Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/6473
einduitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2016 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),
en
Bureau Veritas Inspection en Certification The Netherlands B.V., verweerder
(gemachtigde: mr. J.J. Molenaar).
Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het certificaat SC-530 van eiseres met ingang van 15 september 2014 onvoorwaardelijk ingetrokken.
Bij besluit van 30 oktober 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2015.
Bij tussenuitspraak van 16 maart 2015 (de tussenuitspraak) heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend. Eiseres heeft hierop een schriftelijke zienswijze (de zienswijze) gegeven.
Een nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2015.
Vervolgens is door de rechtbank advies gevraagd aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB), welk advies op 29 oktober 2015 is uitgebracht. Verweerder en eiseres hebben hun reacties kenbaar gemaakt op het StAB-advies.
Op 28 januari 2016 heeft er een nader onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Namens eiseres is verschenen haar gemachtigde en [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [B] en [C] . Het onderzoek is ter zitting gesloten.
Overwegingen
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
2. In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat de zes brieven die door verweerder aan eiseres zijn gezonden in de periode augustus 2012 tot juli 2014, ten aanzien van afwijkingen van de SC-530, geen besluiten zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De in die brieven geconstateerde afwijkingen kunnen daardoor worden betwist in bezwaar en beroep tegen het bestreden besluit, ondanks dat tegen de eerdere brieven geen bezwaar is gemaakt. Verweerder is vervolgens de opdracht gegeven om in te gaan op de door eiseres naar voren gebrachte gronden over de geconstateerde afwijkingen.
3. In de aanvullende motivering van verweerder van 17 april 2015 heeft verweerder alle geconstateerde afwijkingen gehandhaafd, en gereageerd op de bezwaargronden van eiseres ten aanzien van die afwijkingen. Eiseres heeft daar vervolgens haar reactie op gegeven in het schrijven van 24 juni 2015. Na de tweede zitting op 15 september 2015 is advies gevraagd aan de StAB, waarbij is verzocht om advies uit te brengen over de door verweerder geconstateerde afwijkingen van bijlage H bij de SC-530. De StAB heeft op 29 oktober 2015 advies uitgebracht. Op het rapport hebben zowel eiseres als verweerder een inhoudelijke reactie gegeven.
4. Voordat de rechtbank de afzonderlijke afwijkingen bespreekt, zal de rechtbank ingaan op de door partijen naar voren gebrachte formele beroepsgronden.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres haar zienswijze na de herstelpoging van verweerder te laat heeft ingediend zodat deze buiten beschouwing gelaten dient te worden. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. Bij brief van 19 mei 2015 is de herstelpoging van verweerder doorgezonden naar eiseres. De rechtbank heeft daarbij echter verzuimd een termijn te noemen waarbinnen eiseres een zienswijze kon indienen. In de brief van 28 mei 2015 is eiseres alsnog verzocht om binnen een termijn van vier weken te reageren. Eiseres heeft op 24 juni 2015, en dus binnen vier weken nadat de brief van 28 mei 2015 is verzonden, de zienswijze ingediend. Van een te laat ingediende zienswijze is daarom geen sprake.
6. Eiseres stelt dat sprake is van een punitieve sanctie. Intrekking van het certificaat kan niet bereiken dat de gestelde overtredingen ongedaan worden gemaakt. Op het moment dat de intrekking plaatsvond was de situatie bovendien alweer regelconform. Van een herstelsanctie is daardoor geen sprake. Nu sprake is van een punitieve sanctie dienen aan de bewijsvoering en de motivering van het bestreden besluit daarom strenge eisen te worden gesteld, aldus eiseres.
7. De rechtbank volgt eiseres niet in het standpunt dat sprake is van een punitieve sanctie. Het intrekken van het certificaat heeft naar het oordeel van de rechtbank niet tot doel leedtoevoeging, maar de bescherming van de volksgezondheid. De verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 16 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2937), waarbij het ging om de intrekking van een erkenning bedrijfsvoorraad, treft geen doel. Bij het intrekken van een erkenning bedrijfsvoorraad kan niet worden gezegd dat een algemeen belang wordt gediend, zoals dat wel bijvoorbeeld het geval is bij de intrekking van een bevoegdheid tot het verrichten van APK-keuringen. In het onderhavige geval is wel sprake van de bescherming van zo’n algemeen belang, namelijk het voorkomen van schade voor de volksgezondheid als gevolg van het vrijkomen van een schadelijke hoeveelheid asbestvezels. Nu geen sprake is van een punitieve sanctie is een indringende toetsing van de zwaarte van de maatregel in verhouding tot de overtreding hier niet aan de orde.
