ECLI:NL:RBLIM:2018:12159 - Rechtbank Limburg - Prejudiciële vragen over toegang tot de rechter en inspra...

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB 17/3841 en AWB 17/3843

verwijzingsuitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2018 in de zaken tussen

1.17/3841 [Naam] , te [plaatsnaam] , eiseres,

2.17/3843 Stichting Varkens in Nood, te Amsterdam,

Stichting Dierenrecht, te Amsterdam,

Stichting Leefbaar Buitengebied, te Ulicoten, gemeente Baarle-Nassau,

eiseressen,

(gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, verweerder

(gemachtigde: mr. L.M.C. Cloodt).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Sebava B.V., te Veghel

(gemachtigde: M. Caspers).

Procesverloop

Bij besluit van 28 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Sebava B.V. (vergunninghoudster) een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het bouwen van een nieuwe stal aan de Kerkstraat 10 te Koningsbosch.

Eiseres en eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting in beide beroepen heeft (gevoegd) plaatsgevonden op

7 augustus 2018. Eiseres is verschenen. Eiseressen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder en vergunninghoudster hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

Feiten in beide beroepen

1. Op 13 oktober 2016 heeft vergunninghoudster een aanvraag gedaan voor de uitbreiding/wijziging van de bestaande varkenshouderij aan de Kerkstraat 10 te Koningsbosch. Het gaat om het realiseren van een nieuwe stal (stal 7) voor 855 guste en dragende zeugen, het in de bestaande stallen wisselen van 484 opfokzeugen voor 125 kraamzeugen en het realiseren van een overdekte zeugenuitloop.

1.1.

Deze aanvraag is door verweerder op grond van artikel 7.2, tweede lid, onder b, en het vierde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) onderworpen aan een milieueffectrapportage beoordeling. Op basis van de door de initiatiefnemer verstrekte ‘aanmeldnotitie milieueffectrapportage’ heeft verweerder besloten dat er voor de voorgenomen activiteit geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld. Dit besluit, een exemplaar van de aanmeldnotitie en andere bijbehorende stukken zijn ter inzage gelegd gedurende de periode van 19 augustus tot en met 29 september 2016 in het gemeentehuis in Echt. Hiervan is kennisgegeven in de Staatscourant van

18 augustus 2016. Daarin is aangegeven dat dit besluit dient te worden aangemerkt als voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 6:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en derhalve niet vatbaar is voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.

1.2.

De aanvraag is voorts bekendgemaakt in het Gemeenteblad van verweerders gemeente van 21 oktober 2016: “Aanvraag omgevingsvergunning, bouwen van een nieuwe stal, Kerkstraat 10, Koningsbosch”. Vervolgens is in het Gemeenteblad van

6 juli 2017 kennisgegeven van: “Ontwerp omgevingsvergunning, bouwen van een nieuwe stal, Kerkstraat 10, Koningsbosch”. Op 28 september 2017 heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning verleend en hiervan kennisgegeven in de Staatscourant van 5 oktober 2017. Daarin is vermeld dat de omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en voor de activiteit oprichten, veranderen of in werking hebben van een vergunningplichtige milieu-inrichting of mijnbouwwerk als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.

1.3.

De rechtbank is gebleken dat de gemeenteraad van Echt-Susteren op

18 december 2014 de Verordening elektronische kennisgeving gemeente Echt-Susteren heeft vastgesteld, die is bekendgemaakt in het Gemeenteblad van

24 december 2014.

(Beschrijving van de) van toepassing zijnde regelgeving

2. De rechtbank stelt allereerst vast dat, gezien de (vergunde) uitbreiding van het aantal dieren met 855 guste en dragende zeugen, het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (Verdrag van Aarhus) op dit project van toepassing is. Bij dit verdrag, dat is tot stand gekomen in het kader van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties, zijn de EU en een groot aantal andere staten, waaronder Nederland, partij en dit verdrag is namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van

17 februari 2005 (PB 2005, L 124, p. 1). De rechtbank verwijst naar artikel 6, eerste lid, in combinatie met Bijlage I onder 15 van het Verdrag van Aarhus: > 750 zeugen.

Ook staat vast dat vanwege het aantal dieren deze (vergunde) uitbreiding onder de werking valt van Richtlijn 2010/75/EU van 24 november 2010 van het Europees Parlement en de Raad inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (herschikking) (PB 2010, L 334, p. 17) (Richtlijn 2010/75). De rechtbank verwijst naar artikel 10 in Pro combinatie met Bijlage I onder

6.6

c van Richtlijn 2010/75: > 750 zeugen.

Voorts geldt Richtlijn 2011/92/EU van 13 december 2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (codificatie) (PB 2012, L 26, p. 1) (Richtlijn 2011/92). Deze richtlijn is gewijzigd door Richtlijn 2014/52/EU van 16 april 2014 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 124, p. 1). De rechtbank verwijst naar artikel 4, eerste en tweede lid, in combinatie met Bijlage I onder 17c en Bijlage II onder 1c van Richtlijn 2011/92: < 900 zeugen (intensief veeteeltbedrijf).

2.1.

Voormeld Europeesrechtelijk kader zorgt er voor dat er een aantal specifieke vereisten geldt ten aanzien van inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter door het (betrokken) publiek / public (concerned). In het Verdrag van Aarhus is dat met name vastgelegd in de artikelen 6 en 9. In Richtlijn 2010/75 en Richtlijn 2011/92 gaat het dan vooral om de artikelen 24 en 25 respectievelijk 6 en 11. De rechtbank stelt vast dat genoemde verdrags- en richtlijnbepalingen niet in alle opzichten duidelijk en mogelijk zelfs tegenstrijdig zijn ten aanzien van de aan de hoedanigheid van
publiek(
public) dan wel
betrokken publiek(
public concerned) gekoppelde inspraak- en beroepsrechten. De rechtbank gaat er van uit dat het Verdrag van Aarhus daarbij leidend is en (bij strijdigheid) voorrang heeft op beide richtlijnen ten aanzien van de aspecten inspraak en beroep en die richtlijnen derhalve in de zin van het Verdrag van Aarhus uitgelegd dienen te worden. Voor de meest relevante Europeesrechtelijke bepalingen verwijst de rechtbank naar de van deze uitspraak deel uitmakende Bijlage van toepassing zijnde regelgeving) (Bijlage). Van het Verdrag van Aarhus zijn ook Engelstalige bepalingen opgenomen.

2.2.

In de Bijlage is ook de meest relevante nationale regelgeving vermeld. Hierover merkt de rechtbank nog het volgende op.

2.2.1.

Verweerder heeft de onderhavige omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen en het veranderen van een inrichting ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a en e, van de Wabo. Uit artikel 3.10 van de Wabo volgt dat afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. Het betreft hier de zogenoemde uniforme openbare voorbereidingsprocedure, die -kort gezegd- inhoudt dat er naar aanleiding van een aanvraag voor een besluit, zoals de onderhavige omgevingsvergunning, door het bevoegd gezag (bestuursorgaan) allereerst een ontwerp-besluit wordt genomen, waartegen zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht, en dat vervolgens door het bestuursorgaan een besluit wordt genomen waartegen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Uit artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo volgt dat in het onderhavig geval
eenieder(en niet zoals aangegeven in artikel 3:15 van Pro de Awb slechts
belanghebbenden) zienswijzen naar voren kan (kunnen) brengen tegen het ontwerp-besluit. Deze procedure ziet de rechtbank als een inspraakprocedure in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus.

Hier kan nog worden opgemerkt dat deze uniforme openbare voorbereidings-procedure zich onderscheidt van de zogenoemde reguliere voorbereidingsprocedure, die allereerst voorziet in de vaststelling van een primair besluit door het bestuursorgaan, waartegen bezwaar mogelijk is, en vervolgens in de vaststelling door datzelfde bestuursorgaan van een beslissing op bezwaar, waarbij het primaire besluit wordt heroverwogen. Tegen dat besluit op bezwaar staat dan beroep bij de bestuursrechter open voor belanghebbenden. Deze reguliere voorbereidingsprocedure kan volgens de rechtbank worden aangemerkt als een herzieningsprocedure als bedoeld in artikel 9, tweede lid, laatste volzin, van het Verdrag van Aarhus.

2.2.2.

Uit artikel 8:1 van Pro de Awb volgt dat beroep bij de bestuursrechter tegen besluiten slechts mogelijk is door belanghebbenden. De vraag of iemand belanghebbende is - zie artikel 1:2 van Pro de Awb - toetst de bestuursrechter ambtshalve. Als iemand geen belanghebbende is, verklaart de bestuursrechter het beroep niet-ontvankelijk. Voor relevante jurisprudentie in dit verband verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 5.1.

2.2.3.

Van belang om hier nog te vermelden is dat in zaken zoals de onderhavige sprake is een van milieueffectrapportage-beoordelingsplicht in de zin van artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de Wm in combinatie met artikel 2 van Pro het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). Het (beoordelings)besluit dient te worden aangemerkt als voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 6:3 van Pro de Awb en is derhalve niet apart vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft. Als dit (beoordelings)besluit inhoudt dat geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt, moet degene die dat besluit wil aanvechten wachten op verdere besluitvorming, zoals een besluit na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Als hij geen belanghebbende is, kan hij derhalve ook tegen dat (beoordelings)besluit niets inbrengen bij de bestuursrechter.

2.2.4.

