Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 22 / 1252 en ROE 22 / 1684
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2024 in de zaken tussen
[eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] , [eiser 4] en
[eiser 5] ,samen eisers
(gemachtigde: mr. J.F.G. Godart),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brunssum
(gemachtigde: mr. B.A.L. Dinjens).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam vergunninghouder], uit [vestigingsplaats] (vergunninghouder).
[naam vergunninghouder], uit [vestigingsplaats] (vergunninghouder).
(gemachtigde: mr. J.W. Adriaansens)
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2021 (het primair besluit 1) heeft verweerder een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’ eerste fase verleend voor het wijzigen van een winkelfunctie naar zelfstandige wooneenheden (appartementen) op het adres [adres] in [plaats] . Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 25 april 2022 (het bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers op 3 juni 2022 beroep ingesteld bij de rechtbank (zaaknummer ROE 22/1252).
Bij besluit van 4 februari 2022 (het primair besluit 2) heeft verweerder een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ tweede fase verleend voor het wijzigen van de winkelfunctie naar zelfstandige wooneenheden (appartementen). Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 19 juli 2022 (het bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers op 3 augustus 2022 beroep ingesteld bij de rechtbank (zaaknummer ROE 22/1684) en verzocht om dit beroep tegen de omgevingsvergunning tweede fase gezamenlijk te behandelen met het beroep tegen de verleende omgevingsvergunning eerste fase.
De rechtbank heeft de beroepen op 25 april 2024 behandeld ter zitting. Hieraan hebben deelgenomen: eisers bijgestaan door hun gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. Vergunninghouder is met voorafgaand bericht niet verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het project voorziet in de bouw van zelfstandige wooneenheden (appartementen) in een (voormalig) winkelpand op het adres [adres] in [plaats] . Vergunninghouder wil op dit adres de voormalige winkelruimtes op de begane grond en de daarboven gelegen ruimtes op de eerste en tweede verdieping veranderen tot in totaal 11 appartementen. Het gaat daarbij om toevoeging van 10 nieuwe woningen. Vergunninghouder heeft daartoe de betreffende ruimtes aangekocht. Eisers hebben de naast- en bovengelegen vier appartementen [nummers] in eigendom voor verhuur.
1.1.
Op 22 juni 2021 heeft vergunninghouder bij verweerder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op verzoek van vergunninghouder heeft verweerder de aanvraag gesplitst in twee fasen, overeenkomstig het bepaalde in artikel 2.5 van de Wabo. De eerste fase heeft betrekking op de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’, waarbij verweerder het project planologisch en stedenbouwkundig heeft beoordeeld. De gevraagde omgevingsvergunning eerste fase heeft verweerder op 15 november 2021 verleend. Verweerder heeft daarbij afwijkend gebruik van het bestemmingsplan ‘Centrum 1 herziening’ (hierna: het bestemmingsplan) vergund met toepassing van artikel 2.12, eerste lid onder a, sub 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, negende lid, van bijlage II bij het Besluit Omgevingsrecht (Bor) (buitenplanse afwijkingsbevoegdheid/kruimelgevallenregeling). Tevens heeft verweerder daarbij vergunning verleend voor afwijking van de in het bestemmingsplan voorgeschreven bouwregels met betrekking tot de minimum inhoud voor hoofdgebouwen. Deze afwijking van de bouwregels heeft verweerder vergund met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid onder a, sub 1°, van de Wabo (binnenplanse afwijkingsbevoegdheid).
1.2.
Op 4 februari 2022 heeft verweerder, op basis van de aanvraag van 22 juni 2021, ook de gevraagde omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit ‘bouwen’ verleend. Deze omgevingsvergunning omvat onder meer de bouwtechnische beoordeling, brandveiligheid en welstandsaspecten.
De bestreden besluiten
2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de verleende omgevingsvergunning ongegrond verklaard. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder de verleende omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’ in stand gelaten met wijziging van de motivering. Daarbij heeft verweerder nader gemotiveerd waarom de binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan niet leidt tot onevenredige aantasting van de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken. Verder heeft verweerder de motivering aangevuld ten aanzien van het aspect parkeren en heeft verweerder nader gemotiveerd waarom verweerder het woningbouwinitiatief planologisch aanvaardbaar acht. Voor het overige heeft verweerder bij dit besluit verwezen naar het uitgebrachte advies van de commissie bezwaarschriften en zich – kort gezegd – op het standpunt gesteld dat de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder de verleende omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit ‘bouwen’ in stand gelaten, eveneens onder verwijzing naar het uitgebrachte advies van de commissie bezwaarschriften. Verweerder heeft aan dat besluit – kort gezegd – ten grondslag gelegd dat zich geen gronden voor weigering voordoen.
Standpunten van partijen
3. Eisers zijn het niet eens met de bestreden besluiten. Tegen het bestreden besluit I voeren eisers aan dat verweerder bij de verleende omgevingsvergunning eerste fase de afwijking van het bestemmingsplan onvoldoende heeft gemotiveerd en dat sprake is geweest van vooringenomenheid vanwege de betrokkenheid van [naam] en de eerdere afwijzing van het plan. Het plan is volgens eisers in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Eisers wijzen daarbij onder meer op het aspect parkeren en op privaatrechtelijke belemmeringen. Ook voeren eisers aan dat de appartementen een te kleine oppervlakte hebben en dat dit niet past binnen de omgeving en het beleid van verweerder. Ten aanzien van de binnenplanse afwijking stellen eisers verder dat het straat- en bebouwingsbeeld ter plaatse wordt aangetast en dat sprake is van een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken. Daarnaast vinden eisers dat zij / de omwonenden onvoldoende zijn geïnformeerd en onvoldoende in de procedure zijn betrokken.
3.1.
Tegen het bestreden besluit II voeren eisers aan dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, het Bouwbesluit, de redelijke eisen van welstand en de geldende bouwverordening. De appartementen zijn volgens eisers veel te klein en voldoen op verschillende punten (onder meer oppervlakten, hoogtes, lichtinval, luchtverversing en akoestiek) niet aan de bouwtechnische voorschriften uit het Bouwbesluit.
3.2.
Verweerder is in beroep bij de bestreden besluiten gebleven.
Juridisch kader
4. De rechtbank stelt voorop dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden en de Wabo is ingetrokken. Gelet op artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet moet het geschil worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht. Dat is de Wabo.
4.1.
Verweerder kan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1° en sub 2°, van de Wabo, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts verlenen indien de activiteit (1) niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en (2) met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking (binnenplanse afwijkingsbevoegdheid) of in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (buitenplanse afwijkingsbevoegdheid/kruimelgevallenregeling).
4.2.