8. Ook stelt verweerder zich op het standpunt dat, voor zover er tegen de geconstateerde afwijkingen geen zienswijze is ingediend, moet worden uitgegaan van de juistheid van de afwijking. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. In de tussenuitspraak van 16 maart 2015 is bepaald dat de brieven waarin de afwijkingen zijn geconstateerd geen besluiten zijn. Dat heeft tot gevolg dat, zelfs als geen zienswijze is ingediend, bij de intrekking van het certificaat de afwijking van de betreffende overtreding weer aan de orde kan worden gesteld.
9. Eiseres heeft aangevoerd dat bij verschillende toetspunten ten onrechte ook de onderliggende normparagraaf, waar bij het toetspunt naar wordt verwezen, wordt betrokken om een afwijking te constateren. Dit verdraagt zich niet het met systeem van de toetspunten. Alleen wanneer in letterlijke zin sprake is van een afwijking, kan een dergelijke afwijking worden tegengeworpen, aldus eiseres.
10. De rechtbank is van oordeel dat dit een te beperkte uitleg is van de toetspunten in bijlage H bij de SC-530. Er wordt niet zonder reden verwezen naar de onderliggende normparagraaf. Voor de vraag hoe een afwijking van de toetspunten precies begrepen moet worden, mag verweerder dan ook aansluiting zoeken bij de onderliggende normparagraaf.
11. Over het StAB-advies merkt de rechtbank allereerst op dat de StAB over een tweetal afwijkingen heeft opgemerkt dat geen sprake meer lijkt te zijn van een overtreding. Dit baseert de StAB op het gegeven dat er na het constateren van de afwijkingen en het opleggen van een voorlopige schorsing, uiteindelijk geen sanctie is opgelegd en geen nader onderzoek is uitgevoerd. Het gaat om de afwijkingen van de toetspunten 29 en 5 aan de [adres] . De rechtbank volgt hierin het rapport van de StAB niet. Dat het voornemen tot schorsing bij deze afwijkingen uiteindelijk niet is geëffectueerd omdat de corrigerende maatregelen afdoende zijn geacht, doet niet af aan het constateren van de afwijkingen. Uit het systeem van de SC-530 en de escalatietabel zoals omschreven in paragraaf 5.5.2 van de SC-530 volgt dat een afwijking ook in een latere fase kan worden tegengeworpen, onder meer wanneer binnen een periode van een jaar zesmaal een afwijking is vastgesteld. De door verweerder gestelde afwijkingen van deze toetspunten zullen hieronder dan ook inhoudelijk worden beoordeeld.
12. Ten aanzien van het StAB-advies overweegt de rechtbank verder dat, volgens vaste rechtspraak van de ABRvS (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015: 3819), een rechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige, als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. De rechtbank stelt voorop dat de StAB een deskundige is in evenbedoelde zin. Zowel eiseres als verweerder stellen zich op het standpunt dat er gebreken kleven aan het door de StAB uitgebrachte advies.
[adres] , toetspunt 14
13. In het afwijkingsrapport van 2 september 2013 is opgenomen dat sprake is van een afwijking van toetspunt 14, zoals vermeld op de lijst Afwijkingen projectlocatie in bijlage H van de SC-530. Door verweerder is geconstateerd dat er drie leerling DAV’s aanwezig waren, dat zij niet waren geregistreerd op naam van de aanwezige Deskundig Toezichthouder Asbestverwijdering (DTA), en dat geen van de mentoren aanwezig waren op de werklocatie, hetgeen in strijd is met het Reglement inschrijving Leerling Asbestverwijderaar SC-525 versie 04, 15-11-2012.
14. Onder punt 14 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat: “Op het asbestverwijderingswerk zijn meer dan twee leerling Deskundig Asbestverwijderaars (DAV) per mentor DTA aanwezig.”.
15. De StAB heeft ten aanzien van deze afwijking geconstateerd dat uit het afwijkingsrapport blijkt dat er drie leerling DAV’s en één mentor DTA op de werklocatie aanwezig waren. Uit het dossier blijkt volgens de StAB niet welke werkzaamheden door de leerling DAV’s zijn uitgevoerd en of deze zijn uitgevoerd binnen of buiten het asbestverwijderingswerk, zoals dat is gedefinieerd in de SC-530. Uitgaande van de juistheid van de bevindingen van verweerder dat er pakuren zijn geregistreerd van de leerling DAV’s, zijn de werkzaamheden volgens de StAB verricht binnen het asbestverwijderingswerk.
16. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte een koppeling heeft gemaakt tussen toetspunt 14 en het Reglement inschrijving Leerling Asbestverwijderaar. De afwijking in het rapport van 2 september 2013 luidt dat geen van de mentoren op de werklocatie aanwezig is. Gedurende de procedure is de afwijking ten onrechte getransformeerd naar het aanwezig zijn van meer dan twee leerling DAV’s per mentor-DTA. Verder voert eiseres aan dat uit het enkele gegeven dat van drie leerling DAV’s pakuren zijn geregistreerd op de werklocatie nog niet volgt dat zij gelijktijdig asbestverwijderingswerkzaamheden hebben verricht binnen de asbestverwijderingslocatie/ het containment.
