Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 14/6346 en UTR 14/6373
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 mei 2018 in de zaken tussen
1.[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. J.A. Wols) en
2.[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: ing. B.H. Willighagen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laren, verweerder
(gemachtigde: mr. W. Verbeek).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de provincie Noord-Holland, (gemachtigde: mr. A.F.P. van Mierlo).
de provincie Noord-Holland, (gemachtigde: mr. A.F.P. van Mierlo).
Procesverloop
De rechtbank heeft op 4 mei 2017 een tussenuitspraak gedaan in deze zaken
(ECLI:NL:RBMNE:2017:2496). Voor het procesverloop tot dat moment verwijst de
rechtbank naar die tussenuitspraak.
Bij de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit van 26 augustus 2014 (hierna: het bestreden besluit) te
herstellen.
Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend, met als bijlagen een tweetal notities van 30 juni 2017 van Royal HaskoningDHV (hierna: RHDHV). Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder ook de door hem genoemde notitie van 10 juli 2017 van RHDHV toegezonden.
Eiseres en eiser (gezamenlijk aangeduid als eisers) hebben hierop een schriftelijke zienswijze gegeven. Zij hebben bij hun zienswijzen een rapport overgelegd van 22 september 2017 van ing. B.H. Willighagen van Alcedo. Op 10 november 2017 heeft eiser nogmaals gereageerd. Eiseres heeft zich bij deze reactie aangesloten.
Derde-partij (hierna: de provincie) heeft laten weten zich geheel te kunnen vinden in de wijze waarop verweerder de gebreken heeft hersteld.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en heeft het onderzoek in beide zaken gesloten op 31 januari 2018.
Overwegingen
1. Deze zaken gaan over de aan de provincie verleende omgevingsvergunning voor de reconstructie van de N525 en het aanpassen van de af- en opritten van de A1. De vergunning omvat het toevoegen van een rijstrook aan de N525 in noordoostelijke richting, het realiseren van een extra rijstrook bij de op- en afritten van en naar de A1, het plaatsen/aanpassen van geluidschermen en enkele meer kleinschalige maatregelen.
2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de verkeersgegevens die ten grondslag liggen aan het rapport van RHDHV van 24 januari 2014, betreffende de geluidbelasting door de A1, een representatief beeld geven van de bestaande en de te verwachten situatie (“het eerste gebrek”). Verder is overwogen dat het project, ook indien wordt uitgegaan van de door RHDHV gehanteerde verkeersintensiteiten, bij een verfijnde modellering leidt tot een lichte toename van de cumulatieve geluidbelasting bij beide woningen. Verweerder heeft echter nagelaten te motiveren waarom hij deze (geringe) toename ruimtelijk aanvaardbaar acht (“het tweede gebrek”). De rechtbank heeft verweerder de gelegenheid geboden om deze gebreken te herstellen, waarbij de rechtbank het volgende heeft opgemerkt: “Het ligt in de rede dat verweerder daarbij onderzoek doet naar de feitelijke geluidbelasting bij de woningen van eisers. Dergelijk onderzoek is in dit geval mogelijk omdat het project al is gerealiseerd.”.
3. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak: dat kan alleen in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en
15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
4. Na de tussenuitspraak heeft RHDHV in opdracht van verweerder nader onderzoek uitgevoerd naar de feitelijke verkeersintensiteiten en geluidbelasting. Dit heeft geleid tot de eerder genoemde notities van 30 juni 2017 en 10 juli 2017. Verweerder heeft deze notities ten grondslag gelegd aan zijn nadere motivering van de verleende omgevingsvergunning en de door hem verrichte belangenafweging. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij op deze wijze de geconstateerde gebreken heeft hersteld. Eisers hebben in hun zienswijze gesteld dat verweerder daarin niet is geslaagd en hebben daarvoor onder meer verwezen naar een advies van ing. Willighagen van Alcedo van 22 september 2017.
De rechtbank zal hierna beoordelen of de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld.
