Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/2264
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2023 in de zaak tussen
Stichting De Faunabescherming, gevestigd in Amstelveen, De Faunabescherming
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, verweerder
(gemachtigde: mr. R.D. Reinders en mr. S.J. van Winzum).
Verder heeft als partij aan het geding deelgenomen:
Stichting Faunabeheereenheid Gelderland, gevestigd in Arnhem,
(gemachtigde: F. Koffeman).
Partijen worden in deze uitspraak De Faunabescherming, gedeputeerde staten en de faunabeheereenheid genoemd.
De uitspraak
1. Deze uitspraak gaat over het afschot van wilde hoefdieren op de Veluwe en de gevolgen daarvan voor de aanwezigheid van de wolf. De rechtbank komt tot het oordeel dat door het afschot geen sprake is van verstoring van de wolf. Zij wijkt hiermee af van het eerdere voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter. De conclusie van de rechtbank is dat geen sprake is van een overtreding en dat gedeputeerde staten terecht hebben afgezien van handhavend optreden.
Inleiding
2. Op de Veluwe vindt al jarenlang afschot van wilde hoefdieren plaats, met het oog op schadebestrijding en populatiebeheer. In het kader hiervan hebben gedeputeerde staten aan de faunabeheereenheid voor het laatst in september 2019 een ontheffing krachtens de Wet natuurbescherming verleend voor het opzettelijk doden van het edelhert en damhert en de ree en voor het opzettelijk doden en vangen van het wilde zwijn (hierna: de wilde hoefdieren).
3. Sinds 2015 is de wolf terug in Nederland. Een aantal roedels heeft zich op de Veluwe gevestigd. De wolf is een beschermde diersoort.
4. De Faunabescherming vindt dat het afschot van wilde hoefdieren leidt tot verstoring van de wolf op de Veluwe. De Faunabescherming heeft daarom bij gedeputeerde staten een verzoek ingediend om handhavend op te treden en om de ontheffing in te trekken. Met het besluit van 22 november 2021 (het primaire besluit) hebben gedeputeerde staten het verzoek om handhaving afgewezen. De Faunabescherming heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
5. Met de uitspraak van 24 december 2021 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. [1] Het voorlopig oordeel dat de voorzieningenrechter daarbij gaf over de rechtmatigheid van het primaire besluit was dat verstoring van de wolf aannemelijk was. Aan de afwijzing van de voorlopige voorziening lag ten grondslag dat de belangen van gedeputeerde staten en van de faunabeheereenheid bij het afschot van wilde hoefdieren op dat moment meer gewicht hadden dan de belangen van De Faunabescherming.
6. Met het besluit van 5 april 2022 (het bestreden besluit) hebben gedeputeerde staten het bezwaar De Faunabescherming ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten. De Faunabescherming heeft hiertegen beroep ingesteld.
7. Vanwege de betrokkenheid van een medewerker heeft de rechtbank Gelderland de zaak verwezen naar deze rechtbank.
8. Het beroep is behandeld op de zitting van 14 april 2023. De Faunabescherming heeft zich laten vertegenwoordigen door haar bestuurder [A] , bijgestaan door de gemachtigde. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden, bijgestaan door [B] , wolvendeskundige. De faunabeheereenheid heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [C] , hoefdierdeskundige bij de faunabeheereenheid.
De standpunten van partijen
9. De Faunabescherming stelt zich op het standpunt dat het afschot van wilde hoefdieren op de Veluwe leidt tot een verstoring van de wolf, zodat sprake is van de overtreding van artikel 3.5, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Ter onderbouwing van haar standpunt wijst De Faunabescherming op het rapport
‘In hoeverre heeft intensief afschot van wilde hoefdieren op de Veluwe negatieve effecten voor de wolf? Een wetenschappelijke analyse.’van prof. dr. ir. C. Smit, hoogleraar Ecologie en Natuurbeheer aan de Rijksuniversiteit Groningen van 18 november 2021 (hierna: het rapport van Smit) en zijn aanvullende e-mail van 29 januari 2022. Volgens De Faunabescherming volgt uit dit rapport dat het aannemelijk is dat de wolf op de Veluwe wordt verstoord door afschot van wilde hoefdieren en de toename aan menselijke activiteit die dat met zich brengt. Daarnaast wijst De Faunabescherming op de notitie
‘Enkele gedachten omtrent de toelaatbaarheid van jacht op hoefdieren in gebieden waar wolven gevestigd zijn.’van A. Trouwborst van 17 september 2021.
