Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, heeft eenieder er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld.
Ingevolge het tweede lid behelst dit recht met name:
a) […];
b) het recht van eenieder om inzage te krijgen in het dossier hem betreffende, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim;
c) […].
5. Relevante nationale bepalingen
Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
Ingevolge het vijfde lid, kan indien de rechtbank heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, zij slechts met toestemming van andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonsgegeven verstaan: elk gegeven, betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, eerste volzin, heeft de betrokkene het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
Ingevolge het tweede lid, bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens, waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
Ingevolge artikel 43, aanhef en onder e, voor zover thans van belang, kan de verantwoordelijke artikel 35 buiten Pro toepassing laten, voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.
In de Memorie van Toelichting bij de Wbp (Kamerstukken II 1997-1978, 25 892, nr. 3, blz. 46, hierna: MvT) is vermeld dat alle gegevens die informatie kunnen verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon als persoonsgegevens moeten worden beschouwd. Voorts is in de MvT vermeld (blz. 46) dat gegevens die een neerslag vormen van een over een bepaalde persoon genomen beslissing, kunnen worden beschouwd als een deze persoon betreffend persoonsgegeven.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, onder a tot en met d, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) kan een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld worden verleend aan de vreemdeling:
a. die verdragsvluchteling is;
b. die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan folteringen, aan:
1°. doodstraf of executie:
2°. folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen; of
3°. ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict;
c. van wie naar het oordeel van Onze Minister op grond van klemmende redenen van humanitaire aard die verband houden met de redenen van zijn vertrek uit het land van herkomst, in redelijkheid niet kan worden verlangd dat hij terugkeert naar het land van herkomst;
d. voor wie terugkeer naar het land van herkomst naar het oordeel van Onze Minister van bijzondere hardheid zou zijn in verband met de algehele situatie aldaar.
6. Standpunt verweerder
Verweerder heeft in het bestreden besluit geweigerd eiser inzage te geven in de minuut, behorende bij het besluit van 6 juli 2010.
Aan de weigering van inzage in de minuut is ten grondslag gelegd dat de minuut, naast de persoonsgegevens van eiser, een juridische analyse van de zaak bevat. Deze analyse behoort volgens verweerder niet tot de persoonsgegevens, zodat de Wbp daarop niet van toepassing is. Verweerder heeft in dit kader verwezen naar een niet gepubliceerde uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Leeuwarden van 22 februari 2011 (AWB 11/142), waarin is overwogen dat de juridische analyse op zichzelf geen gegeven is dat informatie kan verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon, maar dat deze analyse een nadere onderbouwing op basis van dergelijke (persoons)gegevens betreft. De minuut moet worden aangemerkt als een advies, dat wordt gegeven voorafgaand aan het nemen van een besluit.
Bij het verweerschrift van 5 oktober 2011 heeft verweerder twee vergelijkbare uitspraken van de rechtbank Leeuwarden van 12 augustus 2011 (AWB 10/2290) en van 2 september 2010 (AWB 10/456, LJN: BO9303) in afschrift bijgevoegd.
Voor een overzicht van de over eiser verwerkte persoonsgegevens, alsmede van informatie over het doel van de verwerking, de ontvangers en de herkomst van de gegevens, heeft verweerder eiser verwezen naar de in het besluit van 24 september 2010 gegeven opsomming van persoonsgegevens en naar het reeds bij hem bekend zijnde procesdossier. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar rechtsoverweging 2.5.2. van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 (zie hieronder bij punt 8, overzicht relevante nationale rechtspraak).
7. Standpunt eiser
1. Eiser stelt zich in zijn beroepschrift van 29 april 2011 op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd hem inzage te geven in de minuut, behorende bij de negatieve asielbeslissing van 6 juli 2010. Nu eiser heeft verzocht om inzage in alle persoonsgegevens in de minuut en hij daar op grond van artikel 35 van Pro de Wbp recht op heeft, dient verweerder inzage te verschaffen in de hele inhoud van de minuut, waaronder de juridische analyse. Volgens eiser is ook de juridische analyse een persoonsgegeven in de zin van de Wbp. Van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 22 februari 2011 heeft eiser geen kennis kunnen nemen, nu deze niet is gepubliceerd en niet aan hem is overgelegd.