Uit artikel 6:13 van Pro de Awb volgt voorts dat de toegang tot de rechter tegen het besluit dat is tot stand gekomen met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure afhankelijk wordt gesteld van het gebruik maken van inspraak bij het bestuursorgaan tegen het ontwerp-besluit. Op het moment dat geen zienswijzen naar voren zijn gebracht tegen het ontwerp-besluit toetst de bestuursrechter ambtshalve of de belanghebbende dat redelijkerwijs niet heeft gedaan. Als de belanghebbende redelijkerwijs verweten kan worden geen zienswijzen te hebben ingediend, verklaart de bestuursrechter het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk. Indien er slechts zienswijzen zijn ingediend tegen bepaalde onderdelen van het ontwerp-besluit, terwijl de beroepsgronden zich richten tegen andere onderdelen van het besluit, verklaart de bestuursrechter het beroep slechts ontvankelijk voor die onderdelen waartegen zienswijzen naar voren zijn gebracht. Dit wordt ook wel de ‘onderdelenfuik’ genoemd. Vaak sluiten die onderdelen aan bij de verschillende activiteiten, zoals opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo (bouwen, afwijken van het bestemmingsplan, het oprichten en veranderen van een inrichting e.d.). Voor een verdere bespreking hiervan en relevante jurisprudentie verwijst de rechtbank naar de rechtsoverwegingen 10.2 tot en met 10.2.2.

2.3.

Uit het voorgaande volgt dat de Algemene wet bestuursrecht uitgaat van de bestuursrechter als de bij uitstek bevoegde rechter in beroepen tegen individuele besluiten (beschikkingen) van bestuursorganen (zie ook artikel 1:3 van Pro de Awb), zoals omgevingsvergunningen. Tegen (feitelijk) handelen van overheden staat ook de weg naar de civiele rechter open via een actie uit onrechtmatige daad (artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk Wetboek). In de praktijk dient voor die weg te worden gekozen in zaken waarin de bestuursrechter niet bevoegd is, zoals beroepen tegen algemeen verbindende voorschriften (zie artikel 8:3 van Pro de Awb). Dat geldt ook voor het procederen tegen overtreders. Daar waar, zoals in de onderhavige zaken, Awb-beschikkingen aan de orde zijn en (rechts)personen zich toch tot de civiele rechter wenden voor een rechtmatigheidsoordeel over het overheidshandelen, zal de civiele rechter zich terughoudend opstellen om niet tot tegenstrijdige oordelen ten opzichte van de bestuursrechter te komen. Nog los van eventuele verschillen in bewijsregels, kosten en dergelijke acht de rechtbank het niet doeltreffend en efficiënt als over besluitvorming door het bestuursorgaan in dit verband zowel bij de bestuurs- als de civiele rechter zou dienen te worden geprocedeerd. Omdat de bestuursrechter in beroepen tegen Awb-beschikkingen de primair aangewezen rechter is, wordt in dit verband door de rechtbank niet verder ingegaan op de toegang tot de civiele rechter. Daar waar in deze uitspraak gesproken wordt over de rechter wordt de bestuursrechter bedoeld, tenzij anders aangegeven.

Zaak 17/3841

3. Eiseres voert tegen het bestreden besluit in beroep aan dat zij weliswaar geen zienswijze tegen de ontwerp-vergunning naar voren heeft gebracht, maar dat haar dit redelijkerwijs niet te verwijten is, omdat verweerder op onjuiste wijze kennis heeft gegeven van de ontwerp-vergunning. In de kennisgeving in het Gemeenteblad is namelijk wel melding gemaakt van de activiteit bouwen maar niet van de milieuactiviteit. Ook was volgens deze kennisgeving sprake van een nieuwe stal in plaats van de uitbreiding van een varkenshouderij. Verder is in de kennisgeving ten onrechte vermeld dat belanghebbenden zienswijzen konden indienen, nu zienswijzen wettelijk door eenieder naar voren kunnen worden gebracht. Eiseres heeft daarom geen zienswijzen ingediend. Omdat eiseres pas uit de publicatie in de Staatscourant van de verleende omgevingsvergunning is gebleken dat sprake is van uitbreiding van een varkenshouderij en een milieuactiviteit, heeft zij beroep ingesteld. Eiseres geeft in dit verband voorts aan dat de omgevingsvergunning niet volgens de voorgeschreven procedure is verleend, nu de kennisgeving van de ontwerp-vergunning slechts in het Gemeenteblad heeft plaatsgevonden, terwijl de omgevingsvergunning is gepubliceerd in de Staatscourant. Verder voert eiseres een groot aantal inhoudelijke gronden aan tegen de omgevingsvergunning. Eiseres stelt in dit verband dat varkenshouderijen en de intensieve veehouderij in het algemeen in allerlei opzichten schadelijk zijn voor mensen en dieren, waarbij zij met name ook wijst op inbreuken op het dierenwelzijn. Eiseres stelt dat zij in haar hoedanigheid van bestuurslid van het IVN (natuur- en milieueducatie) Nuth, dierenarts, secretaris van Caring Vets landelijk, voorzitter van Caring Vets Limburg en bezorgde burger, als belanghebbende bij het bestreden besluit is te beschouwen.

4. Verweerder en vergunninghouder stellen zich op het standpunt dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat eiseres geen zienswijze heeft ingediend tegen de ontwerp-vergunning en omdat eiseres geen belanghebbende is.

5. De rechtbank overweegt (ambtshalve) met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep van eiseres als volgt.

5.1.

Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb kan alleen door een belanghebbende tegen een besluit beroep worden ingesteld. Onder belanghebbende dient op grond van artikel 1:2 van Pro de Awb te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in o.a. de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:227, en nadien bevestigd in haar jurisprudentie, is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken, volgens de Afdeling, indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen volgens de Afdeling van belang zijn.

5.2.

De rechtbank stelt vast dat eiseres op persoonlijke titel beroep heeft ingesteld. Eiseres woont niet in de buurt van de te bouwen / op te richten stal maar op zo’n

20 kilometer afstand in Voerendaal en ondervindt persoonlijk derhalve geen ruimtelijke of milieugevolgen van dit project. Zij kan daarom niet als belanghebbende worden aangemerkt op basis van de onder rechtsoverweging 5.1 genoemde jurisprudentie.

5.3.

Eiseres voelt, vooral ook als dierenarts, kennelijk een sterke (subjectieve) betrokkenheid bij het bestreden besluit maar op grond van vaste jurisprudentie is dit, hoe sterk het gevoel van betrokkenheid ook is, onvoldoende om te kunnen spreken van een haar persoonlijk aangaand belang. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8298.

5.4.

De rechtbank volgt eiseres voorts niet in de stelling dat zij in haar hoedanigheid van bestuurslid van het IVN Nuth, secretaris van Caring Vets landelijk en voorzitter van Caring Vets Limburg als belanghebbende bij het bestreden besluit is te beschouwen. Eiseres heeft die hoedanigheid (overigens zonder vereiste machtiging) pas ingeroepen in een brief aan de rechtbank van 25 juli 2018, dus geruime tijd na afloop van de beroepstermijn, terwijl die hoedanigheid voor het einde van de beroepstermijn bekend moet zijn.

5.5.

Op grond van het vorenstaande zou de conclusie van de rechtbank moeten zijn dat eiseres geen belanghebbende is bij of opkomt namens een belanghebbende rechtspersoon tegen het bestreden besluit. Het beroep zou daarom (ambtshalve) volgens artikel 8:1 van Pro de Awb in combinatie met artikel 1:2 van Pro de Awb

niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Dit zou ook betekenen - zie de beschrijving in de rechtsoverwegingen 2.1.1 en 2.1.2 - dat de rechtbank niet toekomt aan de beoordeling van de procedurele en inhoudelijke beroepsgronden van eiseres.

6. De rechtbank vraagt zich af of de uitkomst onder rechtsoverweging 5.5 verenigbaar is met de in rechtsoverweging 2 vermelde Europese regelgeving en in het bijzonder het Verdrag van Aarhus. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

6.1.

In artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus is aangegeven dat, binnen het kader van de nationale wetgeving voor leden van het ‘betrokken publiek’, die een voldoende belang hebben dan wel stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht dit als voorwaarde stelt, de toegang tot de rechter gewaarborgd dient te zijn. Zoals volgt uit rechtsoverweging 5.2, is eiseres volgens nationaal recht als natuurlijk persoon geen belanghebbende - zij behoort niet tot het betrokken publiek (public concerned) - in de onderhavige procedure en kan zij derhalve ook niet opkomen tegen een eventuele schending van (haar) inspraakrechten.

De rechtbank vraagt zich met name af of het niet zijn van belanghebbende met zich moet brengen dat eiseres in het geheel geen toegang tot de rechter heeft in het licht van artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus. Eiseres behoort immers wel tot het publiek (public), omdat eenieder zienswijzen tegen het ontwerp-besluit naar voren kan brengen.

6.2.

De rechtbank vraagt zich af of eiseres als lid van ‘het publiek’ (public) niet bij de rechter zou moeten kunnen opkomen voor een beoordeling door de rechter van een eventuele schending van procedurele vereisten (zoals geen of een onjuiste bekendmaking en het niet ter inzage leggen van bepaalde stukken) en inspraakrechten (zoals de mogelijkheid schriftelijk of mondeling standpunten naar voren te brengen), waarin artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus voor het publiek (public) voorziet. Zoals eerder aangegeven staat volgens de rechtbank vast dat de onderhavige procedure daar waar het betreft de mogelijkheid zienswijzen naar voren te brengen tegen het ontwerp-besluit als inspraakprocedure kan worden gezien in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus.

6.3.