17. Verweerder stelt zich op het standpunt dat, nu van de leerling DAV’s pakuren geregistreerd zijn, aannemelijk is dat zij asbestsaneringswerkzaamheden hebben verricht.
18. De rechtbank stelt vast dat uit het afwijkingsrapport blijkt dat er drie leerling DAV’s op de werklocatie aanwezig waren, terwijl er maar één mentor aanwezig was. Of met de definitie van ‘asbestverwijderingslocatie’ in de SC-530 uitsluitend het containment is bedoeld waarbinnen de asbestverwijderingswerkzaamheden worden verricht, of ook de werklocatie daaromheen is onduidelijk. Dit kan naar het oordeel van de rechtbank echter in het midden blijven, nu tussen partijen niet in geschil is dat van alle drie leerling DAV’s pakuren geregistreerd stonden, zodat verweerder er van uit mocht gaan dat zij asbestverwijderingswerkzaamheden hebben verricht. Dat achteraf niet meer kan worden vastgesteld of deze werkzaamheden gelijktijdig zijn verricht, doet daar niet aan af. De rechtbank volgt eiseres ook niet in het standpunt dat de afwijking ten onrechte is getransformeerd gedurende de procedure. In het afwijkingsrapport is vermeld dat toetspunt 14 is overtreden en daarnaast is geconstateerd dat geen van de aangewezen mentoren aanwezig waren op de werklocatie. Uit het rapport is voldoende duidelijk af te leiden dat (ook) een afwijking van toetspunt 14 is beoogd ten grondslag te leggen. De gronden slagen niet.
[adres] , toetspunt 53/61
19. Volgens het afwijkingsrapport SF-02 van 2 september 2013 is op die datum sprake van een afwijking van toetspunt 53. In het rapport is vermeld dat bij twee adembeschermingsharnassen het fluitsignaal is afgeplakt met ducttape. De adembescherming wordt volgens het rapport niet op de juiste manier toegepast. Door het bewust onklaar maken van het alarmsysteem van de adembescherming voldoet deze niet meer aan de specificaties van de fabrikant en is dus ook de beschermingsfactor die de fabrikant heeft aangegeven niet meer te waarborgen. Later heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, als geen sprake is van een overtreding van toetspunt 53, in ieder geval toetspunt 61 is overtreden.
20. Onder toetspunt 53 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld:
- Bij asbestverwijderingswerk onder risicoklasse 3 condities wordt geen omgevingslucht onafhankelijke ademhalingsbescherming toegepast, óf ademhalingsbescherming met een afdoende verhoogde beschermingsfactor;
- het bedrijf beschikt niet over deze middelen of zij zijn niet op de werkplek aanwezig;
- de middelen zijn op de werkplek aanwezig maar worden niet toegepast.
Onder toetspunt 61 staat het volgende: ‘Er worden ademhalingsbeschermingsmiddelen (ABM) gebruikt die zodanig zijn beschadigd, dat dit de veilige werking nadelig kan beïnvloeden.’
21. De StAB constateert dat geen van beide toetspunten letterlijk betrekking hebben op deze situatie. Het afplakken van de ABM met duct tape is feitelijk geen beschadiging, maar het met opzet wijzigen van de werking. De toetspunten impliceren echter dat er op een asbestverwijderingswerk goed werkende ABM worden toegepast. Door het fluitsignaal af te plakken was, ondanks dat de ABM niet in gebruik waren en in letterlijke zin niet beschadigd waren, de goede en veilige werking aangetast waardoor bij gebruik de gevolgen voor de gezondheid vergelijkbaar zijn met het gebruik van beschadigde ABM.
22. Eiseres voert aan dat, nu de afwijking niet letterlijk onder een toetspunt valt, gelet op hetgeen is bepaald in paragraaf 5.5 van de SC-530 de afwijking ook niet in stand kan blijven. De afwijkingen worden bepaald door de omschrijving van het toetspunt, het is niet de bedoeling om de volledige achterliggende normparagraaf onder het bereik van de afwijking te brengen. De StAB gaat er ook ten onrechte vanuit dat het afplakken van het fluitsignaal leidt tot een verhoogd risico op asbestbesmetting. De ABM waren bovendien niet in gebruik, ze hingen aan een kapstok bij de werkkleding. Dat de pakken gereed hingen voor toekomstig gebruik wil niet zeggen dat het ABM ook daadwerkelijk met een afgeplakt fluitsignaal gebruikt zou zijn.