De rechtbank overweegt verder dat de aangevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ slechts kan worden geweigerd indien sprake is van één van de weigeringsgronden opgesomd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Het in dit artikel neergelegde stelsel voor beoordeling van aanvragen is een zogenoemd limitatief-imperatief stelstel. Dit betekent dat dwingend is voorgeschreven dat een omgevingsvergunning moet worden geweigerd als één of meer van de weigeringsgronden in dat artikel zich voordoen en moet worden verleend als geen van de weigeringsgronden zich voordoen.
4.3.
Voor de beoordeling van het beroep acht de rechtbank de regels (wetgeving en bestemmingsplan) van belang, zoals opgenomen in de Bijlage bij deze uitspraak. De rechtbank verwijst daarnaar.
Omvang geschil
5. Tussen partijen is in geschil of verweerder in strijd heeft gehandeld met het verbod van vooringenomenheid. Tussen partijen is daarnaast in geschil of de verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’ in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank moet beoordelen of verweerder met toepassing van zowel de binnenplanse als buitenplanse afwijkingsbevoegdheid de omgevingsvergunning mocht verlenen. In geschil is verder of zich voor de verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ de door eisers aangevoerde weigeringsgronden voordoen als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. [1]
5.1.
De rechtbank zal eerst de (formele) beroepsgrond van eisers bespreken over het verbod van vooringenomenheid vanwege de genoemde betrokkenheid van [naam] . Daarna zal de rechtbank beoordelen of verweerder de omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’ mocht verlenen. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of verweerder, gelet op de overige in artikel 2.10 van de Wabo opgenomen weigeringsgronden, de omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit ‘bouwen’ terecht heeft verleend. Tot slot beoordeelt de rechtbank het verzoek om toekenning van schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Beoordeling
Vooringenomenheid
6. Eisers stellen zich op het standpunt dat in de voorfase van het plan sprake is geweest van ongewenste betrokkenheid en beïnvloeding van verweerder door [naam] . Eisers verwijzen daarvoor naar een emailbericht van 11 november 2021 waaruit blijkt dat [naam] als voormalig interim burgemeester van de gemeente [plaats] bij de procedure betrokken is geweest. Verweerder heeft het bouwplan in een eerdere fase geweigerd op grond van dezelfde bezwaren als de bezwaren van eisers, terwijl verweerder de omgevingsvergunning vervolgens in een nieuwe procedure (alsnog) heeft verleend.
6.1.
Het verbod van vooringenomenheid is neergelegd in artikel 2:4 van Pro de Awb. De rechtbank stelt voorop dat de strekking van dit verbod niet is om een bestuursorgaan ervan te weerhouden vanuit bepaalde beleidskeuzes te werken. Het gaat erom dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. De overheid is dus gehouden de nodige objectiviteit te betrachten en mag zich niet laten leiden door vooringenomenheid. [2]
6.2.
Eisers hebben enkel aangevoerd dat sprake is geweest van (volgens hen ongewenste) betrokkenheid van [naam] , zonder feiten of omstandigheden aan te voeren waaruit blijkt dat die betrokkenheid zou hebben geleid tot oneigenlijke beïnvloeding van de besluitvormingsprocedure / vooringenomenheid. Het enkele feit dat eisers het onbegrijpelijk vinden dat het bouwplan in een eerdere fase op grond van dezelfde bezwaren is geweigerd, maakt niet dat verweerder zich om die reden zou hebben laten leiden door vooringenomenheid. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat uit het mailbericht van 11 november 2021 en de toelichting van verweerder ter zitting is gebleken dat de betrokkenheid van [naam] enkel relevant is geweest voor de opsplitsing in twee fasen en dat de ruimtelijke afweging van verweerder om tot vergunningverlening te komen op dat moment al had plaatsgevonden. Uit het mailbericht van 11 november 2021 blijkt immers dat, ten tijde van de door eisers genoemde betrokkenheid van [naam] , de planologische beoordeling door verweerder al had plaatsgevonden en dat de inhoudelijke advisering over de ruimtelijke afweging voor de omgevingsvergunning eerste fase al volledig was doorlopen en positief was afgerond. Hieruit is de rechtbank dan ook niet gebleken van oneigenlijke beïnvloeding van de besluitvormingsprocedure of vooringenomenheid. Deze beroepsgrond slaagt niet.
De activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’
7. Tegen de verleende omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit ‘afwijken bestemmingsplan’ voeren eisers aan dat niet is voldaan aan de voorwaarden om binnenplans van het bestemmingsplan af te wijken. Eisers stellen immers dat vanwege de binnenplanse afwijking van de bouwregels een onevenredige aantasting plaatsvindt van het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden. Verweerder kon daarom volgens eisers niet van het bestemmingsplan afwijken met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
De binnenplanse afwijking(sbevoegdheid)
7.1.
De rechtbank stelt voorop dat de beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo tot de bevoegdheden van verweerder behoort, waarbij deze beleidsruimte heeft en de rechtbank terughoudend moet toetsen. Verweerder moet daarbij de betrokken belangen afwegen. De belangenafweging die verweerder bij het verlenen van de omgevingsvergunning dient te verrichten, kan slechts betrekking hebben op aspecten die gerelateerd zijn aan het onderdeel van het bouwplan waarvoor wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Die aspecten betreffen in dit geval alleen de vergunde inhoudsmaten van twee appartementen in afwijking van de minimum voorgeschreven inhoud op grond van het bestemmingsplan. Ten aanzien van twee appartementen, met nummers 4 en 6, heeft verweerder namelijk geconstateerd dat de inhoud van die woningen 139 m³ en 140 m³ bedragen. Op grond van artikel 7.2.1, onder i, van het bestemmingsplan dient de inhoud van de appartementen echter minimaal 150 m³ te bedragen.
7.2.
Op grond van artikel 22.1 van het bestemmingsplan kan verweerder een omgevingsvergunning verlenen voor in het plan genoemde oppervlakte- en inhoudsmaten, waarbij een overschrijding is toegestaan tot maximaal 10% van oppervlakte- en inhoudsmaten. Voorwaarde voor toepassing van deze bevoegdheid is op grond van het bestemmingsplan dat daardoor geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid, de milieusituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken.