Volgens de rechtbank heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) zich in het kader van het Verdrag van Aarhus dan wel Richtlijn 2010/75 en Richtlijn 2011/92 nog niet expliciet uitgelaten over de vraag of leden van ‘het publiek’ (voor zover dit niet ‘het betrokken publiek’ is) toegang tot de rechter dienen te hebben in die zin dat de rechter een inhoudelijk oordeel dient te geven (en niet kan volstaan met een niet-ontvankelijk verklaring) over een gestelde schending van de in artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus voor het publiek (public) geldende procedurevereisten en inspraakrechten. De rechtbank verwijst in het bijzonder naar het derde, zevende en negende lid, van het Verdrag van Aarhus, waarin ‘het publiek’ en niet ‘het betrokken publiek’ staat vermeld. Voorts is artikel 6, achtste lid, van belang. Anders gezegd: dienen slechts leden van ‘het betrokken publiek’ op dit punt toegang tot de rechter te hebben?

6.4.

Steun voor het standpunt dat toegang tot de rechter aan de orde zou kunnen zijn (enkel) ten aanzien van procedurele rechten vindt de rechtbank in de uitspraak van het Hof van 5 mei 2009 in de zaak WWF-UK (C-355/08 P) en met name de rechtsoverwegingen 43 en 44. Daaruit volgt dat toegang tot de rechter voor de beoordeling van een gestelde schending van procedurele rechten mogelijk is zonder dat dat leidt tot een ontvankelijkheid voor materiële klachten. De rechtbank verwijst voorts naar een vergelijkbaar standpunt van het Gerecht van de Europese Unie van

4 juni 2012 (T-381/11). Daarnaast volgt uit eerdere jurisprudentie van het Hof dat het van groot belang is dat particulieren kunnen opkomen voor inspraakrechten (zie rechtsoverweging 56 van de uitspraak van 24 oktober 1996 in zaak C-72/95, ECLI:EU:C:1996:404). Naar deze uitspraak wordt ook verwezen in de Commission Notice on access to justice in environmental matters (2017/2616) van 28 april 2017 (PB 2017, C 275, p. 1). Daar is voorts aangegeven dat de lidstaten gehouden zijn te voorzien in de toegang tot de rechter in de zin van artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus ter waarborging van het recht op inspraak op basis van artikel 6 van Pro dit verdrag. Onduidelijk blijft evenwel volgens de rechtbank of dit recht op toegang tot de rechter gekoppeld is aan ‘het publiek’ (public) (eenieder) of ‘het betrokken publiek’ (public concerned) (belanghebbenden).

6.5.

Het komt de rechtbank niet onaannemelijk voor dat de toegang tot de rechter volledig dient te beantwoorden aan het met het Verdrag van Aarhus nagestreefde doel op dit punt: waarborging van inspraakrechten voor het publiek en niet alleen voor het betrokken publiek.

In dit verband verwijst de rechtbank naar een tweetal rapporten van het Aarhus Compliance Committee.

* Communication ACCC/2006/16 (Lithuania); ECE/MP.PP/2008/5/Add.6, 4 April 2008, para. 80, waarin het Compliance Committee het volgende stelt: “Whereas the Convention requires in article 6, paragraph 7, that “public participation procedures shall allow
the publicto submit any comments, information, analyses or opinions”,
Lithuanian legislation limits the right to submit comments to the public concerned, and these comments are required to be “motivated proposals”, i.e. containing reasoned argumentation. In this respect, Lithuanian law fails to guarantee the full scope of the rights envisaged by the Convention.” En voorts para. 81: “With regard to the allegation as to the failure to publicize the final decision (para. 47), the Committee wishes to underline that the Convention does not require the decision itself to be published. It only requires that
the publicbe informed about the decision and has the right to have access to the decision together with the reasons and considerations on which it is based.
The public shall be informed “promptly” and “in accordance with the appropriate procedures”[Article 6(9) AC)]. The Convention does not specify here, as opposed to article 6, paragraph 2, any further requirements regarding informing
the publicabout taking the decision thus leaving to the Parties some discretion in designing “the appropriate procedures” in their national legal frameworks. Similarly, the Convention does not set any precise requirements as to documenting “the reasons and considerations on which the decision is based “except for the requirement to provide evidence of taking due account of “the outcome of public participation” as required under article 6, paragraph 8.” (vetgedrukt toegevoegd door de rechtbank).

* Communication ACCC/C/2009/37 (Belarus); ECE/MP.PP/2011/11/Add.2, 12 May 2011. Ook hier worden de rechten van ‘het publiek’ benadrukt in para. 94/95: ‘the rights of the
publicto submit comments, information, analyses or opinions according to Article 6 (7) AC”. (vetgedrukt toegevoegd door de rechtbank).

6.6.

De rechtbank verwijst ook naar de ‘Implementation Guide’, waarin is vermeld dat artikel 6, zevende lid, van het Verdrag van Aarhus rechten toekent aan ‘het publiek’ en niet alleen aan het ‘betrokken publiek’: “Paragraph 7 differs from some of the other provisions of article 6 in that it grants rights not only to the public concerned, but to the public generally. While the public concerned has stronger rights with respect to the notification and examination provisions of article 6, any member of the public has the right to submit comments, information, analyses or opinions during the public participation procedure. The public authority cannot reject any comments, information, analyses or opinions on the ground that the particular member of the public is not a part of the public concerned.” (United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Second Edition 2014, p. 153).

7. Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank aanleiding het Hof in zaak 17/3841 in het licht van artikel 267 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) de volgende vragen voor te leggen. Uitgangspunt daarbij is, zoals aangegeven in rechtsoverweging 2.1, dat het Verdrag van Aarhus leidend is en (bij strijdigheid) voorrang heeft op Richtlijn 2010/75 en Richtlijn 2011/92.

1. Moet het Europese recht en in het bijzonder artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus zo worden uitgelegd dat het zich er tegen verzet dat het recht op toegang tot de rechter voor het publiek (public) (eenieder), voor zover dit niet het betrokken publiek (public concerned) (belanghebbenden) is, in volle omvang wordt uitgesloten?

Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord:

2. Moet het Europese recht en in het bijzonder artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus zo worden uitgelegd dat hieruit voortvloeit dat het publiek (public) (eenieder) bij gestelde schending van voor dit publiek geldende procedurele vereisten en inspraakrechten, zoals opgenomen in artikel 6 van Pro dit verdrag, toegang tot de rechter dient te hebben?

Is daarbij van belang dat het betrokken publiek (public concerned) (belanghebbenden) op dit punt toegang tot de rechter heeft en daarnaast ook materiële klachten bij de rechter naar voren kan brengen?

7.1.

Indien vraag 2 bevestigend wordt beantwoord door het Hof, is vervolgens aan de orde in hoeverre het nationale recht de toegang tot de rechter afhankelijk mag stellen van het al dan niet gebruik maken van inspraakrechten ook als het gaat om zaken waarin er sprake is van het betrokken publiek (public concerned) (belanghebbenden). Dit aspect speelt met name in zaak 17/3843, maar zoals de rechtbank hierna nog nader zal aangeven, kan dat ook voor zaak 17/3841 van belang zijn. Voor de overzichtelijkheid gaat de rechtbank eerst in op zaak 17/3843.

Zaak 17/3843

8. Eiseressen voeren in beroep aan dat zij weliswaar geen zienswijzen naar voren hebben gebracht tegen de ontwerp-vergunning, maar dat hen dit redelijkerwijs niet te verwijten is ,omdat verweerder op onjuiste wijze kennis heeft gegeven van de ontwerp-vergunning. Zo is niet op ten minste één niet-elektronische wijze kennisgegeven van het ontwerp-besluit. De kennisgeving op 6 juli 2017 voldeed volgens eiseressen ook inhoudelijk niet. Hierin is namelijk wel melding gemaakt van de activiteit bouwen maar niet van de milieuactiviteit, waaruit volgt dat in het ontwerp-besluit alleen de activiteit bouwen aan de orde is. In de kennisgeving is niet de zakelijke inhoud vermeld nu een essentieel onderdeel, namelijk dat sprake was van een uitbreiding van een varkenshouderij voor de activiteit milieu, achterwege is gelaten. Verder is in de kennisgeving ten onrechte vermeld dat belanghebbenden zienswijzen konden indienen, nu zienswijzen op grond van artikel 3:12 van Pro de Wabo door eenieder kunnen worden ingebracht. Eiseressen verzoeken de rechtbank het bestreden besluit te vernietigen, zodat zij alsnog zienswijzen tegen het ontwerp-besluit kunnen indienen.

9. Verweerder en vergunninghouder stellen zich op het standpunt dat het beroep van eiseressen niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat eiseressen geen zienswijzen tegen de ontwerp-vergunning hebben ingediend.

10. De rechtbank overweegt (ambtshalve) met betrekking tot de ontvankelijkheid van het beroep als volgt.

10.1.

Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb kan door een belanghebbende tegen een besluit beroep worden ingesteld. Onder belanghebbende dient op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb, worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. De rechtbank is van oordeel dat eiseressen belanghebbenden zijn, omdat ze het welzijn en de bescherming van het dier in hun statutaire doelstellingen hebben staan en voldoende is komen vast te staan dat eiseressen ook feitelijke werkzaamheden binnen die doelstellingen verrichten.

10.2.

Niet in geschil is dat eiseressen geen zienswijzen naar voren hebben gebracht tegen het ontwerp-besluit. Dat brengt met zich dat zij als belanghebbenden niet zonder meer ontvankelijk zijn in hun beroep bij de bestuursrechter maar dit, in het licht van artikel 6:13 van Pro de Awb, afhankelijk is van het antwoord op de vraag of hen redelijkerwijs kan worden verweten dat zij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van Pro de Awb naar voren hebben gebracht. Onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.2.4 gaat het hier om de beantwoording van een formele vraag door de bestuursrechter en de bestuursrechter komt aan de eventuele andere (ook materiële) gronden niet meer toe als de bestuursrechter die vraag ontkennend beantwoordt.