23. De rechtbank volgt ten aanzien van deze afwijking het rapport van de StAB. Dat zich niet de letterlijke situatie voordoet zoals omschreven in een van beide toetspunten, is naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met (paragraaf 5.5 van) de SC-530. Beide toetspunten beogen het belang van het gebruik maken van goed werkende ABM te beschermen, om te voorkomen dat de medewerkers door het niet goed werken van het fluitsignaal in aanraking komen met asbestvezels. Het is niet met zekerheid vast te stellen dat de ABM ook daadwerkelijk in gebruik genomen zouden worden, maar aangezien de pakken met deze ABM aanwezig waren op de werklocatie gaat de rechtbank daar wel vanuit. Er is dan ook terecht een afwijking geconstateerd. De gronden slagen niet.
[adres] , toetspunt 6
24. In het afwijkingsrapport SF-02 van 1 augustus 2013 staat vermeld dat de fasering van de werkwijze en ijsstraalmethode onvoldoende zijn beschreven zodat er een onvolledige werkomschrijving is in het werkplan.
25. Onder toetspunt 6 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld: ‘Het werkplan is niet volledig.’
26. De StAB heeft geconcludeerd dat uit het afwijkingsrapport blijkt dat er is afgeweken van het oorspronkelijke werkplan zonder dat het werkplan is gewijzigd. Uitgangspunt is dat ook wijzigingen worden gemeld en beschreven in werkplan of logboek. Nu dit niet is gebeurd, is er sprake van een niet volledig werkplan als bedoeld in toetspunt 6, aldus de StAB.
27. Eiseres voert in reactie op het rapport van de StAB aan dat daarin niet wordt ingegaan op de kern van het geschil, namelijk de vraag hoe gedetailleerd het werkplan moet zijn. Uit het door eiseres overgelegde werkplan blijkt dat de werkwijze is beschreven. De fasering wordt daarbij niet per onderdeel aangegeven, maar dit staat niet in de paragrafen waarnaar bij toetspunt 6 wordt verwezen, namelijk paragraaf 7.12.1 en 7.14.4. Omdat de door verweerder gewenste mate van detaillering van het werkplan niet door de SC-530 wordt voorgeschreven is geen sprake van een afwijking, aldus eiseres.
28. De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat in dit geval ten onrechte een afwijking is geconstateerd. Noch in de onderliggende normparagraaf of in de verplichte bijlage G bij de SC-530 staat vermeld dat de fasering van de werkzaamheden in het werkplan vermeld dienen te worden. Dat sprake is van een onvolledige werkomschrijving in het werkplan, en daardoor van een afwijking van toetspunt 6 is dan ook niet gebleken.
[adres] , toetspunt 52
29. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een afwijking als bedoeld in toetspunt 53 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530, omdat de onderdruk niet doorlopend werd geregistreerd. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat deze afwijking terecht is geconstateerd.
[adres] , toetspunt 40
30. Bij brief van 8 januari 2014 heeft de Milieudienst IJmond aan verweerder een kopie toegezonden van een brief aan eiseres, eveneens gedateerd op 8 januari 2014, waarin melding wordt gemaakt van een aantal, door toezichthouders van de Milieudienst IJmond, geconstateerde afwijkingen bij de asbestwerkzaamheden aan de [adres] . Op basis van deze brief heeft verweerder een drietal afwijkingen geregistreerd. De eerste afwijking is dat de asbestsanering niet conform de werkmethodiek en het werkplan is verlopen, omdat materiaal dat is ingezet voor asbestsaneringswerkzaamheden niet is gereinigd voordat het voor andere werkzaamheden is ingezet, buiten het asbestverwijderingswerk.
31. Onder punt 40 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld: ‘Gereedschappen, machines, klimmaterieel, uitrustingsstukken etc., die met asbeststof in aanraking zijn geweest, zijn niet doeltreffend gereinigd, dan wel niet volgens de eisen minimaal dubbel én lucht- en vezeldicht in een deugdelijke, stoot- en scheurbestendige verpakking verpakt t.b.v. het vervoer en de opslag buiten de werkplek.’.
Bij het toetspunt wordt onder meer verwezen naar paragraaf 7.15.11 van de SC-530, waar staat: ‘Het asbestverwijderingsbedrijf dient volgens het geaccepteerde werkplan de projectlocatie, inclusief de gebruikte uitrusting en middelen (o.a. besmette folie- en taperesten) ingezet voor het verwijderen en transporteren vrij te maken van stof en vuil gevolgd door een visuele afnamecontrole op het ontbreken van bronnen met secundaire asbestvezelemissie.’.
32. De StAB concludeert dat de kraan met grijper – na werkzaamheden met asbestverdachte materialen, waarbij de grijper in aanraking kan zijn geweest met asbeststof – niet is gereinigd voordat de kraan (opnieuw) is ingezet buiten de werkplek. Volgens toetspunt 40 had de kraan wel gereinigd moeten worden zodat niet aan toetspunt 40 is voldaan. Dat bronnen naderhand mogelijk geen asbest bevatten, is in dit kader niet relevant, aldus de StAB.