Volgens verweerder zijn alle relevante persoonsgegevens al aan eiser verstrekt, omdat de motivering van de afwijzende asielbeschikking bekend is gemaakt. Eiser wil echter door inzage in de minuut controleren of de gegevens op juiste en volledige wijze zijn verwerkt. Er is geen andere manier om dit te controleren dan door inzage in de minuut. Eiser vermoedt namelijk dat door de asielaanvraag opnieuw af te wijzen misbruik van bevoegdheid is gemaakt.
Eiser heeft daarnaast ten aanzien van de omvang van het inzagerecht aangevoerd dat verweerder ingevolge artikel 35, tweede lid, van de Wbp niet kan volstaan met een samenvatting of globale weergave van de persoonsgegevens, maar een volledig overzicht dient te verstrekken. Het uitgangspunt bij het voldoen aan een verzoek om inzage is dat kopieën of afschriften worden verstrekt. Eiser verwijst hierbij naar de reeds door hem in bezwaar aangevoerde uitspraak van de Hoge Raad der Nederlanden (hierna: de Hoge Raad) van 29 juni 2007, rechtsoverweging 3.4 (zie hieronder bij punt 8). Het slechts verstrekken van een selectie van de persoonsgegevens is volgens eiser in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM, artikel 10 van Pro de Grondwet, artikel 7 en Pro 8, tweede lid, van het EU Handvest, en beperkt het nuttig effect van de Privacyrichtlijn. Eiser wijst in het bijzonder naar considerans 41 van de Privacyrichtlijn. Eiser doet ook een beroep op artikel 41 van Pro het EU Handvest. Voorts stelt eiser dat verweerder hem ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase.
Samenvattend stelt eiser zich primair op het standpunt dat aan hem een afschrift van de minuut moet worden verstrekt, waarbij eventueel de gegevens over de opsteller zijn weggelakt. Subsidiair stelt eiser dat aan hem inzage in de gehele inhoud van de minuut, met uitzondering van de gegevens van de opsteller, dient te worden verschaft. Meer subsidiair stelt eiser dat de juridische analyse, inclusief de selectie van de relevante feiten, overgelegd dient te worden.
2. Nadat de rechtbank op 14 november 2011 het onderzoek had heropend, heeft eiser bij brief van 13 december 2011 in reactie op de twee uitspraken van de Afdeling van 19 oktober 2011 en 2 november 2011 - samengevat - het volgende gesteld.
De Afdeling heeft in deze uitspraken uitleg gegeven aan het begrip “persoonsgegevens’ zoals bedoeld in de Wbp en aan de omvang van het inzagerecht.
Primair stelt eiser zich op het standpunt dat uit de uitspraken van de Afdeling niet valt af te leiden dat alle redenen, die ertoe hebben geleid dat de asielaanvraag is afgewezen, geen persoonsgegevens zijn, noch dat de ‘juridische analyse’ niet als zodanig beschouwd kan worden. Subsidiair stelt eiser zich op het standpunt dat de strikte benadering van de Afdeling in deze uitspraken niet in overeenstemming is met de Wbp, de MvT bij de Wbp, de Privacyrichtlijn en het Advies 4/2007 van 20 juni 2007 van de Groep gegevensbescherming artikel 29 (hierna: Artikel 29 Groep Pro). Anders dan de Afdeling heeft geoordeeld, is het namelijk voor de beantwoording van de vraag of gegevens persoonsgegevens zijn, niet doorslaggevend of de gegevens al dan niet deel uitmaken van een besluit. Blijkens de definitie van het begrip persoonsgegevens in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp en artikel 2, onder a, van de Privacyrichtlijn, zijn de enige juiste criteria aan de hand waarvan beoordeeld dient te worden of gegevens persoonsgegevens zijn, de volgende vier elementen: 1. gegevens/informatie; 2. betreffende; 3. geïdentificeerd of identificeerbare; 4. natuurlijk persoon. Zowel de MvT van de Wbp als het bovengenoemd Advies 4/2007 van de Artikel 29 Groep Pro geven nadere invulling aan deze criteria. Eiser meent dat de gegevens in de minuut aan alle voornoemde criteria die aan het begrip ‘persoonsgegevens’ zijn verbonden, voldoen en derhalve als persoonsgegevens beschouwd dienen te worden.