10.2.1.

De zinsnede in artikel 6:13 van Pro de Awb ‘aan wie redelijkerwijs kan worden verweten’ wordt in de jurisprudentie van de Afdeling zo uitgelegd dat, als aan de wettelijke vereisten voor terinzagelegging en de kennisgeving is voldaan, zodat eenieder de mogelijkheid heeft gehad een reactie te geven op de ontwerp-besluiten, het achterwege laten daarvan niet verschoonbaar is (zie o.a. de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1436).

10.2.2.

De rechtbank verwijst in dit verband tevens naar de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS: 2015:3703). Daarin heeft de Afdeling geoordeeld - zie met name de rechtsoverwegingen 21.9 en 21.10 van die uitspraak - dat uit de artikelen 9, tweede en derde lid, van het Verdrag van Aarhus niet volgt dat de voor het instellen van beroep op grond van artikel 6:13 van Pro de Awb geldende voorwaarde, namelijk dat zienswijzen naar voren zijn gebracht, ongeoorloofd is.

10.3.

De rechtbank vraagt zich af of de uit artikel 6:13 van Pro de Awb voortvloeiende koppeling tussen inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter - de rechtsbescherming heeft daardoor dus geen zelfstandige rol en functie - verenigbaar is met de in rechtsoverweging 2 vermelde Europese regelgeving en in het bijzonder het Verdrag van Aarhus. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

10.4.

Volgens de rechtbank heeft het Hof zich tot nu toe wat betreft artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus niet (expliciet) uitgelaten over de precieze verhouding tussen inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter in het geval geen gebruik is of kon worden gemaakt van inspraakmogelijkheden. Uit rechtsoverweging 88 van het arrest van het Hof van 20 december 2017 (zaak C-664/15, ECLI:EU:C:2017:987) lijkt te volgen dat een daadwerkelijke uitoefening van rechten vanaf het stadium van de bestuurlijke procedure op basis van het nationale recht verplicht kan zijn en dat dit niet zonder meer op Europeesrechtelijke bezwaren hoeft te stuiten. Het gaat in dit arrest volgens de rechtbank evenwel om een andere procedure dan de onderhavige inspraakprocedure en de rechtbank vraagt zich af, mede onder verwijzing naar rechtsoverweging 61 van dit arrest, of hetzelfde geldt voor inspraak in het licht van artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus. Ook uit rechtsoverweging 76 van het arrest van het Hof van 15 oktober 2015 (zaak C-137/14, ECLI:EU:C:2015:683) volgt dat noch artikel 11, vierde lid, van Richtlijn 2011/92 noch artikel 25, vierde lid, van Richtlijn 2010/75 uitsluit dat aan een beroep bij de rechter een beroep bij een bestuurlijke autoriteit voorafgaat en beletten die artikelen niet dat het nationale recht de verzoeker verplicht om alle bestuurlijke beroepswegen uit te putten alvorens beroep bij de rechter te mogen instellen. Volgens de rechtbank kan daaruit niet zonder meer de conclusie worden getrokken dat dat ook geldt voor de relatie tussen inspraak in besluitvorming, die niet zonder meer als bestuurlijke beroepsweg is aan te merken, en beroep bij de rechter. In dat verband verwijst de rechtbank naar het arrest van het Hof van 15 oktober 2009 (zaak C-263/08, ECLI:EU:C:2009:631) en in het bijzonder rechtsoverweging 38, waar in het licht van Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten juist ten aanzien van inspraak door het Hof wordt gesteld dat inspraak geen invloed heeft op de voorwaarden om in beroep te kunnen gaan. Het antwoord op de aan het Hof voorgelegde vraag luidt in rechtsoverweging 39: “Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord dat leden van het betrokken publiek in de zin van de artikelen 1, lid 2, en 10 bis van Richtlijn 85/337 de beslissing van een instantie die behoort tot de rechterlijke organisatie van een lidstaat, over een vergunningaanvraag voor een project moeten kunnen aanvechten, ongeacht de rol die zij bij de behandeling van de aanvraag hebben kunnen spelen door aan de procedure voor die instantie deel te nemen en hun standpunt aldaar kenbaar te maken.” Het Hof herhaalt in hetzelfde arrest dit standpunt in ongeveer gelijke bewoordingen in rechtsoverweging 48 namelijk dat leden van het betrokken publiek met een voldoende belang in beroep moeten kunnen gaan tegen de beslissing waarbij een werkzaamheid wordt toegestaan ‘maar een beperking van de mogelijkheden om in beroep te gaan niet toestaat op gronden dat de betrokken personen reeds hun standpunt hebben kunnen geldend maken tijdens de bij artikel 6, lid 4, van de richtlijn ingevoerde inspraakfase van de besluitvormingsprocedure.’

10.5.

De Afdeling heeft in de in rechtsoverweging 10.2.2 vermelde uitspraak van

2 december 2015 overwogen - zie rechtsoverweging 21.9 - dat het arrest van het Hof van 15 oktober 2009 ziet op de situatie dat er wel gebruik is gemaakt van de inspraakprocedure en geen betrekking heeft op de vraag of het beroepsrecht afhankelijk mag worden gesteld van het daadwerkelijk gebruik maken van een inspraakmogelijkheid, in dit geval het indienen van zienswijzen. Daargelaten dat het de rechtbank niet geheel duidelijk is of het in het arrest van het Hof van 15 oktober 2009 gaat om eenzelfde inspraakprocedure als in het onderhavige geval (dan wel dat er sprake is van een soort van herzieningsprocedure) vraagt de rechtbank zich af of de uitspraak van de Afdeling over de ‘koppeling’ van inspraak en beroep wel verenigbaar is met het Verdrag van Aarhus.

10.5.1

Voor de situatie in het kader van artikel 6:13 van Pro de Awb, waarbij er slechts ten aanzien van bepaalde onderdelen van het ontwerp-besluit zienswijzen zijn ingediend, terwijl de beroepsgronden zich richten tegen andere onderdelen van het besluit, en het beroep dus maar gedeeltelijk ontvankelijk kan zijn - zie rechtsoverweging 2.2.4 over de ‘onderdelenfuik’ en o.a. de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011BP7155) -, verwijst de rechtbank nog naar rechtsoverweging 80 van het arrest van het Hof van 15 oktober 2015. Daarin is aangegeven dat de ‘rechterlijke toetsing betrekking heeft op de materiële en formele rechtmatigheid van het aangevochten besluit in zijn geheel’. De rechtbank vraagt zich af of de gedeeltelijke ontvankelijkheid in het nationale recht hiermee verenigbaar is.

10.6.

De rechtbank ziet in de in de rechtsoverwegingen 10.4 tot en met 10.5.1 genoemde arresten van het Hof voldoende grond om te twijfelen over de verenigbaarheid van artikel 6:13 van Pro de Awb met het Europese recht en in het bijzonder het Verdrag van Aarhus.

10.7.

Hier dient wel nog vermeld te worden dat de in de rechtsoverwegingen 10.4 tot en met 10.5.1 genoemde arresten van het Hof zien op het betrokken publiek (public concerned). In het licht van de in rechtsoverweging 7 te stellen vragen aan het Hof is het van belang te weten in hoeverre een en ander ook geldt bij een beroep op de rechter door het publiek (public), voor zover dat niet het betrokken publiek (public concerned) is. Immers als het Hof de in dat verband gestelde vragen bevestigend beantwoordt, zal daarna nog steeds artikel 6:13 van Pro de Awb, zoals met name omschreven in de rechtsoverwegingen 10.2 tot en met 10.2.2, moeten worden toegepast door de bestuursrechter.

11. Gelet op het vorenstaande ziet de rechtbank aanleiding het Hof in zaak 17/3843 in het licht van artikel 267 van Pro het VWEU en in aansluiting op rechtsoverweging 7 de volgende vragen voor te leggen. Uitgangspunt daarbij is, zoals aangegeven onder rechtsoverweging 2.1, dat het Verdrag van Aarhus leidend is en (bij strijdigheid) voorrang heeft op Richtlijn 2010/75 en Richtlijn 2011/92.

3. Moet het Europese recht en in het bijzonder artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus zo worden uitgelegd dat het zich er tegen verzet dat de toegang tot de rechter voor het betrokken publiek (public concerned) (belanghebbenden) afhankelijk wordt gesteld van het gebruik maken van inspraak in de zin van artikel

6 van dit verdrag?

Als vraag 3 ontkennend wordt beantwoord:

4. Moet het Europese recht en in het bijzonder artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus zo worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationaalrechtelijke bepaling, die de toegang tot de rechter tegen een besluit uitsluit voor het betrokken publiek (public concerned) (belanghebbenden) aan wie redelijkerwijs verweten kan worden geen zienswijzen tegen (onderdelen van) het ontwerp-besluit naar voren te hebben gebracht?

Als vraag 4 ontkennend wordt beantwoord:

5. Is het volledig aan de nationale rechter om op basis van de omstandigheden van het geval een oordeel te geven over wat moet worden verstaan onder ‘aan wie redelijkerwijs kan worden verweten’ of is de rechter gehouden daarbij bepaalde Europeesrechtelijke waarborgen in acht te nemen?

12. Zoals aangegeven in rechtsoverweging 7.1 raken de vragen 3, 4 en 5 ook aan de vragen 1 en 2, voor zover die zien op het publiek (public) (eenieder) in plaats van het betrokken publiek (public concerned) (belanghebbenden).