33. Eiseres voert aan dat door verweerder is erkend dat uit controle achteraf is gebleken dat de kraan geen asbesthoudende toepassingen heeft meegenomen. Om een overtreding van dit toetspunt te kunnen vaststellen moet bewezen/onderbouwd worden dat het materiaal daadwerkelijk met asbestmateriaal in aanraking is geweest, aldus eiseres. Eiseres verwijst hiervoor ook naar een passage uit een (niet gepubliceerde) uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 23 juli 2015 (SHE 15/1851). Nu de grijper niet met asbesthoudend afval is geweest kan een afwijking niet worden vastgesteld.
34. De rechtbank volgt ten aanzien van dit toetspunt het rapport van de StAB. Uit de asbestinventarisatie die voorafgaand aan de werkzaamheden is opgesteld blijkt dat bij de werkzaamheden waar de grijper is ingezet mogelijk asbest aanwezig was. Nu dit risico aanwezig was had eiseres de grijper, voordat deze werd ingezet voor andere werkzaamheden, doeltreffend moeten reinigen. Anders dan in de uitspraak van de voorzieningenrechter van Oost-Brabant van 23 juli 2015 staat in dit geval wel vast dat de grijper is ingezet voor asbestsaneringswerkzaamheden. Het betoog slaagt niet.
[adres] , toetspunt 46
35. De tweede afwijking die verweerder heeft geregistreerd op basis van de brief van de Milieudienst IJmond van 8 januari 2014 is dat bij de asbestverwijderingswerkzaamheden geen doeltreffend containment is opgericht. Deze afwijking is gebaseerd op het door de toezichthouders aantreffen van afgebroken standpijpen zonder dat daaromheen een containment was opgericht.
36. Onder punt 46 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld: ‘Er is geen doeltreffende gesloten containment opgericht.’.
37. De StAB komt tot de conclusie dat toetspunt 46 is overtreden omdat bij de sloopwerkzaamheden waarbij asbestvezels vrij kunnen komen, geen containments zijn aangebracht. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de asbestsaneerder, en in dit geval dus bij eiseres.
38. Eiseres voert aan dat de StAB er ten onrechte vanuit gaat dat zij verantwoordelijk was voor het niet aanwezig zijn van het containment. Uit de door eiseres overgelegde opdracht van de hoofdaannemer blijkt dat haar alleen opdracht is gegeven om het asbest uit het inventarisatierapport te saneren. Eiseres is niet verantwoordelijk voor werkzaamheden die niet door haar of onder haar gezag zijn uitgevoerd. Het is zeer gebruikelijk om de voorsloop door een ander bedrijf te laten verrichten dan door de asbestssaneerder. Eiseres wist niet van de voorsloopwerkzaamheden, en heeft daartoe ook geen opdracht verleend, zodat deze niet aan haar toegerekend kunnen worden. Bovendien heeft zij direct al verklaard in het vervolg de voorsloop niet meer aan derden over te laten, daaruit blijkt eveneens dat zij de voorsloop niet zelf heeft gedaan. De op de betreffende dag aanwezige DTA’er heeft eveneens verklaard niet te weten van vrijgekomen asbest. Eiseres kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor acties van de hoofdaannemer.
39. De rechtbank beschikt niet over het asbestinventarisatierapport, dus of de aangetroffen asbest reeds in dat rapport vermeld stond of dat het onverwacht aangetroffen asbest betrof blijft daardoor in het midden. In ieder geval staat vast dat eiseres de opdracht heeft gekregen om in alle drie de flats de asbest te saneren. De enkele stelling van eiseres dat zij niks wist van de voorsloopwerkzaamheden die verricht zouden gaan worden acht de rechtbank onvoldoende om de StAB niet te volgen in haar advies. Eiseres was verantwoordelijk voor het saneren van asbest, en dat er onvoldoende maatregelen waren getroffen om te voorkomen dat er asbest vrij zou komen, komt om die reden voor risico van eiseres.
[adres] , toetspunt 11
40. De derde afwijking die verweerder heeft geregistreerd op basis van de brief van de Milieudienst IJmond van 8 januari 2014 betreft het afwijken van het werkplan. Daartoe acht verweerder van belang dat de toezichthouders hebben geconstateerd dat de kozijnen, anders dan in het werkplan vermeld staat, niet in zijn geheel zijn verwijderd maar in delen, en met de kraan in stukken zijn getrokken.
41. Onder punt 11 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld: ‘De werkzaamheden worden afwijkend van het werkplan uitgevoerd’.