Eiser benadrukt, onder verwijzing naar de Wbp, de Privacyrichtlijn en pagina’s 3 en 4 van het Advies 4/2007, dat het begrip ‘persoonsgegevens’ ruim dient te worden uitgelegd. Nu alle gegevens in de minuut informatie over eiser verschaffen, zijn alle gegevens in de minuut
persoonsgegevens in de zin van de Wbp, aldus eiser.
Ten aanzien van de omvang van het inzagerecht heeft eiser herhaald hetgeen hij hierboven onder 7.1 heeft aangevoerd.
3. Eiser heeft bij brief van 6 februari 2012 de rechtbank een aantal suggesties gedaan voor de te stellen prejudiciële vragen. Naar eisers inzicht is het zinvol wanneer het Hof zich uitlaat over de vraag of een vreemdeling recht heeft op inzage in de minuut en over de manier waarop inzage verschaft dient te worden.
8. Relevante nationale rechtspraak
Hoge Raad der Nederlanden, 29 juni 2007, LJN AZ4663
In overweging 3.4 is opgenomen:
“..de verantwoordelijke bij de voldoening van de door artikel 35 lid 2 Wpb Pro op de verantwoordelijke gelegde verplichting om aan de betrokkene een volledig overzicht van de verwerkte persoonsgegevens te verschaffen niet kan volstaan met de verstrekking van globale informatie, doch alle relevante informatie over de betrokken moet verschaffen, hetgeen, afhankelijk van de omstandigheden, vaak zal kunnen - en zo nodig op aanwijzing van de rechter zal moeten – gebeuren door het verstrekken van afschriften, kopieën of uittreksels. … Het in artikel 35 gebruikte Pro begrip “volledig overzicht” moet veeleer als een ruime aanduiding van de verplichting tot het verschaffen van de gegevens en niet als een beperking worden beschouwd.
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 2 februari 2011, zaak nr. 201005110/1/H3, LJN: BP2831
In overweging 2.5.2 is opgenomen:
“Het vorenstaande betekent echter niet dat de minister zonder meer is gehouden de minuten en het interne dossier integraal aan (wederpartij) te verstrekken. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2007 in zaak nr. 200600780/1 volgt, voorziet de Wbp niet in een recht op inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen. Gegeven het aan de Wbp ten grondslag liggende transparantiebeginsel is inzage in stukken waarin persoonsgegeven zijn opgenomen aan de orde indien niet op andere wijze adequaat kan worden voorzien in kennisgeving van die persoonsgegevens dan wel mededeling van de herkomst daarvan, behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van Pro de Wbp vervatten weigeringsgronden. Dat in dit geval niet anders dan door de integrale verstrekking van de minuut en het interne dossier adequaat kan worden voorzien kennisgeving van de daarin opgenomen persoonsgegevens dan wel mededeling van de herkomst daarvan, is niet gebleken. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat deze stukken zijn opgesteld ter voorbereiding van de besluitvorming in de vreemdelingenzaak van [wederpartij] en hij reeds in het bezit is van de processtukken. Volstaan kan worden met het doen van mededeling van persoonsgegevens, voor zover deze stukken deze bevatten. De staatssecretaris was op grond van de Wbp niet gehouden tot het verstrekken van afschriften van alle gevraagde stukken en heeft het verzoek reeds daarom kunnen weigeren. Dat voorheen op verzoek minuten aan betrokkenen zijn verstrekt, doet daar niet aan af.”
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 19 oktober 2011, zaak nr. 201100146/1/H3, LJN: BT8554
In overwegingen 2.3.1 tot en met 2.3.3 is opgenomen:
“Zoals zij eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 februari 2011, in zaak nr. 201005110/1/H3), moeten gegevens die een neerslag vormen van een over een bepaalde persoon genomen beslissing als deze persoon betreffende persoonsgegevens worden beschouwd. De in de minuut neergelegde redenen, waarom aan [verzoeker] geen vergunning wordt verleend krachtens artikel 29, eerste lid, onder a tot en met c, van de Vreemdelingenwet 2000 (en wel krachtens artikel 29, eerste lid, onder d, van de Vreemdelingenwet 2000, toevoeging van rechtbank), zijn geen persoonsgegevens in de zin van de Wbp, doch een juridische analyse. De daarbij betrokken gegevens vormen geen neerslag van de over [verzoeker] genomen beslissing omtrent zijn verblijfsvergunning. Van belang daarbij is dat deze gegevens weliswaar bij de totstandkoming van het uiteindelijk genomen besluit zijn betrokken, maar daarvan geen deel uitmaken.
