Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/3245
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 mei 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser en [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres,
samen ook te noemen als eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen(het college), verweerder,
(gemachtigden: S. Klanderman en W.F. Goddijn).
Als derde-partijen hebben aan deze zaak deelgenomen:
[derde-partij 1],
[derde-partij 2],
[derde-partij 3]en
[derde-partij 4], allen uit [woonplaats]
[derde-partij 2],
[derde-partij 3]en
[derde-partij 4], allen uit [woonplaats]
(gemachtigde: mr. I.M.C. van Leeuwen).
Inleiding
Eiser is eigenaar van de recreatiewoning op het [chaletpark] (het chaletpark) aan de [adres] in [woonplaats] (het perceel). Hij verhuurt de recreatiewoning aan eiseres. Het perceel is in het bestemmingsplan ‘Buitengebied [locatie] ’ (het bestemmingsplan) bestemd als ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’. Binnen deze bestemming is verblijf in een recreatiewoning in de periode van 31 oktober tot 1 april (de wintersluiting) niet toegestaan. [1]
De derde-partijen zijn omwonenden van het chaletpark en hebben op 5 maart 2018 een handhavingsverzoek ingediend onder meer met betrekking tot de (permanente) bewoning in de periode van de wintersluiting. Op 9 en 23 maart 2021 heeft de medewerker handhaving van de gemeente controles bij de recreatiewoning op het perceel uitgevoerd. Tijdens deze controles is geconstateerd dat eiseres de recreatiewoning bewoond. Met de brieven van 22 april 2021 heeft het college aan eisers het voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen het hiervoor beschreven gebruik van de recreatiewoning op het perceel. In reactie hierop heeft eiser een zienswijze ingediend.
Met de primaire besluiten van 10 november 2021 heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Eisers moeten voor 1 november 2022 het verblijf in de recreatiewoning in de periode tussen 31 oktober en 1 april (laten) beëindigen en beëindigd houden. Als eisers dat niet doen, verbeuren zij een dwangsom van € 3.500,- per week of per gedeelte van een week tot een maximum van € 10.000,-.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Met de bestreden besluiten van 24 mei 2022 heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het beroep op 22 maart 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door [A] . Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door eiser en [A] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de derde-partijen zijn [derde-partij 1] en [derde-partij 4] verschenen. Ook was de eigenares van [chaletpark] , [eigenares] samen met haar dochter [B] aanwezig.
Het college heeft op de zitting aangegeven dat de begunstigingstermijn op verzoek van eisers is verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank in deze zaak.
Het geschil en beoordelingskader
1. In deze zaak gaat het om de vraag of het college terecht aan eisers een last onder dwangsom heeft opgelegd. Eiseres bewoont de recreatiewoning op het perceel permanent. Tussen partijen is niet in geschil dat de bewoning van de recreatiewoning tijdens de wintersluiting in strijd is met het bestemmingsplan. Er is dus sprake van een overtreding. Dit betekent dat het college bevoegd en in beginsel ook verplicht is om handhavend op te treden. Dit vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden kan het college van handhavend optreden afzien. Dit kan zich voordoen als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
2. Eisers vinden dat het college in hun geval ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd. Volgens eisers zijn er bijzondere omstandigheden die maken dat het college in hun geval had moeten afzien van handhaving. De rechtbank zal dit hierna aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
Beoordeling door de rechtbank
Zijn de verzoekers om handhaving belanghebbenden?
3. Eisers voeren allereerst aan dat het college op geen enkele wijze heeft aangetoond dat het handhavingsverzoek afkomstig is van een belanghebbende. Eisers hebben het idee dat aan het handhavingsverzoek een persoonlijke kwestie met een buitenstaander ten grondslag ligt die niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Verder maakt het college volgens eisers niet duidelijk wat in deze handhavingskwestie de betekenis is van het aangehaalde Handhavingsbeleid [2] en het daarbij behorende Uitvoeringsprogramma [3] waarin staat dat alle klachten en meldingen worden geregistreerd in lijn met de beginselplicht tot handhaving.
4. De rechtbank volgt eisers hierin niet. In deze zaak is niet van belang of de derde-partijen als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt, omdat het college een beginselplicht tot handhaving heeft bij constatering van een illegale situatie. In dit geval heeft het college geconstateerd dat daarvan sprake is. Een besluit om daartegen handhavend op te treden kan op verzoek, maar ook ambtshalve door het college worden genomen. [4] Bovendien heeft het college gesteld dat de derde-partijen allen belanghebbenden zijn, omdat zij ofwel naast, tegenover of in de directe nabijheid van het chaletpark wonen. In wat eisers aanvoeren ziet de rechtbank geen reden om daaraan te twijfelen.
Is er concreet zicht op legalisatie?