7.3.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de afwijking van de voorgeschreven inhoudsmaat van de twee woningen minder dan 10 % bedraagt en eisers hebben dit niet betwist. Eisers hebben ook niet onderbouwd waarom door die afwijking sprake zou zijn van onevenredige aantasting van onder meer het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken. Eisers hebben dit immers enkel gesteld, zonder daarbij te onderbouwen in hoeverre die gestelde aantasting volgens eisers is gelegen in de afwijking van de inhoudsmaat van de twee appartementen waarop de binnenplanse afwijking ziet. Dat eisers de gebruiksoppervlakte van de appartementen te klein vinden en om die reden niet vinden passen in de omgeving en het beleid van verweerder, kan daaraan niet afdoen. De binnenplanse afwijking ziet immers niet op de gebruiksoppervlakte van de appartementen maar op de inhoudsmaten van twee specifieke appartementen met maatvoeringen van 139 m³ en 140 m³. Eisers hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat verweerder deze inhoudsmaten niet (binnenplans) heeft kunnen vergunnen of dat het plan voor dit deel in strijd zou zijn met de eisen van de goede ruimtelijke ordening. De rechtbank ziet hierin daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder de aangevraagde vergunning niet heeft mogen verlenen. Deze beroepsgrond slaagt niet. De beroepsgronden van eisers over de gebruiksoppervlakten en de bouwkundige aspecten beoordeelt de rechtbank hierna.
De buitenplanse afwijking(sbevoegdheid)
8. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder met toepassing van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Eisers voeren daarover aan dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening en dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Eisers vinden immers dat de appartementen een te kleine oppervlakte hebben en dat dit niet past binnen de omgeving en het beleid van verweerder met name vanwege de doelgroep voor kleine woningen. Daartoe stellen eisers dat het ‘volproppen’ van het pand met kleine appartementen het woongenot van alle huurders in het complex en de nabije omgeving vermindert. Eisers wijzen verder op de aspecten parkeren en evidente privaatrechtelijke belemmeringen die volgens eisers aan vergunningverlening in de weg staan. Verder voeren eisers aan dat zij / de omwonden onvoldoende zijn geïnformeerd en dat verweerder het bouwplan ten onrechte niet aan de Ladder voor Duurzame Verstedelijking heeft getoetst.
Goede ruimtelijke ordening
8.1.
De rechtbank stelt voorop dat het realiseren van een woonfunctie en het toevoegen van een woning op grond van artikel 7.5.1 van het bestemmingsplan in strijd is met de geldende bestemming ‘Gemengd – 2’ en dat verweerder voor het realiseren van 11 appartementen van deze bestemming is afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in combinatie met artikel 4, negende lid van bijlage II van het Bor.
8.2.
De rechtbank overweegt dat de beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo tot de bevoegdheden van verweerder behoort, waarbij deze beleidsruimte heeft en de rechtbank terughoudend moet toetsen. Verweerder moet daarbij de betrokken belangen afwegen. Een ‘goede ruimtelijke onderbouwing’ als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo is hiervoor niet vereist. Wel is vereist dat de omgevingsvergunning niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat belanghebbenden/omwonenden daardoor niet onevenredig in hun belangen mogen worden geschaad. Verweerder moet bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan een afweging maken of het aangevraagde project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, waarbij het gaat daarbij om de ruimtelijke effecten van het project. Verweerder is niet gehouden om andere dan ruimtelijke aspecten te betrekken bij de op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo te maken afweging.
8.3.
De rechtbank ziet geen grond om het bestreden besluit onrechtmatig te achten vanwege de toets aan de Ladder van Duurzame Verstedelijking, zoals door eisers aangevoerd. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [3] volgt immers dat deze niet van toepassing is in gevallen waarin de verleende omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 2°, van de Wabo is verleend. Uit artikel 5.20 van het Bor volgt namelijk dat slechts voor zover een omgevingsvergunning met toepassing van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 3°, wordt verleend, artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van overeenkomstige toepassing is. Daarvan is in dit geval geen sprake. Eisers hebben ook geen omstandigheden aangevoerd waaruit zou volgen dat verweerder niet van deze buitenplanse afwijkingsbevoegdheid/kruimelgevallenregeling gebruik heeft kunnen maken.
8.4.
De rechtbank beoordeelt in het navolgende of verweerder de door eisers aangehaalde aspecten voldoende in de besluitvorming heeft betrokken en of verweerder tot de conclusie mocht komen dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
Toetsing aan het beleid
9. Eisers voeren aan dat het plan niet past binnen het beleid van verweerder. Eisers verwijzen daarvoor naar de ‘Regionale woningmarktprogrammering Parkstad Limburg 2019-2022’ (hierna: regionale woningmarktprogrammering) waaruit een verbod volgt om woningen toe te voegen (inclusief kamerverhuur) en de visie om woningen uit de markt te halen om leegstand terug te dringen. Verder stellen eisers dat het plan niet strookt met het woningbehoefteonderzoek (Stec-rapport) dat aan de beoordeling ten grondslag is gelegd, nu daaruit blijkt dat juist behoefte bestaat aan grotere levensloopbestendige middenhuurwoningen met een woonoppervlakte tussen de 80 m² en 120 m² en dat er een afnemende behoefte is aan niet-levensloopbestendige appartementen kleiner dan 80 m², waarin het bouwplan voorziet. Eisers wijzen er daarbij ook op dat het uitgangspunt op grond van de regionale woningmarktprogrammering is dat de kwaliteit van de woningen beter moet worden, terwijl volgens eisers juist sprake is van een vorm van woningsplitsing die afbreuk doet aan de woonkwaliteit (van de appartementen van eisers) en om die reden niet past binnen de beleidskaders van verweerder.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder het plan heeft getoetst aan de beleidsregel ‘Ruim baan voor goede woningbouwplannen 2021’, vastgesteld door de gemeenteraad op
19 januari 2021 (hierna: de beleidsregel) en dat verweerder de wijziging van commerciële functie naar woonfunctie in overeenstemming heeft geacht met de beleidsregel. Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het plan voldoet aan de in de beleidsregel opgenomen criteria over 1) de maatschappelijke meerwaarde, 2) de planologische aanvaardbaarheid en 3) de subregionale afstemming. Ten aanzien van de maatschappelijke meerwaarde heeft verweerder verwezen naar een ‘Woningbehoefteonderzoek Parkstad Limburg 2022-2032’ (hierna: het Stec-rapport) dat onderdeel uitmaakt van de regionale woningmartkprogrammering. Uit dit onderzoek is volgens verweerder onder meer gebleken dat er een duidelijke behoefte is aan grotere levensloopbestendige appartementen onder de liberalisatiegrens met een woonoppervlakte tussen 80 m² en 120 m².
9.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de oppervlaktematen van de betreffende appartementen aan het onder 9.1. vermelde (grotendeels) niet voldoen, omdat de meeste appartementen (met uitzondering van appartementen 8 en 11) kleiner zijn dan 80 m². Ook is tussen partijen niet in geschil dat slechts 6 appartementen levensloopgeschikt zijn en daarom op dit punt niet voldoen aan de woningbehoefte op grond van het Stec-rapport. Verweerder heeft zich echter bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan desondanks maatschappelijke meerwaarde heeft en planologisch aanvaardbaar is als bedoeld in de beleidsregel. Tussen partijen bestaat verschil van mening over de vraag of verweerder het bouwplan, onder verwijzing naar het Stec-rapport, in overeenstemming met het beleid heeft kunnen achten. De rechtbank moet daarom beoordelen of verweerder zich, onder verwijzing naar het Stec-rapport, voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat het plan past binnen het beleid.