Dit betekent dat de minister niet gehouden was de minuut zonder meer aan [verzoeker] ter inzage te geven. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 januari 2007 in zaak nr. 200600780/1), voorziet de Wbp niet in een onverkorte aanspraak op inzage in alle stukken, waarin persoonsgegevens zijn opgenomen. Die inzage is slechts geboden, indien niet op andere wijze adequaat in kennisgeving van die gegevens kan worden voorzien, dan wel mededeling van de herkomst daarvan, behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van Pro de Wbp vervatte weigeringsgronden.
Na van de minuut te hebben kennisgenomen is de Afdeling van oordeel dat in dit geval anders dan door het integraal ter inzage aanbieden ervan adequaat kon worden voorzien in kennisgeving van de daarin opgenomen persoonsgegevens, dan wel mededeling van de herkomst daarvan. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de minuut als intern stuk is opgesteld ter voorbereiding van de besluitvorming over de toelating en [verzoeker] over de processtukken in de hem betreffende vreemdelingenzaak beschikt. Volstaan mocht worden met mededeling van de persoonsgegevens, voor zover de minuut deze bevat. Dat voorheen, naar gesteld, aan anderen op verzoek wel minuten ter inzage zijn verstrekt, doet daar niet aan af.”
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 2 november 2011, zaak nr. 201100148/1/H3, LJN: BU3136
In overweging 2.3.1. is opgenomen:
“De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb van de minuut kennis genomen. Zoals zij eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 februari 2011 in zaak nr. 201005110/1/H3), moeten gegevens die een neerslag vormen van een over een bepaalde persoon genomen beslissing als deze persoon betreffende persoonsgegevens worden beschouwd. De in de minuut neergelegde redenen, waarom aan [verzoeker] een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, met als doel ‘het uitoefenen van gezinsleven conform artikel 8 EVRM Pro” wordt verleend zijn geen persoonsgegevens in de zin van de Wbp. De daarbij betrokken gegevens vormen geen neerslag van het over [verzoeker] omtrent haar verblijfsvergunning genomen besluit. Van belang daarbij is dat deze gegevens weliswaar bij de totstandkoming van het uiteindelijk genomen besluit zijn betrokken, maar daar geen deel van uitmaken.”
In overweging 2.5.1. is opgenomen:
“Nu de Privacyrichtlijn 95/46 bij de Wbp is geïmplementeerd, moet worden aangenomen dat de minister in deze zaak het recht van de Unie ten uitvoer heeft gebracht. De zaak valt derhalve binnen de werkingssfeer van het EU Handvest.
In overweging 2.5.2. is de toelichting op artikel 8 van Pro het EU Handvest vermeld.
In overweging 2.5.3. is opgenomen:
“Gelet op deze toelichting en nu persoonsgegevens in de zin van de Wbp en de Privacyrichtlijn moeten worden geacht identieke begrippen te zijn, volgt uit het hiervoor onder 2.3.1. gegeven oordeel dat de in de minuut opgenomen juridische analyse niet onder “persoonsgegevens” in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp valt, dat deze evenmin onder de vigeur van art. 8, eerste lid, van het EU Handvest valt.
Ten aanzien van de gestelde strijd met artikel 8 van Pro het EVRM wordt overwogen dat, indien de weigering al als een inmenging in het privéleven van [verzoeker] zou moeten worden aangemerkt, deze bij wet is voorzien en noodzakelijk kan worden geacht in het belang van de openbare orde. Inzage in de minuut is aan [verzoeker] onthouden om een ordelijk verloop van het besluitvormingsproces te waarborgen, waarbij de minister van belang acht dat het besluitvormingsproces in voldoende vertrouwelijkheid kan plaatsvinden. Bovendien kan ook op andere wijze dan door het ter inzage geven van de minuut adequaat worden voorzien in kennisgeving van de daarin opgenomen gegevens die het privéleven van [verzoeker] betreffen.
Het aangevoerde geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat de weigering in strijd is met het recht op eerbiediging van het privéleven als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM.