5. Eisers stellen dat op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in hun individuele geval nog wel maatwerk kan worden geleverd, ook al biedt het bestemmingsplan geen mogelijkheden. Voor tijdelijk planologisch strijdig gebruik kan aan een te verlenen omgevingsvergunning een termijn worden verbonden. Het kan daarbij gaan om allerlei varianten zoals een termijn van 10 jaar.
6. Naar het oordeel van de rechtbank bestond er geen concreet zicht op legalisatie. In de eerste plaats, omdat eisers geen aanvraag voor een omgevingsvergunning ter legalisering hebben gedaan. Daarnaast heeft het college aangegeven niet bereid te zijn om mee te werken aan bewoning van de recreatiewoning tijdens de wintersluiting. In beginsel volstaat dit enkele feit voor het oordeel dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. [5] Bovendien heeft het college een door de eigenaar van het chaletpark, [eigenares] , eerder ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning om het gehele jaar te mogen recreëren geweigerd. Het beroep tegen die weigering heeft de rechtbank ongegrond verklaard. [6] De beroepsgrond slaagt niet.
Is handhavend optreden onevenredig?
7. Verder voeren eisers aan dat het college niet heeft onderbouwd dat de paardenhouderij
op het perceel [adres] in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd door de bewoning van eiseres in de recreatiewoning tijdens de wintersluiting. Eiseres veroorzaakt geen overlast en ook de paardenhouderij ondervindt op geen enkele manier overlast van haar.
Eiser verhuurt de recreatiewoning aan eiseres als een vriendendienst tegen een beperkte vergoeding. Van het genereren van inkomsten in commerciële zin is absoluut geen sprake.
Verder verwijzen eisers naar andere recreatieparken in Nederland waar permanente
bewoning van recreatiewoningen ook plaatsvindt. Dit is vaak noodzakelijk, omdat de bewoners niet in staat zijn een reguliere woning te kopen of te huren. Dit geldt ook voor eiseres. Eiseres is voor huisvesting in deze regio aangewezen op een sociale huurwoning, maar vanwege de lange wachtlijsten komt eiseres de aankomende vijf tot tien jaar niet voor een dergelijke woning in aanmerking. Eiseres zal door het handhavingsbesluit tijdens de wintersluiting dakloos worden. Ook de Tweede Kamer is zich van deze problematiek bewust en via een motie is aan de regering verzocht om de gemeenten de mogelijkheid te geven om snel permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. [7] Daarnaast is op grond van artikel 22, tweede lid, van de Grondwet bevordering van voldoende woongelegenheid een zorg van de overheid. Wonen in een betaalbaar huis is een eerste levensbehoefte en een opdracht voor de overheid dit voor iedereen mogelijk te maken. Eisers waarderen het dat de gemeente de menselijke maat in acht heeft genomen door de begunstigingstermijn te verlengen. Maar om echt rekening te houden met de menselijke maat moet volgens eisers de begunstigingstermijn gerelateerd worden aan de wachttijd om voor een sociale huurwoning in aanmerking te komen.
8. Zoals hiervoor overwogen is het uitgangspunt dat tegen een overtreding handhavend wordt opgetreden. Handhavend optreden heeft uiteraard nadelige gevolgen voor de overtreder. Dit betekent echter niet dat handhavend optreden alleen daarom onevenredig is. In de zogenoemde Harderwijk-uitspraak van de Afdeling is kortgezegd geoordeeld dat een besluit geschikt en noodzakelijk moet zijn om de beoogde doelen te bereiken en dat de genomen maatregel evenwichtig moet zijn. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. [8]
9. De rechtbank is van oordeel dat de last onder dwangsom in deze zaak een geschikt en noodzakelijk middel is om de overtreding aan te pakken. Daarbij komt gewicht toe aan de aard van de overtreding en de impact daarvan op de omgeving. De rechtbank ziet geen zwaarwegende noodzaak om de permanente bewoning van de recreatiewoning in afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. De rechtbank neemt daarbij het volgende in aanmerking.