‘In hoeverre heeft intensief afschot van wilde hoefdieren op de Veluwe negatieve effecten voor de wolf? Een wetenschappelijke analyse.’van prof. dr. ir. C. Smit, hoogleraar Ecologie en Natuurbeheer aan de Rijksuniversiteit Groningen van 18 november 2021 (hierna: het rapport van Smit) en zijn aanvullende e-mail van 29 januari 2022. Volgens De Faunabescherming volgt uit dit rapport dat het aannemelijk is dat de wolf op de Veluwe wordt verstoord door afschot van wilde hoefdieren en de toename aan menselijke activiteit die dat met zich brengt. Daarnaast wijst De Faunabescherming op de notitie
‘Enkele gedachten omtrent de toelaatbaarheid van jacht op hoefdieren in gebieden waar wolven gevestigd zijn.’van A. Trouwborst van 17 september 2021.
10. De Faunabescherming beroept zich ook op het Europeesrechtelijke voorzorgsbeginsel dat ten grondslag ligt aan de Habitatrichtlijn. [2] Volgens De Faunabescherming brengt dat beginsel met zich dat ook al bij twijfel of de wolf wordt verstoord of zal worden verstoord het afschot van wilde hoefdieren gestaakt moet worden. Verder voert De Faunabescherming aan dat sprake is van een overtreding van artikel 3.5, tweede lid van de Wnb, omdat gedeputeerde staten onvoldoende heeft onderzocht of de wolf wordt verstoord door het afschot.
11. Gedeputeerde staten vinden dat er geen sprake is van overtreding van artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb. Primair komen zij tot dit standpunt omdat zij op basis van de door De Faunabescherming aangehaalde rapporten vinden dat er geen verstoring plaatsvindt. Subsidiair leggen zij aan hun standpunt ten grondslag dat áls er sprake is van verstoren, dat verstoren niet opzettelijk gebeurt.
Beoordeling door de rechtbank
12. De rechtbank moet beoordelen of het afschot van wilde hoefdieren leidt tot het verstoren van de wolf zoals bedoeld in artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank moet bij de beantwoording van deze vraag uitgaan van de juridische betekenis van het begrip ‘verstoren’. Deze invulling hoeft niet hetzelfde te zijn als ‘verstoren’ in wetenschappelijk-ecologische zin.
De kwalificatie van het begrip ‘verstoren’
13. In artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb is bepaald dat het verboden is om in het wild levende soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, in hun natuurlijke verspreidingsgebied te doden of te vangen. Op grond van het tweede lid is het verboden om de dieren die vallen onder dit beschermingsregime, opzettelijk te verstoren. Dit beschermingsregime is op de wolf van toepassing.
14. Artikel 3.5, tweede lid, van de Wnb is de implementatie van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de Habitatrichtlijn. In dat artikelonderdeel is bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen treffen voor het instellen van een systeem van strikte bescherming van de in bijlage IV, letter a, vermelde diersoorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op het opzettelijk verstoren van die soorten, vooral tijdens de perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek.
15. In de Habitatrichtlijn en in de Wnb is geen definitie gegeven van het begrip ‘verstoren’. Uit de uitspraak van 4 maart 2021 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) over bosbouw in Zweden, waar De Faunabescherming ook op heeft gewezen, volgt dat ‘verstoren’ in ieder geval niet beperkt is tot activiteiten die de staat van instandhouding van een soort aantasten en ook niet beperkt is tot activiteiten die worden uitgevoerd tijdens perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek als bedoeld in artikel 12, eerste lid, onder b, van de Habitatrichtlijn. [3] Het Hof geeft hiermee dus wel een nadere duiding aan het begrip ‘verstoren’, maar geeft daarvan geen uitputtende definitie.