9.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich onvoldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het plan, ten aanzien van de oppervlaktematen van de appartementen, past binnen het beleid. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe de oppervlaktematen van de appartementen zijn betrokken bij de toetsing aan de beleidsregel en hoe zich die verhouden tot de woningbehoefte op grond van het Stec-rapport dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Daaruit blijkt immers duidelijk (pag. 42) de behoefte aan woningen met een woonoppervlakte vanaf 80 m². Verweerder heeft er bij het bestreden besluit weliswaar op gewezen dat uit de tabel behorend bij het Stec-rapport blijkt dat er, ondanks de kleinere oppervlakte van de 6 levensloopgeschikte appartementen, behoefte is aan woningen kleiner dan 120 m² die onder de aftoppingsgrens liggen, maar daarmee is nog niet inzichtelijk gemaakt hoe zich dat verhoudt tot de voorgenoemde behoefte aan woningen met een oppervlakte vanaf 80 m². Ten aanzien van de andere 5 niet-levensloopbestendige woningen heeft verweerder bij het bestreden besluit gewezen op de huidige krapte op de woningmarkt en op de omstandigheid dat deze woningen geschikt zijn voor de doelgroep ‘starters/jongeren cq. alleenstaanden’. Verweerder heeft daarbij enkel betrokken dat de ligging in de nabijheid van het centrum aantrekkelijk is voor jongeren en alleenstaanden en dat het woonmilieu aan de [straatnaam] zich onvoldoende leent voor dure, grote appartementen voor gezinnen. Ook hieruit blijkt niet hoe die omstandigheden zich verhouden tot de behoefte aan woningen (zoals die van eisers) met een oppervlakte vanaf 80 m² op grond van het Stec-rapport.
9.4.
De rechtbank overweegt verder dat verweerder zowel bij het bestreden besluit I als ter zitting heeft erkend dat voor een deel niet aan het Stec-rapport wordt voldaan, nu in elk geval ten aanzien van de niet-levensloopgeschikte appartementen niet wordt voldaan aan de onderzochte woningbehoefte en daarnaast het overgrote deel van de appartementen kleiner is dan 80 m². Ten aanzien van het Stec-rapport heeft verweerder er bij het bestreden besluit op gewezen dat de wijkindeling, zoals weergegeven in het rapport, niet evenwichtig is omdat daarin de wijken Centrum en Noord zijn samengevoegd, terwijl daar veel verschillende woonmilieus aanwezig zijn. Het woonklimaat aan de [straatnaam] verschilt volgens verweerder behoorlijk van het woonklimaat in de rustige woonwijk Noord. Het Stec-rapport gaat volgens verweerder uit van een gegeneraliseerd woningbehoeftepatroon, terwijl er ook een ruimtelijke afweging dient plaats te vinden over de vraag of een bepaald woningtype past binnen de aanwezige woonomgeving. Ook uit deze motivering van verweerder blijkt niet hoe de oppervlaktematen van de appartementen bij de beoordeling zijn betrokken. Voorts leidt de rechtbank daaruit – en uit het verhandelde ter zitting – af dat verweerder zelf kanttekeningen heeft geplaatst bij het Stec-rapport waardoor verweerder de bevindingen in de onderhavige situatie niet één op één van toepassing heeft geacht. De rechtbank volgt eisers daarom in hun stelling dat niet zonder meer gezegd kan worden dat het vergunde project ten aanzien van oppervlaktematen aan de criteria van de maatschappelijke meerwaarde en planologische aanvaardbaarheid voldoet in het licht van de beleidsregel. Daarbij betrekt de rechtbank ook dat verweerder de in de regionale woningmarktprogrammering opgenomen woonbehoefte aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd en dat daaruit eveneens een duidelijk afnemende behoefte blijkt aan niet-levensloopgeschikte (huur)appartementen van kleiner dan 80 m² (pag. 19 bijlage C). De oppervlaktematen van de vergunde appartementen stroken ook hiermee niet. Het bestreden besluit is daarom op dit punt gebrekkig gemotiveerd.
9.5.
Voorts heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij het bestreden besluit onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe aan het beleid is getoetst ten aanzien van de verblijfs- en gebruiksoppervlakten van de appartementen en hoe verweerder die maatvoering in de besluitvorming heeft betrokken. Eisers hebben in bezwaar immers uitdrukkelijk gewezen op de verblijfs- en gebruiksoppervlakten van de appartementen, zoals die blijken uit de bouwtekeningen en de bouwkundige beoordeling, terwijl verweerder bij het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd van welke oppervlaktematen (verblijfsoppervlakten of gebruiksoppervlakten) is uitgegaan en hoe die maatvoeringen bij de beoordeling zijn betrokken. De rechtbank betrekt daarbij ook dat uit het bouwkundigenrapport (Bouwbesluitberekening K+) voor de omgevingsvergunning tweede fase duidelijk blijkt dat de gebruiksoppervlakten van de appartementen (met uitzondering van appartementen 8 en 11) ruimschoots kleiner zijn dan 80 m² (namelijk variërend tussen 40 m² en 68 m²). Als wordt uitgegaan van de verblijfsoppervlakten, zoals door eisers aangevoerd, geldt bovendien voor alle appartementen slechts een verblijfsoppervlakte tussen 29 m² en 49 m². Niet is gebleken dat verweerder deze oppervlaktenmaten van de appartementen heeft betrokken bij de toetsing aan de beleidsregel. Ook om die reden is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.
9.6.
Ter zitting heeft verweerder enkel verwezen naar de Structuurvisie 2009 en naar de Centrumvisie 2020, waaruit volgt dat mede wordt gestreefd naar toevoeging van goedkope woningen en naar short-stay met kleinere en luxe woningen van circa 50 m². De rechtbank acht deze nadere motivering van verweerder onvoldoende om het voorgenoemde motiveringsgebrek te passeren. Verweerder heeft deze visies immers niet (eerder) aan de besluitvorming ten grondslag gelegd en heeft evenmin toegelicht op basis waarvan het plan aan die visies getoetst had kunnen of moeten worden. Bovendien doet die nadere motivering niet af aan het gegeven dat de oppervlaktematen niet stroken met de woningbehoefte op grond van het Stec-rapport en de woningmarktprogrammering. Verweerder heeft hiermee dan ook nog steeds niet gemotiveerd hoe de oppervlaktematen (verblijfsoppervlakten en gebruiksoppervlakten) van de appartementen zich verhouden tot de woningbehoefte op grond van het Stec-rapport en de woningmarktprogrammering en hoe dat is betrokken bij de toetsing van het bouwplan aan de beleidsregel. Aan dit punt van de besluitvorming kleeft dus een gebrek dat niet is hersteld.