Het Hof wordt dan ook verzocht de volgende slotvraag te beantwoorden:

6. In hoeverre is de beantwoording van de vragen 3, 4 en 5 anders als het gaat om het publiek (public) (eenieder), voor zover dit niet het betrokken publiek (public concerned) (belanghebbenden) is?

Conclusie

Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank aan het Hof een zestal vragen gaat voorleggen over de uitleg van het Europese recht (met name het Verdrag van Aarhus) ten aanzien van inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden en de verenigbaarheid van enkele nationaalrechtelijke bepalingen hiermee. De verdere behandeling van de beroepen zal derhalve worden geschorst, totdat het Hof op deze vragen heeft beslist.

Beslissing

De rechtbank:

- Verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:

Als vraag 1 bevestigend wordt beantwoord:

6 van dit verdrag?

Als vraag 3 ontkennend wordt beantwoord:

Als vraag 4 ontkennend wordt beantwoord:

6. In hoeverre is de beantwoording van de vragen 3, 4 en 5 anders als het gaat om het publiek (public) (eenieder), voor zover dit niet het betrokken publiek (public concerned) (belanghebbenden) is?

- Schorst de behandeling van de beroepen en houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2018.

De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.

rechter

afschrift verzonden op:

Bijlage van toepassing zijnde regelgeving

(bij de verwijzingsuitspraak in de zaken AWB 17/3841 en AWB 17/3843)

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 1:2 van Pro de Awb

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

(…)

3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Artikel 1:3 van Pro de Awb

1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.

(…)

Artikel 2:14, tweede lid, van de Awb

Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, geschiedt de verzending van berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, niet uitsluitend elektronisch.

Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb

Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

Artikel 3:12 van Pro de Awb

1. Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud.

2. Indien het een besluit van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan betreft, wordt de kennisgeving in ieder geval in de Staatscourant geplaatst, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.

3. In de kennisgeving wordt vermeld: a. waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen; b. wie in de gelegenheid worden gesteld om zienswijzen naar voren te brengen; c. op welke wijze dit kan geschieden; d. indien toepassing is gegeven aan artikel 3:18, tweede lid, de termijn waarbinnen het besluit zal worden genomen.

Artikel 3:15 van Pro de Awb

1. Belanghebbenden kunnen bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen.

2. Bij wettelijk voorschrift of door het bestuursorgaan kan worden bepaald dat ook aan anderen de gelegenheid moet worden geboden hun zienswijze naar voren te brengen.

Artikel 6:3 van Pro de Awb

Een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit is niet vatbaar voor bezwaar of beroep, tenzij deze beslissing de belanghebbende los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in zijn belang treft.

Artikel 6:13 van Pro de Awb

Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld

Artikel 8:1 van Pro de Awb

Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Artikel 8:3 van Pro de Awb

1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:

a. Inhoudende een algemeen verbinden voorschrift (…)

(…)

Burgerlijk Wetboek (BW)

Artikel 6:162 van Pro het BW

1. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.

2. Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.

3. Een onrechtmatige daad kan aan de dader worden toegerekend, indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk, (….)

e. 1°. het oprichten, 2°. het veranderen of veranderen van de werking of 3°. het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk.

(…)

Artikel 3:10 van Pro de Wabo

Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:

(…)

c. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.

(…)

Artikel 3:12, vijfde lid, van de Wabo.

Eenieder kan zienswijzen bij het bevoegd gezag naar voren brengen.

Wet milieubeheer (Wm)

Artikel 7.2 van de Wm

1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:

a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;

b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

2. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, worden bij de maatregel de categorieën van plannen aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Een plan wordt slechts aangewezen indien het plan het kader vormt voor een besluit als bedoeld in het derde of vierde lid. Een plan vormt in elk geval het kader voor een zodanig besluit indien in dat plan:

a. een locatie of een tracé wordt aangewezen voor die activiteiten, of

b. een of meerdere locaties of tracés voor die activiteiten worden overwogen.

3. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder a, worden de categorieën van besluiten aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

4. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

5. Bij de maatregel kan een plan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in het derde of vierde lid, mits dat plan voor de desbetreffende activiteit niet is aangewezen op grond van het tweede lid.

6. Tot de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, kunnen mede activiteiten behoren, die in samenhang met andere activiteiten belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu.

7. Tot de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, behoren activiteiten waarvoor bij de maatregel categorieën van plannen en besluiten worden aangewezen en die plaatsvinden in de exclusieve economische zone.

8. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing van een activiteit, dan wel van een plan of besluit slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën van gevallen.

Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer)

Artikel 2 van Pro het Besluit mer

1. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven, met uitzondering van activiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.

2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.

Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.

3. Als categorieën van plannen als bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 3 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven, voor zover die plannen een kader vormen voor een besluit dat behoort tot een categorie die is aangewezen op grond van het vierde lid, en voor zover die plannen niet zijn aangewezen als categorieën van besluiten als bedoeld in dat lid.

4. Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.

5. Voor zover in de bijlage onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:

a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen, en

b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.

6. Voor de vaststelling of een activiteit valt binnen de in het vijfde lid bedoelde categorieën van gevallen, wordt de totale activiteit beschouwd, inclusief eventuele grensoverschrijdende onderdelen.

D 14

De oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren.

In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op meer dan:

1°. 40.000 stuks pluimvee (Rav1 cat. E, F, G en J),

2°. 2000 stuks mestvarkens (Rav cat. D.3),

3°. 750 stuks zeugen (Rav cat. D.1.2, D.1.3 en D.3 voor zover het opfokzeugen betreft),

4°. 3750 stuks gespeende biggen (biggenopfok) (Rav cat. D.1.1),

De structuurvisie, bedoeld in de artikelen 2.1, 2.2 en 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening, en de plannen, bedoeld in de artikelen 3.1, eerste lid, 3.6, eerste lid, onderdelen a en b, van die wet, de vaststelling van het inrichtingsplan, bedoeld in artikel 17 van Pro de Wet inrichting landelijk gebied, het reconstructieplan, bedoeld in artikel 11 van Pro de Reconstructiewet concentratiegebieden en het plan bedoeld in artikel 18 van Pro de Reconstructiewet concentratiegebieden.

Een besluit waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en een of meer artikelen van afdeling 13.2 van de wet van toepassing zijn dan wel waarop titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is.

Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvormig en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, Aarhus, 25-06-1998

Artikel 1 Doel Pro

Om bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn, waarborgt elke Partij de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag.

Artikel 2 Begripsomschrijvingen Pro

Voor de toepassing van dit Verdrag,

4. Wordt onder „het publiek" verstaan een of meer natuurlijke personen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verengingen, organisaties of groepen.

5. Wordt onder „het betrokken publiek" verstaan het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming; voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor milieubescherming en voldoen aan de eisen van nationaal recht geacht belanghebbende te zijn.

Artikel 6 Inspraak Pro in besluiten over specifieke activiteiten

1. Elke Partij:

a. past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;

b. past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt; en

c. kan, indien haar nationale wetgeving hierin voorziet, per geval besluiten de bepalingen van dit artikel niet toe te passen op voorgestelde activiteiten voor nationale defensiedoeleinden, indien die Partij meent dat een dergelijke toepassing op deze doeleinden van nadelige invloed zal zijn.

2. Het betrokken publiek wordt, bij openbare bekendmaking of, indien van toepassing, individueel, vroegtijdig in een milieu-besluitvormingsprocedure, en op adequate, tijdige en doeltreffende wijze, geïnformeerd over onder meer:

a. de voorgestelde activiteit en de aanvraag waarover een besluit zal worden genomen;

b. de aard van mogelijke besluiten of het ontwerp-besluit;

c. de voor de besluitvorming verantwoordelijke overheidsinstantie;

d. de beoogde procedure, met inbegrip van, in de gevallen waarin deze informatie kan worden verstrekt:

i. de aanvang van de procedure;

ii. de mogelijkheden voor inspraak van het publiek;

iii. de tijd en plaats van een beoogde openbare hoorzitting;

iv. een aanduiding van de overheidsinstantie waarvan relevante informatie kan worden verkregen en waarbij de relevante informatie voor het publiek ter inzage is gelegd;

v. een aanduiding van de betreffende overheidsinstantie of enig ander officieel lichaam waarbij opmerkingen of vragen kunnen worden ingediend en van het tijdschema voor het doorgeven van opmerkingen of vragen; en

vi. een aanduiding van welke voor de voorgestelde activiteit relevante milieu-informatie beschikbaar is; en

e. het feit dat de activiteit voorwerp is van een nationale of grensoverschrijdende milieu-effectrapportage.

3. De inspraakprocedures omvatten redelijke termijnen voor de verschillende fasen, die voldoende tijd laten voor het informeren van het publiek in overeenstemming met het voorgaande tweede lid en voor het publiek om zich gedurende de milieu-besluitvorming doeltreffend voor te bereiden en deel te nemen.

4. Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.

5. Elke Partij zou, indien van toepassing, potentiële aanvragers aan dienen te moedigen het betrokken publiek te identificeren, discussies aan te gaan en informatie te verstrekken betreffende de doelstellingen van hun aanvraag alvorens een vergunning aan te vragen.