42. In het werkplan staat vermeld, voor zover van belang: “De kozijnen en sandwichpanelen worden in zijn geheel in een 15 m³ container met containerbag gedeponeerd.”
43. De StAB geeft in haar rapport aan dat toetspunt 11 ruimte laat voor interpretatie van het werkplan omdat de term ‘in zijn geheel’ zowel ten gunste van eiseres als ten gunste van verweerder kan worden uitgelegd. In de uitleg ten gunste van eiseres is er dan geen sprake van een afwijking, terwijl in de uitleg van verweerder een onwerkbare situatie zou ontstaan.
44. Eiseres heeft aangevoerd dat met ‘in zijn geheel’ niet is bedoeld dat de kozijnen ongebroken in de container terecht zouden komen. Daarmee is slechts bedoeld dat alle delen van het kozijn na verwijdering in de container geplaatst zouden worden. Het werkplan behoefde daarom geen aanpassing, zodat er ten onrechte een afwijking is geconstateerd.
45. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het werkplan volgt dat de kozijnen ‘in zijn geheel’ en dus ongebroken verwijderd moesten worden. Eiseres had, nadat was gebleken dat de werkwijze zoals omschreven in het werkplan niet haalbaar was omdat de kozijnen niet ongebroken verwijderd konden worden, het werkplan moeten aanpassen. Hierbij moet gekeken worden naar de ratio achter het werkplan, aldus verweerder.
46. Ten aanzien van dit toetspunt volgt de rechtbank het standpunt van eiseres. De zinsnede in het werkplan is voor meerdere uitleggen vatbaar, en welke uitleg is bedoeld bij het opstellen van het werkplan is niet met zekerheid vast te stellen. Nu het echter, blijkens het StAB-rapport nagenoeg ondoenlijk is om kozijnen ongebroken uit een raam te halen, houdt de rechtbank het er voor dat met ‘in zijn geheel’ niet is bedoeld ‘ongebroken’, maar ‘alle delen van het kozijn’. Een aanpassing van het werkplan was daarom niet nodig. De door verweerder geconstateerde afwijking houdt geen stand.
[adres] , toetspunt 29
47. In het afwijkingsrapport SF-02 van 28 februari 2014 is door verweerder geconstateerd dat een laborant uit het containment komt en zegt dat er geen water uit de douche komt. Een medewerker van firma [firma 1] reikt de laborant een natte handdoek aan. Met een natte handdoek kan men zich volgens verweerder niet op een deugdelijke manier decontamineren, omdat men zich goed af dient te kunnen spoelen met water. De doucheprocedure wordt blijkens het afwijkingsrapport niet correct uitgevoerd.
48. Onder punt 29 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld: ‘De decontaminatieprocedure of de transitprocedure wordt niet correct uitgevoerd, bij risicoklasse 3 werkzaamheden, bij risicoklasse 2 werkzaamheden.’.
49. De StAB concludeert in haar rapport dat het gaat om een overtreding van een vrijgavelaborant waarover eiseres geen zeggenschap heeft, en dat dus geen sprake is van een overtreding.
50. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres er voor dient te zorgen dat de doucheprocedure correct kan worden uitgevoerd. Nu er geen water in de douche zat kon de laborant zich niet deugdelijk decontamineren. Of eiseres wel of niet zeggenschap had over de laborant is daardoor niet relevant.
51. De rechtbank deelt wat betreft deze afwijking niet de visie van de StAB. Hoewel de rechtbank van oordeel is dat eiseres niet verantwoordelijk is voor het handelen of nalaten van de laborant dient eiseres er wel op toe te zien dat de decontaminatieprocedure naar behoren werkt. Er had dus water in de boiler moeten zitten zodat er water uit de douche zou komen. Dat de boiler niet was gevuld is eiseres te verwijten, zodat de afwijking van het toetspunt terecht is geconstateerd.
[adres] , toetspunt 5
52. In afwijkingsrapport SF-02 van 28 februari 2014 is door verweerder geconstateerd dat in het logboek/werkplan niet is te achterhalen welke gereedschappen zijn toegepast tijdens de verwijdering van de golfplaten van de dakopbouw. De aanwezige DTA’er kon dit ook niet mondeling toelichten. Volgens verweerder is om die reden sprake van een afwijking van toetspunt 5.
53. Onder punt 5 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld: ‘Op de werklocatie is geen werkplan conform het Arbobesluit (artikel 4.50) en SC-530 aanwezig.’.
In de bijlage G (model werkplan), die een verplichtend karakter heeft, staat, voor zover van belang, vermeld onder ‘Beschrijving van de persoonlijke beschermingsmiddelen en apparatuur’: “gereedschappen en apparaten die bij het slopen worden gebruikt”.
54. Inhoudelijk gaat het volgens de StAB om een overtreding omdat niet alle gereedschappen in het logboek zijn opgenomen.