10. Het college stelt dat bij de besluitvorming een afweging is gemaakt tussen het algemeen belang dat met handhaving is gediend, de belangen van verzoekers om handhaving en de belangen van eisers. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet onredelijk dat het college in dit geval het belang van handhaving van het bestemmingsplan zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van eiseres om in de recreatiewoning tijdens de wintersluiting te mogen blijven wonen. Daarbij heeft het college in het bestreden besluit en in het verweerschrift gemotiveerd aangegeven dat het belang van handhaving met name is gelegen in het waarborgen van de rust en de natuurwaarden in het gebied van het chaletpark. In het bestemmingsplan is daarom bewust gekozen voor een wintersluiting in het chaletpark. Daarnaast is volgens het college van belang dat het perceel is gelegen in ‘Landelijk gebied’, waarvoor een verstedelijkingsverbod is geregeld. [9] Met het jaarrond gebruik van het chaletpark, wordt het gebruik volgens het college geïntensiveerd als gevolg waarvan sprake is van verstedelijking. Ook wordt daardoor een goed woon- en leefklimaat niet gegarandeerd, omdat er mogelijk belemmeringen zijn voor de naastgelegen paardenhouderij op het perceel [adres] . De eigenaar van de paardenhouderij, [derde-partij 2] , traint haar paarden op dit perceel waarvoor veel behoefte is aan rust. Om die reden is de verplichte wintersluiting van het chaletpark essentieel en heeft zij daarom expliciet gekozen voor die locatie om jonge paarden te trainen. Als er jaarrond wordt gerecreëerd is er sprake van geurgevoelige objecten als gevolg waarvan de paardenhouderij in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd. Dat de paardenhouderij te koop staat, is daarbij niet relevant omdat op het perceel nog steeds een agrarische bestemming rust met een functieduiding paardenhouderij. Ook een toekomstige paardenhouderij moet de bij het bestemmingsplan toegestane activiteiten zonder beperking als gevolg van toegestane bewoning kunnen (gaan) verrichten. De rechtbank is van oordeel dat het college met deze toelichting voldoende heeft gemotiveerd waarom de belangenafweging in het nadeel van eisers uitvalt.
11. Ook de stelling van eisers dat handhavend optreden onevenredig is gezien de krapte op de woningmarkt en dat het voor eiseres niet mogelijk is gebleken alternatieve woonruimte te vinden, slaagt niet. Hoe invoelbaar ook, dit is naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien. De rechtbank begrijpt dat het voor eiseres lastig is om betaalbare, passende woonruimte te vinden, maar dat geldt voor veel mensen die op zoek zijn naar betaalbare woonruimte. De Afdeling heeft in meerdere uitspraken geoordeeld dat handhaving zware gevolgen heeft en het door de krapte op de woningmarkt moeilijk is om andere woonruimte te vinden, maar dat dit niet betekent dat handhavend optreden onevenredig is gezien de daarmee te dienen doelen. [10]
12. Het verzoek van de kamerleden Koerhuis/Van Eijs aan de regering om gemeenten vanaf 2021 de mogelijkheid te geven om snel permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan, leidt niet tot een ander oordeel. De strekking van dit verzoek reikt niet zo ver dat het college verplicht is om permanente bewoning van de recreatiewoning ook in het geval van eiseres toe te staan. Dat permanente bewoning op andere recreatieparken is toegestaan of zal worden toegestaan, betekent niet dat dit ook moet gelden voor het recreatiepark in deze zaak. Daarnaast heeft het college ter uitvoering van de ‘oproep’ van de minister om bij het beëindigen van de strijdige bewoning in tijden van de coronacrisis de menselijke maat in acht te nemen, een ruime begunstigingstermijn van een jaar gesteld om de overtreding te beëindigen. Deze termijn is nadien nog verder verlengd tot zes weken na de uitspraak in deze zaak. Eiseres was al voor het handhavingsverzoek op 15 mei 2017 op de hoogte gebracht dat zij in de recreatiewoning niet permanent mag wonen. Zij was dus al langere tijd bekend met de overtreding en had meer dan 5 jaar de tijd om de overtreding te beëindigen en alternatieve woonruimte te vinden. Een verdere verlenging voor de rest van het leven van eiseres dan wel totdat zij elders woonruimte heeft gevonden, zoals gesteld op de zitting, zou in feite neerkomen op een verkapte gedoogconstructie die tot rechtsongelijke situaties kan leiden en waartoe het college niet gehouden is. Zoals uit de hiervoor genoemde uitspraken van de Afdeling volgt, is het de verantwoordelijkheid van eiseres om vervangende woonruimte te zoeken en daarbij alle mogelijkheden, binnen en buiten de gewenste regio, aan te grijpen. Dat eiseres geen overlast op het chaletpark veroorzaakt, maakt ook niet dat het college haar belang om de recreatiewoning permanent te bewonen zwaarder had moeten laten wegen.
13. Het beroep van eisers op artikel 22, tweede lid, van de Grondwet slaagt ook niet. Naar het oordeel van de rechtbank reikt de zorgplicht van de gemeente niet zo ver dat zij verplicht is voor eiseres een nieuwe woning te vinden. Daarbij komt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bepalingen over sociale grondrechten zoals artikel 22 van Pro de Grondwet zich in beginsel niet lenen voor rechtstreekse toetsing door de rechter. [11] In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe moeten leiden dat het bestreden besluit, in aanvulling op de toetsing aan de toepasselijke wetgeving, desondanks in aanmerking komt voor rechtstreekse toetsing aan genoemd artikel.
14. Het voorgaande betekent dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die leiden tot het oordeel dat in dit geval handhavend optreden onevenredig is.
Conclusie en gevolgen
15. De rechtbank concludeert dat het college terecht aan eisers een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het beroep is ongegrond. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.