6. Elke Partij stelt aan de bevoegde overheidsinstanties de eis dat zij het betrokken publiek voor inzage toegang verschaffen, op verzoek wanneer het nationale recht dit vereist, kosteloos en zodra deze beschikbaar wordt, tot alle informatie die relevant is voor de in dit artikel bedoelde besluitvorming die beschikbaar is ten tijde van de inspraakprocedure, onverminderd het recht van Partijen te weigeren bepaalde informatie bekend te maken in overeenstemming met het derde en vierde lid van artikel 4. De relevante informatie omvat ten minste, en onverminderd de bepalingen van artikel 4:

a. een beschrijving van het terrein en de fysieke en technische kenmerken van de voorgestelde activiteit, met inbegrip van een prognose van de verwachte residuen en emissies;

b. een beschrijving van de belangrijke effecten van de voorgestelde activiteit op het milieu;

c. een beschrijving van de beoogde maatregelen om de effecten, met inbegrip van emissies, te voorkomen en/of te verminderen;

d. een niet-technische samenvatting van het voorgaande;

e. een schets van de voornaamste door de aanvrager bestudeerde alternatieven; en

f. in overeenstemming met de nationale wetgeving, de voornaamste aan de overheidsinstantie uitgebrachte rapporten en adviezen op het tijdstip waarop het betrokken publiek dient te worden geïnformeerd in overeenstemming met het voorgaande tweede lid.

7. Inspraakprocedures bieden het publiek de mogelijkheid schriftelijk of, indien van toepassing, tijdens een hoorzitting of onderzoek met de verzoeker, alle opmerkingen, informatie, analyses of meningen naar voren te brengen die het relevant acht voor de voorgestelde activiteit.

8. Elke Partij waarborgt dat in het besluit naar behoren rekening wordt gehouden met het resultaat van de inspraak.

9. Elke Partij waarborgt dat, wanneer het besluit is genomen door de overheidsinstantie, het publiek terstond over het besluit wordt ingelicht in overeenstemming met de toepasselijke procedures. Elke Partij maakt de tekst van het besluit toegankelijk voor het publiek tezamen met de redenen en overwegingen waarop het besluit is gebaseerd.

10. Elke Partij waarborgt dat, wanneer een overheidsinstantie de voorwaarden voor het uitvoeren van een in het eerste lid bedoelde activiteit heroverweegt of aanpast, de bepalingen van de leden 2 tot en met 9 van dit artikel dienovereenkomstig worden toegepast, waar dit van toepassing is.

11. Elke Partij past, binnen het kader van haar nationale wetgeving, voor zover mogelijk en passend, bepalingen van dit artikel toe op besluiten over het al dan niet toestaan van de introductie in het milieu van genetisch gemodificeerde organismen.

Artikel 7 Inspraak Pro betreffende plannen, programma's en beleid betrekking hebbende op het milieu

Elke Partij treft passende praktische en/of andere voorzieningen voor inspraak voor het publiek gedurende de voorbereiding van plannen en programma's betrekking hebbende op het milieu, binnen een transparant en eerlijk kader, na het publiek de benodigde informatie te hebben verstrekt. In dit kader wordt artikel 6, derde, vierde en achtste lid toegepast. Het publiek dat kan inspreken wordt door de betreffende overheidsinstantie aangewezen met inachtneming van de doelstellingen van dit Verdrag. Voor zover passend spant elke Partij zich in om, bij de voorbereiding van beleid betrekking hebbende op het milieu mogelijkheden te scheppen voor inspraak.

Artikel 9 Toegang Pro tot de rechter

1. Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat een ieder die meent dat zijn of haar verzoek om informatie ingevolge artikel 4 veronachtzaamd Pro, ten onrechte geheel of gedeeltelijk afgewezen of anderszins niet beantwoord is in overeenstemming met de bepalingen van dat artikel, toegang heeft tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan.

In de omstandigheden waarin een Partij in een dergelijk beroep bij een rechterlijke instantie voorziet, waarborgt zij dat een dergelijke persoon tevens toegang heeft tot een bij wet ingestelde snelle procedure die kosteloos of niet kostbaar is, voor heroverweging door een overheidsinstantie of toetsing door een onafhankelijk en onpartijdig orgaan anders dan een rechterlijke instantie.

Eindbeslissingen ingevolge het eerste lid zijn bindend voor de overheidsinstantie die de informatie bezit. De redengeving geschiedt schriftelijk, in ieder geval wanneer toegang tot informatie wordt geweigerd ingevolge dit lid.

2. Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek

a. die een voldoende belang hebben

dan wel

b. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,

toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en Pro, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.

Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b.

De bepalingen van dit tweede lid sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.

3. Aanvullend op en onverminderd de in het voorgaande eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, waarborgt elke Partij dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu.

4. Aanvullend op en onverminderd het voorgaande eerste lid, voorzien de in het voorgaande eerste, tweede en derde lid bedoelde procedures in passende en doeltreffende middelen, met inbegrip van, zo nodig, een dwangmiddel tot rechtsherstel en zijn zij billijk, snel en niet onevenredig kostbaar. Beslissingen ingevolge dit artikel zijn schriftelijk of worden schriftelijk vastgelegd. Beslissingen van rechterlijke instanties, en waar mogelijk van andere organen, zijn voor het publiek toegankelijk.

5. Om de doeltreffendheid van de bepalingen van dit artikel te bevorderen waarborgt elke Partij dat aan het publiek informatie wordt verstrekt over toegang tot bestuursrechtelijke en rechterlijke herzieningsprocedures en overweegt zij het instellen van passende mechanismen voor bijstand om financiële of andere belemmeringen voor de toegang tot de rechter weg te nemen of te verminderen.

Bijlage I

Lijst van activiteiten bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel a

15. Installaties voor intensieve pluimvee- of varkenshouderij met meer dan:

a. 40.000 plaatsen voor pluimvee;

b. 2.000 plaatsen voor mestvarkens (van meer dan 30 kg); of

c. 750 plaatsen voor zeugen.

Convention on access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters 25-06-1998

Article 1 Objective

In order to contribute to the protection of the right of every person of present and future generations to live in an environment adequate to his or her health and well-being, each Party shall guarantee the rights of access to information, public participation in decision-making, and access to justice in environmental matters in accordance with the provisions of this Convention.

Article 2 Definitions

4. “ The public" means one or more natural or legal persons, and, in accordance with national legislation or practice, their associations, organizations or groups;

5. “ The public concerned" means the public affected or likely to be affected by, or having an interest in, the environmental decision-making; for the purposes of this definition, non-governmental organizations promoting environmental protection and meeting any requirements under national law shall be deemed to have an interest.

Article 6 Public participation in decisions on specific activities

1. Each Party:

a. a) Shall apply the provisions of this article with respect to decisions on whether to permit proposed activities listed in annex I;

b) Shall, in accordance with its national law, also apply the provisions of this article to decisions on proposed activities not listed in annex I which may have a significant effect on the environment. To this end, Parties shall determine whether such a proposed activity is subject to these provisions; and (…)

2. The public concerned shall be informed, either by public notice or individually as appropriate, early in an environmental decision-making procedure, and in an adequate, timely and effective manner,
inter alia,of:

a. a) The proposed activity and the application on which a decision will be taken;

b) The nature of possible decisions or the draft decision;

c) The public authority responsible for making the decision;

d) The envisaged procedure, including, as and when this information can be provided:

( i) The commencement of the procedure;

(ii) The opportunities for the public to participate;

(iii) The time and venue of any envisaged public hearing;

(iv) An indication of the public authority from which relevant information can be obtained and where the relevant information has been deposited for examination by the public;

( v) An indication of the relevant public authority or any other official body to which comments or questions can be submitted and of the time schedule for transmittal of comments or questions; and

(vi) An indication of what environmental information relevant to the proposed activity is available; and

e) The fact that the activity is subject to a national or transboundary environmental impact assessment procedure.

3. The public participation procedures shall include reasonable time-frames for the different phases, allowing sufficient time for informing the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the environmental decision-making.

4. Each Party shall provide for early public participation, when all options are open and effective public participation can take place.

5. Each Party should, where appropriate, encourage prospective applicants to identify the public concerned, to enter into discussions, and to provide information regarding the objectives of their application before applying for a permit.

6. Each Party shall require the competent public authorities to give the public concerned access for examination, upon request where so required under national law, free of charge and as soon as it becomes available, to all information relevant to the decision-making referred to in this article that is available at the time of the public participation procedure, without prejudice to the right of Parties to refuse to disclose certain information in accordance with article 4, paragraphs 3 and 4. The relevant information shall include at least, and without prejudice to the provisions of article 4:

a. a) A description of the site and the physical and technical characteristics of the proposed activity, including an estimate of the expected residues and emissions;

b) A description of the significant effects of the proposed activity on the environment;

c) A description of the measures envisaged to prevent and/or reduce the effects, including emissions;

d) A non-technical summary of the above;

e) An outline of the main alternatives studied by the applicant; and

f) In accordance with national legislation, the main reports and advice issued to the public authority at the time when the public concerned shall be informed in accordance with paragraph 2 above.

7. Procedures for public participation shall allow the public to submit, in writing or, as appropriate, at a public hearing or enquiry with the applicant, any comments, information, analyses or opinions that it considers relevant to the proposed activity.

8. Each Party shall ensure that in the decision due account is taken of the outcome of the public participation.

9. Each Party shall ensure that, when the decision has been taken by the public authority, the public is promptly informed of the decision in accordance with the appropriate procedures. Each Party shall make accessible to the public the text of the decision along with the reasons and considerations on which the decision is based.

10. Each Party shall ensure that, when a public authority reconsiders or updates the operating conditions for an activity referred to in paragraph 1, the provisions of paragraphs 2 to 9 of this article are applied
mutatis mutandis,and where appropriate.

11. Each Party shall, within the framework of its national law, apply, to the extent feasible and appropriate, provisions of this article to decisions on whether to permit the deliberate release of genetically modified organisms into the environment.