9.7.
Nu verweerder, gelet op het voorgaande, onvoldoende kenbaar heeft gemotiveerd hoe de toevoeging van 10 woningen (appartementen) met deze oppervlaktematen zich verhoudt tot de in het Stec-rapport en de woningmarktprogrammering vermelde oppervlakten, heeft verweerder de maatschappelijke meerwaarde en planologische aanvaardbaarheid in het licht van de beleidsregel onvoldoende onderbouwd. Verweerder heeft zich dan ook onvoldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het bouwplan ten aanzien van de oppervlaktematen niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. Deze beroepsgrond slaagt.
Parkeren
10. Eisers voeren verder aan dat er geen parkeermogelijkheden zijn voor de appartementen en dat verweerder dit onvoldoende in de afweging heeft betrokken. Eisers wijzen er daarbij op dat zowel op de openbare weg als op eigen terrein onvoldoende ruimte is voor parkeerplaatsen en dat verweerder de parkeernorm onjuist heeft beoordeeld. Het plan omvat immers een parkeerbehoefte van 14 parkeerplaatsen en verweerder is volgens eisers ten onrechte uitgegaan van een parkeerbehoefte van 13 parkeerplaatsen. Voorts heeft verweerder volgens eisers de parkeerbalans niet onderzocht en heeft verweerder onvoldoende onderzoek uitgevoerd naar de parkeerdruk ter plaatse.
10.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom het plan op dit punt niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. In het primaire besluit I heeft verweerder gemotiveerd waarom volgens verweerder aan de parkeernorm wordt voldaan. Verweerder heeft daarvoor verwezen naar de stedenbouwkundige toets en aanpassingen van het plan waaruit volgt dat er, gelet op de geldende parkeernorm (1:1,2), 13 parkeerplaatsen benodigd zijn, uitgaande van een behoefte voor 11 appartementen. Verweerder heeft daarbij van belang geacht dat er 8 parkeerplaatsen worden voorzien op eigen terrein aan de achterzijde en dat er een directe bereikbaarheid is van deze parkeervoorziening vanuit de appartementen. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat aan de [straatnaam] voldoende parkeergelegenheid is om de overige
5 parkeerplaatsen op te vangen. Verweerder heeft daarbij ook betrokken dat de parkeersituatie er op vooruit gaat, nu voor de vervallen detailhandelsfunctie een ongunstigere parkeernorm gold (van 2,5 per 100 m²). Bij het bestreden besluit heeft verweerder de motivering verder aangevuld. Verweerder heeft daarbij nader toegelicht waarom van een parkeerbehoefte van 13 parkeerplaatsen wordt uitgegaan en waarom verweerder van mening is dat de parkeerbehoefte door het plan niet toeneemt ten opzichte van de voorheen bestaande situatie. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat op grond van bijlage 2 van het bestemmingsplan voor het realiseren van appartementen een parkeernorm geldt van 1,2 parkeerplaatsen per appartement. In de voorheen bestaande situatie was er een oppervlakte van circa 700 m² aan commerciële ruimte aanwezig met een parkeerbehoefte van 17,5 parkeerplaatsen (2,5 per 100 m²) die volledig moest worden voorzien in de openbare ruimte. Verweerder heeft daaruit geconcludeerd dat door het vergunde plan de parkeerbehoefte niet zal toenemen en dat het tekort aan parkeerplaatsen ten opzichte van de voorgaande situatie minder zal worden.
10.2.
De rechtbank overweegt, op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling [4] dat verweerder bij de beoordeling of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening hoeft te houden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Verweerder hoeft dus slechts rekening te houden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de al bestaande parkeerbehoefte. Het plan ziet op toevoeging van 10 woningen. Verweerder had daarom, uitgaande van een parkeernorm van 1,2 parkeerplaatsen per appartement, een behoefte van 12 parkeerplaatsen kunnen aanhouden. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is echter gebleken dat verweerder heeft gerekend met een parkeerbehoefte voor 11 appartementen en daarmee een parkeerbehoefte van 13 parkeerplaatsen. Dit is meer dan noodzakelijk en de rechtbank volgt eisers dan ook niet in hun stelling dat verweerder had moeten uitgaan van een parkeerbehoefte van 14 parkeerplaatsen. Uit hetgeen eisers hebben aangevoerd is de rechtbank evenmin gebleken dat verweerder een onjuiste parkeernorm zou hebben toegepast of dat het plan op dit punt in strijd zou zijn met de goede ruimtelijke ordening. Eisers hebben immers enkel gesteld dat sprake is van een parkeerbehoefte van 14 parkeerplaatsen en dat sprake is van grote parkeerdruk, maar hebben verder niet onderbouwd in hoeverre die parkeerdruk verband houdt met het vergunde plan en waarom om die reden sprake zou zijn van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat. Verzoekers hebben daarnaast ter zitting enkel gesteld dat 8 parkeerplaatsen op eigen terrein feitelijk niet bereikbaar zijn, terwijl uit de verdere behandeling ter zitting is gebleken dat deze parkeerplaatsen wel toegankelijk zijn aan de achterzijde via de openbare weg ( [straatnaam] ). Ook hierin ziet de rechtbank daarom geen grond voor het oordeel dat het plan op dit punt in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening of onevenredig zou zijn. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat het probleem voor eisers met name is gelegen in de gestelde reeds bestaande algemene parkeerproblematiek (vanwege de blauwe zone en nabij gelegen restaurants e.d.) en niet zo zeer in de parkeerproblematiek die als gevolg van het vergunde plan wordt gevreesd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
(Evidente) privaatrechtelijke belemmeringen
11. Eisers voeren verder aan dat sprake is van (evidente|) privaatrechtelijke belemmeringen. Eisers wijzen daarbij op de volgende aspecten: 1) het ontbreken van toestemming van de Vereniging van Eigenaars (VvE) voor de appartementseigenaar om te verbouwen, 2) het recht van erfdienstbaarheid van eisers, 3) het verbod op hinder en schade en 4) het ontbreken van een achteringang.