55. Eiseres voert aan dat ten onrechte de termen werkplan en logboek door elkaar worden gebruikt. Uit het afwijkingsrapport blijkt dat het gaat om het logboek, nu het gaat om de vraag welke gereedschappen specifiek bij het verwijderen van golfplaten op de dakopbouw zijn gebruikt. In de SC-530 staat echter niet vermeld dat in het logboek bijgehouden moet worden welke gereedschappen zijn toegepast. Als dat wel het geval was, dan zou het bovendien om een andere overtreding moeten gaan.
56. De rechtbank is van oordeel dat er terecht een afwijking is geregistreerd. Anders dan eiseres leidt de rechtbank uit het afwijkingsrapport niet af dat het hier louter zou gaan om het logboek, nu daarin staat logboek/werkplan. Het had in ieder geval in het werkplan moeten staan, en aangezien de gereedschappen daarin niet vermeld waren, is in strijd gehandeld met de verplichte bijlage onder G bij de SC-530, en daarmee afgeweken van toetspunt 5.
[adres] , toetspunt 53
57. In het afwijkingsrapport van 9 juli 2014 is omschreven dat er twee medewerkers in het containment aan het werk waren, terwijl zij de leefluchtslang hadden ontkoppeld van hun volgelaatsmasker. In het werkplan staat voorgeschreven dat de leefluchtslang binnen het werkgebied moet zijn aangekoppeld, dit is ook een verplichting bij een risicoklasse 3 sanering. Door de leefluchtslang los te koppelen krijgen de medewerkers luchtaanvoer van het werkgebied, waardoor de medewerkers onvoldoende beschermd zijn tegen inademing van asbestvezels.
58. Onder punt 53 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld: ‘Bij asbestverwijderingswerk onder risicoklasse 3 condities wordt geen omgevingslucht onafhankelijke ademhalingsbescherming toegepast, óf ademhalingsbescherming met een afdoende verhoogde beschermingsfactor. Het bedrijf beschikt niet over deze middelen of zij zijn niet op de werkplek aanwezig. De middelen zijn op de werkplek aanwezig maar worden niet toegepast.’.
59. De StAB geeft aan dat niet vaststaat dat er sprake is van een overtreding van toetspunt 53. Op grond van toetspunt 53 moet bij een asbestverwijderingswerk onder risicoklasse 3 condities een omgevingslucht afhankelijke ABM worden toegepast óf ABM met een afdoende verhoogde beschermingsfactor. Bij het werk was sprake van risicoklasse 3 condities en is onafhankelijke ABM toegepast. Kort voor het verlaten van de containment kan er geen sprake zijn van onafhankelijke ABM omdat de leefluchtslang moet worden afgekoppeld. Uit het afwijkingsrapport blijkt niet op welk moment het afkoppelen heeft plaatsgevonden, hoelang de medewerkers geen onafhankelijke ABM hebben gebruikt en wat de medewerkers op dat moment aan het doen waren.
60. Verweerder voert aan dat de ruimte nog niet was vrijgegeven. Uit de door de toezichthouder gemaakte foto’s blijkt in ieder geval niet dat de medewerkers het containment aan het verlaten waren. De toezichthouder heeft geconstateerd dat een leefluchtslang was losgekoppeld, zodat geen sprake was van de vereiste adembescherming. Nu het ging om categorie 3 werkzaamheden had de onafhankelijke adembescherming toegepast moeten worden. Er is daardoor wel sprake van een afwijking.
61. De rechtbank volgt het rapport van de StAB op dit punt. Dat de leefluchtslang op enig moment is losgekoppeld is niet in geschil. Wat de medewerkers op dat moment aan het doen waren is echter op basis van de gedingstukken en ook op basis van de door de toezichthouder gemaakte foto’s niet vast te stellen. Niet uitgesloten kan worden dat de medewerkers op het punt stonden de ruimte te verlaten. De constateringen bieden onvoldoende basis voor een afwijking van toetspunt 53.
[adres] , toetspunt 32
62. In het afwijkingsrapport van 9 juli 2014 van verweerder wordt geconstateerd dat twee medewerkers in het containment de eindschoonmaak verrichtten op blote voeten, terwijl in het werkplan is voorgeschreven dat de werkzaamheden met werklaarzen uitgevoerd moeten worden.
63. Onder punt 32 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld: ‘Er worden geen geschikte beschermende werkkleding en PBM toegepast. Het bedrijf beschikt niet over de middelen of ze zijn niet op de werkplek aanwezig. De middelen zijn op de werkplek aanwezig (maar worden niet gebruikt).’.