Article 7. Public participation concerning plans, programmes and policies relating to the environment Each Party shall make appropriate practical and/or other provisions for the public to participate during the preparation of plans and programmes relating to the environment, within a transparent and fair framework, having provided the necessary information to the public. Within this framework, article 6, paragraphs 3, 4 and 8, shall be applied. The public which may participate shall be identified by the relevant public authority, taking into account the objectives of this Convention. To the extent appropriate, each Party shall endeavour to provide opportunities for public participation in the preparation of policies relating to the environment.

Article 9 Access to justice

1. Each Party shall, within the framework of its national legislation, ensure that any person who considers that his or her request for information under article 4 has been ignored, wrongfully refused, whether in part or in full, inadequately answered, or otherwise not dealt with in accordance with the provisions of that article, has access to a review procedure before a court of law or another independent and impartial body established by law.

In the circumstances where a Party provides for such a review by a court of law, it shall ensure that such a person also has access to an expeditious procedure established by law that is free of charge or inexpensive for reconsideration by a public authority or review by an independent and impartial body other than a court of law.

Final decisions under this paragraph 1 shall be binding on the public authority holding the information. Reasons shall be stated in writing, at least where access to information is refused under this paragraph.

2. Each Party shall, within the framework of its national legislation, ensure that members of the public concerned

a. a) Having a sufficient interest

or, alternatively,

b) Maintaining impairment of a right, where the administrative procedural law of a Party requires this as a precondition,

have access to a review procedure before a court of law and/or another independent and impartial body established by law, to challenge the substantive and procedural legality of any decision, act or omission subject to the provisions of article 6 and, where so provided for under national law and without prejudice to paragraph 3 below, of other relevant provisions of this Convention.

What constitutes a sufficient interest and impairment of a right shall be determined in accordance with the requirements of national law and consistently with the objective of giving the public concerned wide access to justice within the scope of this Convention. To this end, the interest of any non-governmental organization meeting the requirements referred to in article 2, paragraph 5, shall be deemed sufficient for the purpose of subparagraph a) above. Such organizations shall also be deemed to have rights capable of being impaired for the purpose of subparagraph b) above.

The provisions of this paragraph 2 shall not exclude the possibility of a preliminary review procedure before an administrative authority and shall not affect the requirement of exhaustion of administrative review procedures prior to recourse to judicial review procedures, where such a requirement exists under national law.

3. In addition and without prejudice to the review procedures referred to in paragraphs 1 and 2 above, each Party shall ensure that, where they meet the criteria, if any, laid down in its national law, members of the public have access to administrative or judicial procedures to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene provisions of its national law relating to the environment.

4. In addition and without prejudice to paragraph 1 above, the procedures referred to in paragraphs 1, 2 and 3 above shall provide adequate and effective remedies, including injunctive relief as appropriate, and be fair, equitable, timely and not prohibitively expensive. Decisions under this article shall be given or recorded in writing. Decisions of courts, and whenever possible of other bodies, shall be publicly accessible.

5. In order to further the effectiveness of the provisions of this article, each Party shall ensure that information is provided to the public on access to administrative and judicial review procedures and shall consider the establishment of appropriate assistance mechanisms to remove or reduce financial and other barriers to access to justice.

Annex I

List of activities referred to in Article 6, paragraph 1 a)

15. Installations for the intensive rearing of poultry or pigs with more than:

a. a) 40,000 places for poultry;

b) 2,000 places for production pigs (over 30 kg); or

c) 750 places for sows.

Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (herschikking) (Richtlijn 2010/75)

Hoofdstuk I Gemeenschappelijke bepalingen

Artikel 2 Toepassingsgebied Pro

Deze richtlijn is van toepassing op industriële activiteiten die de in de hoofdstukken II tot en VI bedoelde verontreiniging veroorzaken.

Artikel 3 Definities Pro

Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:

16. „ publiek": één of meer natuurlijke personen of rechtspersonen en, in overeenstemming met de nationale wetgeving of praktijk, hun verengingen, organisaties of groepen.

17. „ betrokken publiek": publiek dat gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de besluitvorming over de afgifte of bijstelling van een vergunning of van vergunningsvoorwaarden; voor de toepassing van deze definitie worden niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten en aan de eisen van het nationale recht voldoen, geacht belanghebbende te zijn.

Hoofdstuk II

Bepalingen voor de in de Bijlage I genoemde activiteiten

Artikel 10 Toepassingsgebied Pro

Dit hoofdstuk is van toepassing op de in bijlage I gespecificeerde activiteiten voor zover zij, indien van toepassing, de in die bijlage gespecificeerde capaciteitsdrempelwaarden bereiken.

Artikel 24

Toegang tot informatie en deelneming van het publiek aan de vergunningsprocedure

1. De lidstaten zorgen ervoor dat het betrokken publiek in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak krijgt bij de volgende procedures:

a. de afgifte van een vergunning voor nieuwe installaties;

b. de afgifte van een vergunning voor een belangrijke wijziging;

c. de afgifte of bijstelling van een vergunning voor een installatie waarvoor de toepassing van artikel 15, lid 4, wordt voorgesteld;

d. de bijstelling van een vergunning of van de vergunningsvoorwaarden voor een installatie overeenkomstig artikel 21, lid 5, onder a).

De procedure beschreven in bijlage IV is op deze inspraak van toepassing.

2. Wanneer een besluit over de verlening, toetsing of bijstelling van een vergunning is genomen, stelt de bevoegde autoriteit het publiek de volgende informatie ter beschikking; met betrekking tot de punten a), b) en f), onder meer via het internet:

a. de inhoud van het besluit, waaronder een afschrift van de vergunning en eventuele latere bijstellingen;

b. de redenen waarop het besluit is gebaseerd;

c. de resultaten van de inspraak die aan het nemen van het besluit vooraf is gegaan en een toelichting van de manier waarop daarmee rekening is gehouden in dat besluit;

d. de titel van de BBT-referentiedocument die voor de betrokken installatie of activiteit relevant zijn;

e. de manier waarop de in artikel 14 bedoelde Pro vergunningsvoorwaarden, waaronder de emissiegrenswaarden, zijn vastgesteld in relatie tot de beste beschikbare technieken en de emissieniveaus die met de best beschikbare technieken geassocieerd zijn;

f. indien overeenkomstig artikel 15, lid 4, een afwijking is toegestaan, de specifieke redenen voor die afwijking op basis van de in dat lid vastgelegde criteria en de daaraan verbonden voorwaarden.

3. De bevoegde autoriteit stelt eveneens de volgende informatie ter beschikking van het publiek, onder meer via het internet ten aanzien van op zijn minst onder a):

a. relevante informatie over de maatregelen die de exploitant overeenkomstig artikel 22 bij Pro de definitieve stopzetting van de activiteiten heeft genomen;

b. de in het bezit van de bevoegde autoriteit zijnde resultaten van de emissiemonitoring zoals vereist in de vergunningsvoorwaarden.

4. De leden 1, 2 en 3 van dit artikel zijn van toepassing met inachtneming van de beperkingen in artikel 4, leden 1 en 2, van Richtlijn 2003/4/EG.

Artikel 25

Toegang tot de rechter

1. De lidstaten zorgen ervoor dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder artikel 24 aan Pro te vechten, indien aan een van de volgende voorwaarden is voldaan:

a. zij hebben een voldoende belang;

b. zij stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, voor zover het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt.

2. De lidstaten bepalen in welk stadium de besluiten, de handelingen of het nalaten kunnen worden aangevochten.

3. Wat als een voldoende belang en als een inbreuk op een recht geldt, wordt bepaald door de lidstaten in het licht van de doelstelling om het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen.

Te dien einde wordt het belang van een niet-gouvernementele organisatie die zich inzet voor milieubescherming en die voldoet aan alle vereisten krachtens de nationale wetgeving, geacht voldoende te zijn in de zin van lid 1, onder a). Tevens worden die organisaties geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van lid 1, onder b).

4. De bepalingen van de leden 1, 2 en 3 sluiten de mogelijkheid van een voorafgaande toetsingsprocedure voor een bestuursorgaan niet uit en laten het vereiste onverlet dat de administratieve toetsingsprocedures doorlopen moeten zijn alvorens beroep bij een rechterlijke instantie kan worden ingesteld, voor zover een dergelijk vereiste geldt naar nationaal recht.

Een dergelijke procedure moet eerlijk, billijk en snel zijn en mag niet buitensporig kostbaar zijn.

5. De lidstaten dragen er zorg voor dat het publiek praktische informatie wordt verstrekt over toegang tot administratieve en rechterlijke toetsingsprocedure.

Bijlage I

De in artikel 10 bedoelde Pro categorieën van activiteiten

6.6

Intensieve pluimvee- of varkenshouderij

c) met meer dan 750 plaatsen voor zeugen

Bijlage IV

Publieke inspraak in de besluitvorming

1. Het publiek wordt (door openbare kennisgevingen of op een andere passende wijze) in een vroeg stadium van de besluitvormingsprocedure, en uiterlijk zodra de informatie redelijkerwijs kan worden verstrekt, in kennis gesteld van het volgende:

a. de aanvraag om een vergunning of, naar gelang van het geval, het voorstel tot bijstelling van een vergunning of van vergunningsvoorwaarden overeenkomstig artikel 21, met de in artikel 12, lid 1, genoemde gegevens;

b. indien van toepassing, het feit dat een besluit onderworpen is aan een nationale of grensoverschrijdende milieueffectbeoordeling of aan overleg tussen lidstaten overeenkomstig artikel 26;

c. nadere gegevens over de bevoegde autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming, waarbij relevante informatie kan worden verkregen, waaraan opmerkingen of vragen kunnen worden voorgelegd en nadere gegevens over de termijnen voor het toezenden van opmerkingen of vragen;

d. de aard van de eventuele besluiten of, indien van toepassing, het ontwerp-besluit;

e. indien van toepassing, nadere gegevens over een voorstel tot bijstelling van een vergunning of van de vergunningsvoorwaarden;

f. tijd, plaats en wijze van verstrekking van de relevante informatie;

g. nadere gegevens over de overeenkomstig punt 5 getroffen regelingen voor inspraak en raadpleging van het publiek.