11.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling [5] is voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning in de weg staat, slechts aanleiding, wanneer deze belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering aan een activiteit in de weg staat. Van een privaatrechtelijke belemmering is evident sprake, als zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor de realisering van een bouwwerk de toestemming van een ander is vereist en die ander die toestemming niet geeft en niet hoeft te geven. De stelling van eisers – onder verwijzing naar een koopovereenkomst – dat een recht van erfdienstbaarheid is gevestigd, acht de rechtbank onvoldoende voor het oordeel dat verweerder vanwege de gestelde privaatrechtelijke belemmering de omgevingsvergunning niet heeft kunnen verlenen. Eisers hebben enkel verwezen naar een koopovereenkomst waaruit blijkt dat het stuk grond dat toegang geeft tot de parkeerplaatsen is uitgesloten van verkoop, maar hebben verder niet met notariële stukken onderbouwd dat er een erfdienstbaarheid is gevestigd ten behoeve van het eigendom van eisers. Verweerder heeft daarbij kunnen betrekken dat voor het betreffende stuk grond niet is gebleken dat in de akte van levering een dergelijke afspraak is opgenomen en dat de gestelde belemmering om die reden nader onderzoek vergt. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet worden aangenomen dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit zonder nader onderzoek had kunnen vaststellen dat er een recht van erfdienstbaarheid was gevestigd die aan vergunningverlening in de weg stond.
11.2.
Verder heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht gesteld dat het enkele ontbreken van toestemming van VvE niet maakt dat ten tijde van het bestreden besluit I een privaatrechtelijke belemmering aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg stond. Ook in dit verband heeft verweerder kunnen stellen dat dit niet zonder nader onderzoek kon worden vastgesteld, nu ten tijde van het bestreden besluit niet duidelijk was of de VvE de benodigde toestemming niet zou verlenen. Verweerder heeft er in dit verband terecht op gewezen dat ook wanneer reeds duidelijk was dat de toestemming van de VvE voor het project ontbrak, nader onderzoek nodig was naar de vraag of de VvE haar toestemming op redelijke grond heeft geweigerd en of ter zake een vervangende machtiging door de civiele rechter kon worden verleend. In dat verband concludeert de rechtbank dan ook, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling [6] , dat geen sprake zou zijn van een situatie waarin verweerder zonder nader onderzoek had kunnen vaststellen dat sprake was van een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter die aan vergunningverlening in de weg stond.
11.3.
Nu de rechtbank het standpunt van verweerder volgt dat er geen sprake is van evidente privaatrechtelijke belemmeringen is er op dit punt geen sprake van strijd met de goede ruimtelijke ordening. Het enkele feit dat eisers het niet eens zijn met het (mogelijk) ontbreken van een achteringang en zij vrezen voor hinder en / of schade maakt dat niet anders. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Informeren en betrekken eisers / omwonenden in de procedure
12. Voorts voeren eisers aan dat zij / de omwonenden onvoldoende zijn geïnformeerd over de verleende omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan en onvoldoende in de procedure zijn betrokken.
12.1.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder de juiste juridische procedure heeft gevolgd voor de omgevingsvergunning en dat het voeren van een (omgevings)dialoog in deze procedure wettelijk gezien geen verplichting is. De rechtbank acht verder van belang dat uit de dossierstukken is gebleken dat verweerder het besluit bekend heeft gemaakt door publicatie in het gemeenteblad, waarbij verweerder een gelegenheid tot reactie heeft geboden gedurende een termijn van zes weken en dat eisers van die gelegenheid gebruik hebben gemaakt. Nu van onjuistheden in de procedure niet is gebleken, volgt de rechtbank eisers niet hun stelling dat zij / de omwonenden onvoldoende zijn geïnformeerd over de verleende omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan en onvoldoende in de procedure zijn betrokken. De enkele omstandigheid dat eisers de procedure als teleurstellend hebben ervaren en eisers meer inspraak hadden willen hebben, kan niet leiden tot het oordeel dat verweerder om die reden de verleende omgevingsvergunning eerste fase niet heeft kunnen verlenen. Deze beroepsgrond slaag niet.
Tussenconclusie
13. Gelet op het voorgaande slaagt het beroep ten aanzien van de omgevingsvergunning eerste fase voor zover dat ziet op de goede ruimtelijke ordening (zie 9.7. e.v.).
De activiteit ‘bouwen’
14. De rechtbank beoordeelt in het navolgende de beroepsgronden van eisers gericht tegen de omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit ‘bouwen’. Nu de rechtbank al een oordeel heeft gegeven over de strijd met het bestemmingsplan, zal de rechtbank hier alleen de andere weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10 van de Wabo betrekken. De rechtbank dient te beoordelen of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de aanvraag niet in strijd is met de regels van het Bouwbesluit, de Bouwverordening en de redelijke eisen van welstand.
15. Eisers stellen dat het plan ten onrechte is getoetst aan de criteria uit het Bouwbesluit die gelden voor bestaande bouw. Eisers vinden namelijk dat aan de regels voor ‘verbouw’ had moeten worden getoetst omdat het gaat om het veranderen van een bestaand winkelpand. Eisers vinden de constructieve beoordeling van verweerder daarom gebrekkig. Voorts stellen eisers dat de verblijfsoppervlakten van de appartementen te klein zijn en in strijd zijn met de bouwtechnische voorschriften. Verder vinden eisers dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft uitgevoerd naar de aspecten lichtinval, luchtverversing en de akoestiek van de appartementen op grond van het Bouwbesluit. Ten aanzien van de toetsing aan de Bouwverordening stellen eisers dat artikel 2.5.30 vereist dat parkeergelegenheid op eigen terrein aanwezig is en dat in de Bouwverordening is bepaald dat de toetsing van het bouwplan moet plaatsvinden door de stadsbouwmeester en de behandeling geschiedt in het openbaar. Hieraan is volgens eisers niet voldaan.
Relativiteit
15.1.
Alvorens de beroepsgronden inhoudelijk te bespreken, ziet de rechtbank zich (ambtshalve) voor de vraag gesteld of het relativiteitsvereiste aan de beoordeling van de beroepsgronden in de weg staat. Eisers voeren aan dat verweerder de omgevingsvergunning had moeten weigeren vanwege strijd met het Bouwbesluit en strijd met de Bouwverordening.
15.2.
Artikel 8:69a van de Awb vereist dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eisers door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eisers. De normen uit het Bouwbesluit 2012 waarop eisers een beroep doen, strekken niet altijd tot bescherming van de belangen van eisers.
15.3.
De regels uit het Bouwbesluit over oppervlakte- en inhoudsmaten, lichtinval en luchtverversing strekken volgens de rechtbank slechts tot bescherming van de toekomstige bewoners of gebruikers van de nieuwe appartementen en niet tot bescherming van derden, zoals eisers. De rechtbank verwijst in dit verband naar vaste rechtspraak van de Afdeling [7] . De rechtbank komt hierdoor niet toe aan de inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden van eisers over de gestelde strijd met het Bouwbesluit.