Het eerste gebrek: verkeersintensiteiten en geluidbelasting
5. Verweerder heeft verwezen naar de notitie van 30 juni 2017 (hierna: de verkeersnotitie) van verkeerskundige Coopmans van RHDHV, waaruit blijkt dat onderzoek is gedaan naar de daadwerkelijke verkeersintensiteiten op en in de directe nabijheid van de A1 aansluiting Hilversum/Laren op de N525. In de verkeersnotitie worden drie situaties onderscheiden: het jaar 2014 (het jaar waarin een start is gemaakt met de uitvoering van de werken), het jaar 2016 (het jaar waarin de werken vrijwel waren voltooid) en het jaar 2030 (het jaar waarvoor een prognose beschikbaar is van de toekomstige intensiteiten). Voor 2014 en 2016 zijn tellingen van de N525 (door de provincie) en de Al (INWEVA-cijfers van Rijkswaterstaat) beschikbaar. Daar waar de gegevens van de provincie en Rijkswaterstaat overlappen, is een redelijke tot grote mate van consistentie te zien. De prognoses van de actuele versie van het gemeentelijk verkeersmodel Hilversum e.o. blijken eveneens in lijn te liggen met de tellingen. Volgens verkeerskundige Coopmans zijn daarom de daadwerkelijk in 2014 en 2016 gemeten (getelde) verkeersgegevens het meest betrouwbaar. Verweerder onderschrijft de conclusie van de verkeersnotitie dat de telgegevens als gegeven in tabel 1 van de verkeersnotitie de beste basis bieden om de feitelijke geluidsbelastingen vóór en na uitvoering van de werkzaamheden te berekenen. Op basis van de verkeersintensiteiten uit de verkeersnotitie heeft RHDHV in de notities van 30 juni 2017 en 10 juli 2017 (hierna: de geluidnotities) de geluidbelastingen van de A1 en N525 berekend. In de geluidnotities wordt geconcludeerd dat de herberekening voor zowel de N525 als de A1 voor de peiljaren 2014 en 2016 over de gehele linie vergelijkbare of iets lagere geluidbelastingen als resultaat geeft. Alleen voor de Al zijn op de langere termijn (2030) mogelijke overschrijdingen van de toetswaarde voorzien. Over dat laatste wordt opgemerkt dat Rijkswaterstaat binnen het systeem van de Wet milieubeheer (Wm) tijdig maatregelen moet treffen om zeker te stellen dat een overschrijding van de geluidproductieplafonds zich niet voordoet. Daarmee zal dus tegelijkertijd de overschrijding van de toetswaarde bij woningen worden voorkomen. In de geluidnotities is vervolgens ook de feitelijk gecumuleerde geluidbelasting voor 2014, 2016 en 2030 (prognose) berekend. In elk van deze drie situaties blijkt de geluidbelasting op geen enkel punt hoger zijn dan de gecumuleerde geluidbelasting die is opgebouwd uit de heersende situatie van de N525 (2013) en de geluidbelasting bij opvulling van het geluidproductieplafond van de A1 (gebaseerd op een prognose voor het jaar 2021).
6. Eisers hebben twijfels geuit ten aanzien van de juistheid van de verkeersnotitie en met name ten aanzien van de gebruikte verkeersgegevens en verkeersprognoses. De set verkeersgegevens die nu wordt gebruikt, wijkt zeer sterk af van de eerder door verweerder zelf aangeleverde gegevens. Het bevreemdt eisers dat de totale intensiteiten voor de N525 en de op- en afritten van de Al veel lager zijn dan eerder zijn bepaald en gebruikt door de gemeente en de provincie. Een verklaring daarvoor geeft verweerder echter niet. Verder stellen eisers uit de verkeersnotitie (nog steeds) niet te kunnen opmaken of sprake is van echte metingen (tellingen) van de realiteit of van een model. Voor hen blijft dus onduidelijk of er daadwerkelijk tellingen zijn gedaan voor alle wegvakken of voor een deel daarvan, en of, in dat laatste geval, de rest is geschat. Eisers merken op dat het opvalt dat nieuwe telcijfers van de provincie voor de oprit Al richting Amersfoort voor zowel 2014 als 2016 ontbreken. Zij begrijpen ook niet waarom bij de afrit Al vanuit Amsterdam sprake is van een zogenoemd samengesteld cijfer. Ook geven zij een aantal voorbeelden waaruit volgens hen blijkt dat de verkeersprognoses voor 2030 niet kunnen kloppen. Ten aanzien van de geluidnotities wijzen eisers met name op het door hen ingebrachte rapport van ing. Willighagen van Alcedo van 22 september 2017. Volgens Willighagen ontbreekt in de geluidnotities elke informatie ten aanzien van de akoestische modellering nu er enkel tabellen met basale verkeersgegevens en geluidbelastingen zijn opgenomen, die niet verifieerbaar zijn. Willighagen acht het opmerkelijk dat bij de cumulatieve geluidbelasting vóór de wijziging (de situatie in 2014) al wordt uitgegaan van de volledige benutting van het geluidproductieplafond van de Al. De situatie met een volledige benutting van het geluidproductieplafond is immers een toekomstige situatie (medio 2030). Door de gehanteerde werkwijze wordt de cumulatieve geluidbelasting vóór de wijziging volgens hem dan ook te hoog berekend.