2. De lidstaten zorgen ervoor dat het volgende binnen een redelijke termijn ter beschikking van het betrokken publiek wordt gesteld:

a. in overeenstemming met de nationale wetgeving, de voornaamste rapporten en adviezen die aan de bevoegde autoriteit(en) zijn uitgebracht op het tijdstip waarop het betrokken publiek wordt geïnformeerd in overeenstemming met punt 1;

b. overeenkomstig Richtlijn 2003/4/EG, andere informatie dan de in punt 1 bedoelde die relevant is voor het besluit overeenkomstig artikel 5 van Pro deze richtlijn en die pas beschikbaar wordt nadat het betrokken publiek overeenkomstig punt 1 is geïnformeerd.

3. Het betrokken publiek heeft het recht opmerkingen en meningen kenbaar te maken aan de bevoegde autoriteit voordat een besluit wordt genomen.

4. De resultaten van de raadplegingen uit hoofde van deze bijlage moeten naar behoren in aanmerking worden genomen bij de besluitvorming.

5. De nadere regelingen voor het informeren van het publiek (bijvoorbeeld met aanplakbiljetten binnen een bepaalde omtrek of publicatie in plaatselijke kranten) en de raadpleging van het betrokken publiek (bijvoorbeeld schriftelijk of met een openbare enquête) worden bepaald door de lidstaten. Er wordt voor de verschillende fasen in redelijke termijnen voorzien, die toereikend zijn voor de voorlichting van het publiek en, voor het betrokken publiek, voor doeltreffende voorbereiding op en inspraak in het milieubesluitvormingsproces overeenkomstig deze bijlage.

Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (codificatie) (Richtlijn 2011/92), zoals gewijzigd door richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014.

Artikel 1, tweede lid,

In deze richtlijn wordt verstaan onder:

d „publiek": één of meer natuurlijke personen of rechtspersonen en, in overeenstemming met de nationale wetgeving of praktijk, hun verengingen, organisaties of groepen.

e. „betrokken publiek": het publiek dat gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij de in artikel 2, lid 2, bedoelde milieubesluitvormingsprocedures. Voor de toepassing van deze omschrijving worden niet-gouvernementele organisaties die zich voor milieubescherming inzetten en voldoen aan de eisen van het nationaal recht, geacht belanghebbende te zijn.

Artikel 4

1. Onder voorbehoud van artikel 2, lid 4, worden de in bijlage I genoemde projecten onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.

2. Onder voorbehoud van artikel 2, lid 4, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10, zulks:

a. a) door middel van een onderzoek per geval, of

b) aan de hand van een door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria

3. Bij het onderzoek per geval of bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria bij de toepassing van lid 2 moeten de relevante selectiecriteria van bijlage III in acht worden genomen.

4. De lidstaten zorgen ervoor dat de overeenkomstig lid 2 door de bevoegde instanties verrichte bepalingen ter beschikking van het publiek worden gesteld.

Artikel 6

1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de instanties die op grond van hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied of op grond van hun lokale of regionale bevoegdheden met het project te maken kunnen krijgen, de gelegenheid krijgen om advies uit te brengen over de door de opdrachtgever verstrekte informatie en over de aanvraag voor een vergunning, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de in artikel 8 bis Pro, lid 3, genoemde gevallen. Daartoe wijzen de lidstaten in het algemeen of per geval de te raadplegen instanties aan. Deze instanties worden in kennis gesteld van de krachtens artikel 5 verzamelde Pro informatie. Nadere regelingen betreffende deze raadplegingen worden door de lidstaten vastgesteld.

2. Om te zorgen dat het betrokken publiek daadwerkelijk inspraak krijgt in de besluitvormingsprocedure, wordt het publiek in een vroegtijdig stadium van de in artikel 2, lid 2, bedoelde milieubesluitvormingsprocedures en ten laatste zodra er redelijkerwijs informatie kan worden verstrekt langs elektronische weg en via openbare bekendmakingen of andere passende middelen op de hoogte gebracht van de volgende kwesties:

a)de aanvraag om een vergunning;

b) het feit dat het project aan een milieueffectbeoordelingsprocedure is onderworpen en, voor zover relevant, het feit dat artikel 7 van Pro toepassing is;

c) nadere gegevens betreffende de bevoegde instanties die verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming, die waarbij relevante informatie kan worden verkregen, die waaraan opmerkingen of vragen kunnen worden voorgelegd en nadere gegevens betreffende de termijnen voor het toezenden van opmerkingen of vragen;

d) de aard van de eventuele besluiten of, indien van toepassing, van het ontwerpbesluit;

e) een indicatie van de beschikbaarheid van de ingevolge artikel 5 verzamelde Pro informatie;

f) tijd, plaats en wijze van verstrekking van de relevante informatie;

g) nadere gegevens inzake de regelingen voor inspraak die ingevolge lid 5 van dit artikel zijn vastgesteld.

3. De lidstaten zorgen ervoor dat het volgende binnen een redelijke termijn aan het betrokken publiek ter beschikking wordt gesteld:

a. a) ingevolge artikel 5 verzamelde Pro informatie;

b) in overeenstemming met de nationale wetgeving, de voornaamste rapporten en adviezen die aan de bevoegde instanties zijn uitgebracht op het tijdstip waarop het betrokken publiek wordt geïnformeerd in overeenstemming met lid 2;

c) overeenkomstig de bepalingen van Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie, andere informatie dan de in lid 2 bedoelde die relevant is voor het besluit overeenkomstig artikel 8 van Pro deze richtlijn en die pas beschikbaar wordt nadat het betrokken publiek overeenkomstig lid 2 van dit artikel is geïnformeerd.

4. Het betrokken publiek dient in een vroeg stadium reële mogelijkheden tot inspraak in de in artikel 2, lid 2, bedoelde milieubesluitvormingsprocedures te krijgen en heeft daartoe het recht, wanneer alle opties open zijn, opmerkingen en meningen kenbaar te maken aan de bevoegde instantie(s) voordat het besluit over de vergunningsaanvraag wordt genomen.

5. De nadere regelingen voor het informeren van het publiek, bijvoorbeeld met aanplakbiljetten binnen een bepaalde omtrek of publicatie in lokale kranten, en voor de raadpleging van het betrokken publiek, bijvoorbeeld schriftelijk of met een openbare enquête, worden vastgesteld door de lidstaten. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te waarborgen dat de relevante informatie langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld aan het publiek, ten minste via een centraal portaal of gemakkelijk toegangspunten, op het geschikte bestuursniveau.

6. Er wordt voor de verschillende fasen in redelijke termijnen voorzien met voldoende tijd om:

a. a) de in lid 1 bedoelde instanties en het publiek te informeren, en

b) het betrokken publiek en de in lid 1 bedoelde instanties de gelegenheid te bieden zich voor te bereiden en daadwerkelijk deel te nemen aan de milieubesluitvorming als bedoeld in dit artikel.

7. De termijn waarbinnen het betrokken publiek wordt geraadpleegd over het in artikel 5, lid 1, bedoelde milieueffectbeoordelingsrapport bedraagt ten minste 30 dagen.

Artikel 11

1. De lidstaten zorgen ervoor dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek die:

a. a) een voldoende belang hebben, dan wel

b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt, in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek van deze richtlijn aan te vechten.

2. De lidstaten bepalen in welk stadium een besluit, handelen of nalaten kan worden aangevochten.

3. Wat een voldoende belang dan wel een inbreuk op een recht vormt, wordt bepaald door de lidstaten in het licht van de doelstelling om het publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Te dien einde wordt het belang van een niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de vereisten van artikel 1, lid 2, geacht voldoende te zijn in de zin van lid 1, onder a), van dit artikel. Tevens worden die organisaties geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van lid 1, onder b), van dit artikel.

4. De bepalingen van dit artikel sluiten een toetsingsprocedure in eerste instantie bij een bestuursrechtelijke instantie niet uit en doen niet af aan de eis dat de bestuursrechtelijke toetsingsprocedures doorlopen moeten zijn alvorens beroep bij een rechterlijke instantie kan worden ingesteld, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.

Een dergelijke procedure moet eerlijk, billijk en snel zijn en mag niet buitensporig kostbaar zijn.

5. Ter verhoging van de effectiviteit van het bepaalde in dit artikel dragen de lidstaten er zorg voor dat het publiek praktische informatie wordt verstrekt over toegang tot beroepsprocedures bij bestuursrechtelijke en rechterlijke instanties

Bijlage I

In artikel 4, lid 1, bedoelde projecten

17. Installaties voor intensieve pluimvee- of varkenshouderij met meer dan:

c) 900 plaatsen voor zeugen

Bijlage II

In artikel 4, lid 2, bedoelde projecten

Landbouw, Bosbouw en Aquacultuur

e. intensieve veehouderijen (voor zover niet in bijlage I opgenomen)

Prejudiciële vragen over toegang tot de rechter en inspraak bij omgevingsvergunning voor varkensstal

Uitspraak

RECHTBANK limburg

1.17/3841 [Naam] , te [plaatsnaam] , eiseres,

2.17/3843 Stichting Varkens in Nood, te Amsterdam,