16. De rechtbank heeft voor de betekenis van het begrip ‘verstoren’ ook gekeken naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Daaruit volgt dat niet ieder plan dat tot gevolg heeft dat een beschermde diersoort zich moet aanpassen aan de veranderde omgeving een opzettelijke verontrusting is in de zin van die bepaling. [4] Het tijdelijk (doen) wegvluchten voor werkzaamheden naar een rustiger plek kan niet worden aangemerkt als opzettelijke verstoring. De rechtbank onderschrijft deze uitleg van de Afdeling, maar stelt tegelijkertijd vast dat ook uit deze rechtspraak geen eenduidig antwoord volgt op de vraag wat in algemene zin als verstoren moet worden gezien in een zaak als de voorliggende. In deze zaak is immers niet zonder meer sprake van het aanpassen van de beschermde diersoort aan de veranderde omgeving, maar van vestiging van de wolf in een gebied dat al jarenlang onveranderd wordt gekenmerkt door allerlei vormen van menselijke activiteit, waaronder de jacht op wilde hoefdieren.
17. De tussenconclusie is dat noch de wettelijke bepalingen, noch de rechtspraak een uitputtende definitie geven van ‘verstoren’, die kan worden toegepast in deze zaak, waarbij een beschermde soort zich heeft gevestigd in een gebied met bestaande activiteiten van de mens.
18. Gedeputeerde staten hebben voor de betekenis van het begrip ‘verstoren’ aansluiting gezocht bij de invulling die de Europese Commissie daaraan geeft in de ‘Richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn’ [5] . Uit deze richtsnoeren volgt dat elke opzettelijke verstoring die van invloed kan zijn op de overlevingskansen, het voortplantingssucces of het voortplantingsvermogen van een beschermde soort, of die leidt tot een verkleining van het leefgebied of tot verplaatsing of verdringing van de soort, moet worden beschouwd als ‘verstoren’ in de zin van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.
19. De rechtbank is als nationale rechter gebonden aan de uitleg die het Hof heeft gegeven aan bepalingen van het Unierecht. Uit de vaste rechtspraak van zowel het Hof als van de Afdeling volgt dat richtsnoeren van de Europese Commissie op zichzelf niet bindend zijn, maar dat zij wel een handvat bieden bij de interpretatie van bepalingen in een richtlijn. [6] Gelet hierop komt aan de richtsnoeren betekenis toe.
20. De rechtbank zal de invulling die gedeputeerde staten geven aan het begrip verstoren volgen. Dit betekent dat de rechtbank voor de invulling van het begrip ‘verstoren’ zoals bedoeld in de Habitatrichtlijn en de Wnb aansluiting zoekt bij de richtsnoeren. Tegen deze achtergrond beoordeelt de rechtbank of gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt stellen dat de wolf niet wordt verstoord.
In deze zaak is geen sprake van het verstoren van de wolf
21. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het afschot van wilde hoefdieren op de Veluwe niet tot het verstoren van de wolf zoals bedoeld in artikel 3.5 van de Wnb. De rechtbank legt dat hierna verder uit.
22. Voor haar stelling dat sprake is van het verstoren van de wolf heeft De Faunabescherming zich met name gebaseerd op het rapport van Smit. Dit rapport is gebaseerd op internationale literatuur en is een wetenschappelijke benadering van de vraag of sprake is van verstoring. In zijn rapport gaat Smit in op drie manieren waarin de jacht op wilde hoefdieren effect kan hebben op wolven. Het gaat dan om directe verstoring door de mens (fysieke aanwezigheid en/of geluid), vermindering van aanbod van natuurlijke prooidieren en vermindering van ecologische effecten. Vervolgens heeft Smit in zijn rapport voor elk van deze drie aspecten beoordeeld in hoeverre het afschot van wilde hoefdieren op de Veluwe leidt tot verstoring van de wolf.