Nadere onderbouwing
15.4.
Ten aanzien van de onderwerpen uit het Bouwbesluit waaraan de relativiteit niet zonder meer kan worden tegengeworpen vanwege de situering van de appartementen ten opzichte van die van eisers, zoals de bouwakoestiek of de constructieve veiligheid, ziet de rechtbank evenmin aanleiding om de bouwtechnische beoordeling onzorgvuldig te achten. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd immers geen grond om te concluderen dat de bouwtechnische beoordeling onvolledig of onjuist zou zijn geweest. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de vraag of een bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit moet worden beantwoord aan de hand van een aannemelijkheidstoets. Dit betekent dat een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ moet worden geweigerd, als de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van verweerder niet aannemelijk maken dat het bouwen van het bouwwerk voldoet aan de voorschriften in het Bouwbesluit. Verweerder heeft hierbij beoordelingsruimte. Dit betekent dat niet op voorhand al onomstotelijk hoeft te zijn aangetoond dat aan het Bouwbesluit wordt voldaan. [8] Verweerder heeft bij het bestreden besluit, mede op basis van door de aanvrager aangeleverde technische berekeningen en onderzoeksrapporten, inzichtelijk gemaakt aan welke eisen van het Bouwbesluit is getoetst en op basis van welke bevindingen is geconcludeerd dat onder meer aan de bouwtechnische eisen ten aanzien van de constructie en bouwakoestiek wordt voldaan. De bouwtechnische beoordeling door verweerder weegt naar het oordeel van de rechtbank zwaarder dan de visie van eisers op de toets aan het Bouwbesluit, nu eisers niet deskundig zijn op het gebied van de bouwtechnische beoordeling en ook geen tegenrapport van een dergelijke deskundige hebben overgelegd. Ook hierin ziet de rechtbank daarom geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit II.
Artikel 2.5.30 van de Bouwverordening
16. Ten aanzien van artikel 2.5.30 van de Bouwverordening volgt de rechtbank het standpunt van verweerder dat dit artikel per 1 juli 2018 van rechtswege is vervallen. Hierop gaat de rechtbank dus niet verder in en verwijst de rechtbank naar 10 t/m 10.2.
Redelijke eisen van welstand / Bouwverordening
17. Eisers voeren aan dat het plan in strijd is met de regels van de Bouwverordening en de redelijke eisen van welstand, waardoor verweerder de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Eisers stellen daartoe dat niet is gebleken dat verweerder heeft getoetst aan de redelijke eisen van welstand. Ook wijzen eisers erop dat in de Bouwverordening is bepaald dat de toetsing van het bouwplan moet plaatsvinden door de stadsbouwmeester en de behandeling geschiedt in het openbaar. Volgens eisers is daaraan niet voldaan en heeft verweerder niet aan de Bouwverordening getoetst. Ook heeft de stadsbouwmeester volgens eisers niet aan de redelijke eisen van welstand getoetst en is verweerder ten onrechte uitgegaan van het advies van de stadsbouwmeester.
17.1.
De rechtbank is uit de gedingstukken gebleken dat het plan is gelegen binnen het welstandsgebied ‘Linten’ en dat verweerder het plan twee maal ter beoordeling heeft voorgelegd aan de stadsbouwmeester. Naar aanleiding van een eerste beoordeling door de stadsbouwmeester op 19 juli 2021 is het plan door de aanvrager aangepast. Uit de dossierstukken is verder gebleken dat de aanpassingen vervolgens op 13 september 2021 in de vergadering van de stadsbouwmeester zijn besproken met een stedenbouwkundige en architect. In het welstandsadvies van 15 september 2021 is positief geadviseerd over het bouwplan, in die zin dat het aangevraagde bouwplan volgens de stadsbouwmeester voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Uit dit advies volgt dat het bouwplan is getoetst aan de geldende ‘Welstandsnota Gemeente Brunssum’ van 20 januari 2015 (welstandsnota) en dat het plan voldoet aan de daarin opgenomen welstandscriteria. De rechtbank volgt eisers dan ook niet in hun enkele stelling dat niet is gebleken dat het bouwplan aan de redelijke eisen van welstand is getoetst. Eisers hebben verder geen gronden of argumenten aangevoerd waaruit zou blijken dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van het advies van de stadsbouwmeester. Eisers hebben namelijk enkel gesteld dat verweerder ten onrechte niet van het advies van de stadsbouwmeester is afgeweken en hebben daarbij geen tegenrapport overgelegd en hebben evenmin gemotiveerd aangevoerd op welke punten volgens hen sprake is van strijd met de in de welstandsnota opgenomen eisen of criteria. De enkele stelling van eisers dat de appartementen te klein zijn en niet passen binnen de omgeving en het beleid van verweerder, acht de rechtbank dan ook onvoldoende voor het oordeel dat verweerder niet van het advies mocht uitgaan. De rechtbank verwijst in dit kader naar vaste rechtspraak van de Afdeling. [9] Bovendien is de rechtbank uit de gedingstukken gebleken dat verweerder het bouwplan heeft getoetst aan de voorschriften van de geldende ‘Bouwverordening gemeente Brunssum 2014’ en dat verweerder heeft geconcludeerd dat het bouwplan daaraan voldoet. Van strijd met de Bouwverordening of het ontbreken van een toets daaraan, zoals door eisers aangevoerd, is daarom evenmin gebleken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie
18. Gelet op het voorgaande slagen de beroepsgronden tegen de omgevingsvergunning tweede fase niet.
Overschrijding redelijke termijn
19. Gelet op het tijdsverloop in deze procedure dient de rechtbank tot slot te beoordelen of de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden en of ambtshalve een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend. [10] Eisers hebben hangende de beroepsprocedures een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn en hebben daarbij in beide procedures verzocht om schadevergoeding. In dat kader overweegt de rechtbank als volgt.
19.1.
In beide zaken is sprake van een opvolgende bezwaar- en beroepsprocedure. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM mag in dat geval maximaal 2 jaar duren. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De omstandigheden van het geval kunnen een langere behandelingsduur rechtvaardigen.
19.2.
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift (tegen het bestreden besluit I) van eisers door verweerder op 21 december 2021 tot de datum van de uitspraak zijn ongeveer 2 jaar en vijf maanden verstreken. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift (tegen het bestreden besluit II) van eisers door verweerder op 17 maart 2022 tot de datum van de uitspraak zijn ongeveer 2 jaar en twee maanden verstreken.
19.3.