7. De rechtbank is met eisers van oordeel dat verweerders aanvullende motivering niet voldoende is om het eerste gebrek in het besluit te herstellen. Ten aanzien van de verkeersgegevens die ten grondslag liggen aan de verkeersnotitie van 30 juni 2017 heeft verweerder onvoldoende onderbouwd dat deze een representatief beeld geven van de bestaande en de te verwachten situatie. Uiteraard kan verweerder gebruik maken van gewijzigde verkeersgegevens maar in een geval waarin, zoals hier, gemotiveerde twijfel is gezaaid over de (eerder) gehanteerde verkeerscijfers, had verweerder meer informatie moeten verschaffen over de achtergrond en juistheid van de nu gebruikte cijfers. Dit geldt te meer nu er grote verschillen bestaan tussen de eerder door verweerder gebruikte verkeersgegevens en deze nieuwe gegevens. Daarnaast is het ook de rechtbank niet duidelijk in hoeverre bij de bestaande situaties van 2014 en 2016 sprake is van daadwerkelijk gemeten verkeerscijfers (met andere woorden: cijfers verkregen door feitelijke tellingen) en/of berekende cijfers. Zo ontbreken in de verkeersnotitie provinciale telcijfers voor enkele wegvakken van de N525 en is voor de op- en afritten van de A1 deels gebruik gemaakt van samengestelde cijfers. Ook dit draagt er aan bij dat moet worden geconcludeerd dat de nieuwe verkeersgegevens niet inzichtelijk zijn en dat de verschillen met de eerder gehanteerde cijfers niet worden verklaard. Ten aanzien van de prognoses in het verkeersmodel voegt de rechtbank hieraan toe dat modellen noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weergeven, waarbij een inschatting moet worden gemaakt van onzekere toekomstige ontwikkelingen. In dit geval hebben eisers echter voldoende aannemelijk gemaakt dat een aantal uitkomsten te zeer lijkt af te wijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid. Ook op dit punt heeft verweerder geen duidelijkheid verschaft. Nu nog steeds vraagtekens bestaan over (de representativiteit van) de gebruikte verkeersgegevens, volgt daaruit dat verweerder ook (nog steeds) niet inzichtelijk heeft gemaakt welke gevolgen het bestreden besluit heeft voor de cumulatieve geluidbelasting bij de woningen van eisers. De overgelegde geluidnotities zijn immers gebaseerd op de verkeersintensiteiten uit de verkeersnotitie. De rechtbank stelt dan ook vast dat het gebrek niet is hersteld en dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het tweede gebrek: belangenafweging
8. De rechtbank komt gezien de voorgaande rechtsoverweging niet toe aan een oordeel over de belangenafweging. Verweerders belangenafweging is immers (mede) gebaseerd op de uitkomsten van de verkeers- en geluidnotities, waarvan thans onduidelijk is of deze bruikbaar zijn. De rechtbank merkt ter voorlichting aan verweerder wel al op dat de nu in het bestreden besluit opgenomen afweging grotendeels het karakter heeft van (vast)stellingen en geen inzicht geeft in hoe verweerder deze vervolgens heeft gewogen.
De conclusie
9. De beroepen van eisers slagen. Het bestreden besluit is in strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank dient te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daarbij geldt dat de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hij zelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.
10.1
Gezien de overwegingen hierboven kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit niet in stand worden gelaten. De rechtbank ziet ook geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat zij niet beschikt over de daarvoor benodigde informatie. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om voor de tweede maal een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. In deze zaken is immers reeds op verschillende manieren geprobeerd het conflict op te lossen (zie het in de tussenuitspraak van 4 mei 2017 opgenomen procesverloop), wat niet tot een bevredigend resultaat heeft geleid. Ook is verweerder een maal eerder in gelegenheid gesteld om de gebreken te herstellen maar aan deze herstelpoging van verweerder kleven wederom gebreken. Een nieuwe bestuurlijke lus geeft naar het oordeel van de rechtbank bij deze stand van zaken dan ook geen zicht op een geschilbeslechting binnen een redelijke termijn.
10.2
Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak. In dit nieuwe besluit moet verweerder aannemelijk maken dat de verkeersgegevens die hij aan dit nieuw te nemen besluit ten grondslag legt een representatief beeld geven van de bestaande en de te verwachten situatie. Indien sprake is van een lichte toename van de cumulatieve geluidbelasting bij beide woningen moet verweerder motiveren waarom hij deze (geringe) toename ruimtelijk aanvaardbaar acht.
De rechtbank geeft verweerder daarbij nogmaals dringend in overweging over te gaan tot feitelijke metingen van de geluidbelasting bij de woningen van eisers nu sprake is van een complexe (verkeers)situatie, het project reeds is uitgevoerd en feitelijke metingen in ieder geval voor de bestaande situatie uitsluitsel geven over de werkelijk aanwezige (cumulatieve) geluidbelasting. Voor de rechtbank is niet duidelijk geworden waarom verweerder daartoe (nog steeds) niet is overgegaan.
10.3
De rechtbank stelt voor het nemen van een nieuw besluit een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak
.De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
.De rechtbank merkt op dat deze termijn pas begint nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken of, indien hoger beroep wordt ingesteld, nadat op het hoger beroep is beslist.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hemn betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Van de kant van eiser is de rechtbank niet gebleken van kosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoding in aanmerking komen. Voor eiseres stelt de rechtbank deze kosten op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.753,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak
een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiser te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.753,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. S. Wijna, voorzitter, en mr. V.M.M. van Amstel en mr. J.W. Veenendaal, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.