64. De StAB concludeert in haar rapport dat er in ieder geval sprake is van een wijziging van het werkplan, nu bij de schoonmaak de veiligheidslaarzen zijn uitgetrokken. De veiligheidslaarzen hebben geen directe relatie met de blootstelling aan of verspreiding van asbestvezels (hiertoe kan ook andere bescherming worden gebruikt) maar houden vooral verband met de fysieke risico’s op de werkplaats. Indien de ruimte is gereinigd op blote voeten dan is er sprake van een asbestgerelateerd risico omdat asbestvezels ook via de huid het lichaam kunnen binnendringen.
65. Eiseres voert aan dat door verweerder niet is onderbouwd dat de ondergrond zodanig is dat er een risico op voetletsel was door het niet dragen van veiligheidsschoenen. Het werkplan is voor dit toetspunt niet relevant. De SC-530 heeft ook niets te maken met het beperken van het risico op voetletsel. Eiseres betwist ook dat er gezondheidsrisico’s zijn wanneer asbest in aanraking komt met de blote huid. Alleen zeer geregeld contact met asbest kan leiden tot asbestwratten.
66. De rechtbank volgt ten aanzien van deze afwijking het rapport van de StAB. Door op blote voeten werkzaamheden te verrichten binnen het containment is sprake van een afwijking, nu de voeten daardoor niet beschermd zijn zodat niet kan worden gesproken van beschermende kleding, en het werkplan dus niet is gevolgd. Anders dan eiseres meent is het niet aan verweerder om aan te tonen dat er een groot risico was op beschadiging van de voeten. Verweerder heeft deze afwijking dan ook mogen vaststellen.
[adres] en [adres] , toetspunt 24
67. In het afwijkingsrapport SF-02 van 22 mei 2014 is vermeld dat het logboek niet wordt aangevuld/wijzigingen in het logboek niet worden geregistreerd. Geconstateerd is dat:
a. a) niet in het werkplan is opgenomen dat alle inboedel uit de woning zal worden verpakt in een container wordt gedaan en zal worden vervoerd naar de firma [firma 2] voor inspectie;
b) in het werkplan stond dat er geen andere bedrijven zijn op de werklocatie, terwijl is gebleken dat er o.a. medewerkers van de [naam] aanwezig waren;
c) in het werkplan niet vermeld staat dat een deel van de verpakte inboedel in de woningen blijft vanwege de grootte;
d) het werkplan vermeld dat gebruik wordt gemaakt van een drietraps decontaminatie-unit terwijl een 2 traps decontaminatie-unit is geconstateerd.
68. Onder punt 24 van de lijst afwijkingen projectlocatie in bijlage H behorend bij de SC-530 staat vermeld: ‘Aanvullingen op, afwijkingen/wijzigingen van het werkplan, V&G-plan (in het werkplan, V&G-plan, of logboek)’.
69. De StAB concludeert in haar rapport dat inderdaad van toetspunt 24 is afgeweken. Volgens de StAB worden de afwijkingen ten aanzien van de inventaris en het gebruik van andere decontaminatie, zonder dit te wijzigen in het werkplan, door eiseres erkend. Over de aanwezigheid van medewerkers van de [naam] concludeert de StAB dat dit vermeld had moeten worden in het werkplan.
70. Eiseres voert aan dat afwijkingen op het werkplan, die overigens binnen de regels van SC-530 vallen, voor uitvoering met redenen omkleed in het werkplan en/of op het logboekformulier dienen te worden vermeld. Er is dus geen verplichting om het werkplan aan te passen, kleine afwijkingen mogen in het logboek worden geregistreerd.
71. De rechtbank volgt ten aanzien van dit toetspunt het rapport van de StAB. In ieder geval de medewerkers van de [naam] hadden vermeld moeten worden in het werkplan of het logboek. Nu zij in het werkplan noch in het logboek vermeld stonden is sprake van een afwijking van toetspunt 24.
Conclusie
72. Gelet op het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek, is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtgevolgen in stand te laten, omdat in de tussenuitspraak de beslissing in het bestreden besluit onrechtmatig is geoordeeld, en ook de aanvullende motivering onvoldoende is. Verweerder heeft immers onvoldoende onderbouwd dat sprake is geweest van afwijkingen van toetspunt 53 aan de [adres] , toetspunt 11 aan de [adres] en toetspunt 6 aan de [adres] . Nu er daardoor één categorie II-afwijking ( [adres] ) komt te vervallen, en twee categorie III-afwijkingen ( [adres] en [adres] ), kan een doorescalatie naar categorie I niet aan de orde kan zijn. De rechtbank ziet geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien, omdat dit in deze zaak te veel zou ingrijpen in de bestuurlijke vrijheid die verweerder heeft. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na het verstrijken van de hogerberoepstermijn.
73. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 328,- vergoedt.
74. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.232,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 3 punten voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na het verstrijken van de hogerberoepstermijn een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.232,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, rechter, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2016.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.