Ten aanzien van het beroep van [verzoeker] op artikel 41 van Pro het EU Handvest overweegt de Afdeling als volgt. De minister heeft onweersproken gesteld dat de gedragslijn dat minuten werden verstrekt is gewijzigd in verband met de consequentie dat als gevolg van de openbaarmaking van minuten, de interne gedachtewisseling niet meer in de minuut werd vastgelegd, hetgeen de ordelijke besluitvorming niet ten goede kwam. Daarnaast werden minuten door belanghebbenden verkeerd geïnterpreteerd. Nu daarmee een gerechtvaardigd belang bestaat bij de vertrouwelijkheid van de minuut, kan, daargelaten of artikel 41 EU Pro Handvest op besluitvorming gelet op de bewoordingen daarvan en de toelichting daarbij, op besluitvorming, als hier aan de orde, van toepassing is, niet worden geoordeeld dat de minister de aan die bepaling ten grondslag liggende beginselen niet in acht heeft genomen.”
9. Het voorlopig oordeel van de rechtbank
De rechtbank stelt voorop dat de Wbp strekt tot uitvoering van de Privacyrichtlijn 95/46/EG en conform deze richtlijn moet worden uitgelegd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Afdeling, de hoogste bestuursrechter, in haar uitspraken van 19 oktober 2011 en 2 november 2011 het standpunt van verweerder bevestigd dat de in de minuut opgenomen juridische analyse niet onder “persoonsgegevens” in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp valt. De rechtbank twijfelt echter met eiser of deze uitleg van het begrip persoonsgegeven in overeenstemming is met de definitie van het begrip persoonsgegeven in artikel 2, onder a, van de Privacyrichtlijn en de wijze waarop de Artikel 29 Groep Pro dit begrip uitlegt in zijn Advies 4/2007.
De rechtbank stelt daarnaast vast dat partijen van mening verschillen over de omvang van het inzagerecht, zoals neergelegd in het in artikel 35 van Pro de Wbp geïmplementeerde artikel 12 van Pro de Privacyrichtlijn. De rechtbank stelt vast dat de door de Afdeling gegeven interpretatie van het inzagerecht afwijkt van die van de Hoge Raad. Ook ten behoeve van de rechtseenheid acht de rechtbank het wenselijk dat het Hof zich uitlaat over de wijze waarop inzage verschaft dient te worden.
Gelet op het voorgaande verzoekt de rechtbank het Hof antwoord te geven op de hierna te stellen prejudiciële vragen.
10. De prejudiciële vragen
1. Zijn de gegevens die in de minuut van betrokkene zijn weergegeven en die betrekking hebben op betrokkene, persoonsgegevens in de zin van artikel 2, onder a, van de Privacyrichtlijn?
2. Is de in de minuut opgenomen juridische analyse een persoonsgegeven in de zin van voornoemde bepaling?
3. Wanneer het Hof bevestigt dat de hiervoor omschreven gegevens persoonsgegevens zijn, dient de verwerker/overheidsinstantie dan ook ingevolge artikel 12 van Pro de Privacyrichtlijn en artikel 8, tweede lid, van het EU Handvest inzage te geven in deze persoonsgegevens?
4. Kan betrokkene in dit kader ook een rechtstreeks beroep doen op artikel 41, tweede lid, onder b, van het EU Handvest, en zo ja, moet de hierin opgenomen zinsnede “met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid op besluitvorming” zo worden uitgelegd dat het recht op inzage in de minuut op die grond kan worden geweigerd?
5. Wanneer betrokkene verzoekt om inzage in de minuut, dient de verwerker/overheidsinstantie een kopie van dit document te verschaffen om zo recht te doen aan het inzagerecht?
11. Bijlagen
1. procesdossier van eiser
2. uitspraak van de Hoge Raad van 27 juni 2009
3. uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011
4. uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2011
5. uitspraak van de Afdeling van 2 november 2011
III. Beslissing
De Rechtbank Middelburg,
- legt de voormelde prejudiciële vragen over aan het Hof van Justitie van de EU;
- houdt iedere verdere beslissing op dit beroep aan.
Aldus gedaan door mr. C. van Boven-Hartogh, rechter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.B. Koens, en uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2012.
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Afschrift verzonden op: 15 maart 2012