In beide beroepsprocedures is sprake van een langere termijn dan de hiervoor bedoelde 2 jaar. In dat geval dient per instantie te worden bezien of er sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd. Omdat van dit tijdsverloop de behandeling van de bezwaarschriften door verweerder minder dan 6 maanden heeft geduurd, heeft de overschrijding van de redelijke termijn in beide zaken plaatsgevonden in de fase bij de bestuursrechter. Niet gebleken is dat die langere behandelingsduur gerechtvaardigd was. Uitgangspunt in de jurisprudentie [11] is dat een schadevergoeding is aangewezen van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. Omdat er in dit geval sprake is van één besluit (artikel 6.3, tweede lid, van de Wabo) en beide procedures onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, ziet de rechtbank reden de schadevergoeding te beperken tot éénmaal € 500,- (in plaats van tweemaal € 500,-). De rechtbank ziet, onder verwijzing naar rechtspraak van Afdeling, [12] in de omstandigheid dat gezamenlijk is geprocedeerd aanleiding de bedragen te matigen, zodanig dat dit bedrag in gelijke delen over eisers worden verdeeld.
19.4.
Nu de overschrijding van de redelijke termijn aan de rechtbank is toe te rekenen, zullen de verzoeken om schadevergoeding worden toegewezen en wordt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) veroordeeld tot het betalen van een bedrag aan schadevergoeding van (in totaal) € 500,-.
Conclusie en gevolgen
20. Zoals onder 13 aangegeven slaagt het beroep ten aanzien van de buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan (eerste fase vergunning), omdat er sprake is van strijd met het beleid. Zoals onder 18 aangegeven slagen de beroepsgronden tegen de andere aangevoerde weigeringsgronden (tweede fase vergunning) niet. De strijd met het bestemmingsplan uit artikel 2.10 van de Wabo is daarmee (deels) niet opgeheven. Uit artikel 6.3, tweede lid, van de Wabo volgt dat er sprake is van één besluit. De kwalificatie door de rechtbank van de bestreden besluiten I en II heeft in dit verband dus geen betekenis. Vanwege het motiveringsgebrek bij de buitenplanse afwijking ten aanzien van de goede ruimtelijke ordening ziet de rechtbank op dit moment geen andere manier om het geschil te beslechten dan het besluit in zoverre te vernietigen. Verweerder dient in dit verband een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen, waarbij het aan verweerder is om (mogelijk) meerdere opties te bekijken / daarover opnieuw te besluiten. Daarbij moet verweerder ook een belangenafweging maken.
20.1.
Ten aanzien van de vergoeding voor de kosten van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand komt de rechtbank tot een bedrag van (in totaal) € 2.625,-. [13] Dit bedrag dient te worden aangevuld met een vergoeding van (in totaal)
€ 98,- aan reiskosten. Verweerder dient dit te betalen aan eisers. Ook dient verweerder eisers tweemaal het griffierecht van € 184,- te vergoeden.
20.2.
Zoals aangegeven onder 19.4. zijn de verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, van (in totaal) € 500,- aan eisers gezamenlijk, toegewezen. Nu de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, wordt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) veroordeeld tot betaling van de proceskosten vanwege de indiening van de afzonderlijke verzoeken en de behandeling daarvan ter zitting. Deze kosten bedragen € 1.312,50,-. [14]
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen de als één besluit aan te merken bestreden besluiten I en II gegrond.
- vernietigt de als één besluit aan te merken bestreden besluiten I en II voor zover dat ziet op de buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan en draagt verweerder in zoverre op een nieuwe beslissing op het bezwaar van eisers te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder tot betaling van de proceskosten aan eisers van (in totaal)
€ 2.625,- aangevuld met reiskosten van € 98,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht (tweemaal € 184,-) aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding aan eisers van (in totaal) € 500,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) tot betaling van de proceskosten aan eisers tot een bedrag van (in totaal) 1.312,50,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.A.M. Bergmans, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 5 juni 2024
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo - voor zover van belang - is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge het eerste lid en onder c, van dit artikel - voor zover van belang - is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, Wabo, wordt op verzoek van de aanvrager een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.
Ingevolge artikel 6.3, eerste lid, Wabo, treden, indien een vergunning met toepassing van artikel 2.5 in fasen wordt verleend, – in afwijking van de artikelen 6.1 en 6.2a tot en met 6.2c – de beschikkingen met betrekking tot de eerste en tweede fase op dezelfde dag in werking. Deze dag is de laatste van de dagen waarop de beschikkingen, met toepassing van de artikelen 6.1 en 6.2a tot en met 6.2c, elk afzonderlijk in werking zouden treden.
Ingevolge artikel 6.3, tweede lid, Wabo, worden, in gevallen waarin de vergunning met toepassing van artikel 2.5 in fasen wordt verleend en de beschikkingen in de eerste en de tweede fase tegelijkertijd in bezwaar of beroep aanhangig zijn, die beschikkingen voor de behandeling in bezwaar, onderscheidenlijk beroep als één besluit aangemerkt.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo – voor zover van belang – wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld in het Bouwbesluit 2012;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening (…);
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, (...);
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, (…), zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, (…);
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, Wabo, wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 2° en sub 1°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit (1) niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en (2) met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking of in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Ingevolge artikel 4, lid 9, bijlage II, bij het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.
Bestemmingsplan ‘Centrum 1 herziening’
Op grond van het bestemmingsplan ‘Centrum 1 herziening’, (hierna: het bestemmingsplan) ligt op het perceel de bestemming ‘Gemengd – 2’.
Op grond van artikel 7.1 van het bestemmingsplan zijn de voor ‘Gemengd -2’ aangewezen gronden bestemd voor:
h. bestaand wonen, met daaraan ondergeschikt aan huis gebonden beroepen;
met bijbehorende gebouwen, bouwwerken geen gebouwen zijnde, wegen en paden, pleinen, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, voorzieningen van openbaar nut, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.
Op grond van artikel 7.2.1 van het bestemmingsplan voldoen hoofdgebouwen aan de volgende kenmerken:
i. de inhoud van een gestapelde en bovenwoning is minimaal 150 m3;
Op grond van artikel 7.5.1 van het bestemmingsplan wordt tot een gebruik in strijd met deze bestemming in ieder geval begrepen:
b. woningsplitsing, nieuwbouw van woningen of het anderszins toevoegen van een woning (bijvoorbeeld kamerverhuur) met uitzondering van vervangende nieuwbouw van een woning.
Op grond van artikel 22.1 van het bestemmingsplan kan verweerder, mits hierdoor geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het straat- en bebouwingsbeeld, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid, de milieusituatie en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken, een omgevingsvergunning verlenen voor:
a. in het plan genoemde goothoogten, bouwhoogten, oppervlakte- en inhoudsmaten, percentages en afstandseisen, waarbij een overschrijding is toegestaan tot maximaal 10% van de goothoogten, bouwhoogten, oppervlakte- en inhoudsmaten, percentages en afstandseisen;