23. De rechtbank stelt voorop dat uit de conclusie van het rapport van Smit niet onomstotelijk volgt dat van verstoring sprake is. Hij maakt nadrukkelijk enkele voorbehouden bij zijn conclusies. Zo concludeert Smit dat het aannemelijk is dat door intensief afschot de verstorende effecten van mensen zullen toenemen, maar dat de mate waarin dit leidt tot verstoring van de wolf momenteel niet bekend is en nader onderzocht moet worden. Ook voor de vermindering van het aanbod van natuurlijke prooidieren concludeert Smit dat op dit moment cruciale gegevens over bijvoorbeeld het dieet van de wolf en de werkelijke populatie prooidieren op de Veluwe ontbreekt of onvoldoende bekend zijn en dat nader onderzoek nodig is om te bepalen of – en bij welke wildstand – voedselaanbod beperkend kan zijn voor de wolf. Tot slot volgt uit het rapport van Smit dat er beperkt, maar toenemend, bewijs is dat de ecologische effecten van de wolf, zoals gedragsverandering bij prooidieren en gevolgen voor vegetatie, door menselijke activiteit worden overstemd. Gelet hierop kan het rapport van Smit naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot de conclusie dat in juridische zin sprake is van het verstoren van de wolf.
24. De rechtbank overweegt bovendien dat het rapport van Smit vanwege zijn wetenschappelijke benadering slechts beperkt bruikbaar is voor beantwoording van de vraag of ook in juridische zin sprake is van verstoring van de wolf. Dat sprake is van verstoring in wetenschappelijk-ecologische zin, betekent immers niet zonder meer dat de mate waarin dat gebeurt ook inhoudt dat sprake is van invloed op overlevingskansen, voortplantingsniveau of -vermogen, of dat het leefgebied wordt verkleind of dat de wolf verplaatst of wordt verdrongen. Uit het rapport volgt niet dat Smit die laatste – juridische – definitie hanteert als hij het over ‘verstoren’ heeft. De Faunabescherming heeft dat ook niet nader toegelicht of onderbouwd, ook niet toen daarnaar op de zitting werd gevraagd. Zij verwijst voor haar standpunt dat sprake is van verstoren in de zin van de Wnb alleen naar het rapport van Smit en de andere wetenschappelijke stukken.
25. De rechtbank oordeelt in het licht van het voorgaande dat gedeputeerde staten terecht tot de conclusie zijn gekomen dat niet is komen vast te staan dat door het gebruik van de ontheffing voor het afschot van wilde hoefdieren op de Veluwe sprake is van het verstoren van de wolf in de zin van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Gedeputeerde staten hebben daarom terecht geconcludeerd dat geen sprake is van een overtreding van artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb. De rechtbank volgt dus niet het voorlopig oordeel dat de voorzieningenrechter in de uitspraak van 24 december 2021 op dit punt heeft gegeven.
26. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een schending van het voorzorgbeginsel. De Faunabescherming vreest dat er een risico is dat de wolf in de toekomst verstoord zal worden, maar dat is nu geen overtreding. Het voorzorgsbeginsel strekt naar het oordeel van de rechtbank niet zo ver dat activiteiten waarvan onduidelijk is hoe die zich in de toekomst ontwikkelen al bij voorbaat als een overtreding van dat beginsel moeten worden aangemerkt.
27. De Faunabescherming voert verder aan dat niet kan worden uitgesloten dat er sprake is van het verstoren van de wolf omdat gedeputeerde staten onvoldoende onderzoek hebben gedaan naar de effecten van afschot van de wilde hoefdieren op de wolf en zijn leefomgeving. Volgens De Faunabescherming moeten gedeputeerde staten die effecten wel onderzoeken. In de tussentijd moet het afschot zekerheidshalve worden stilgelegd.
28. Handhaving is een bevoegdheid en daarmee de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Een verzoek daartoe hoeft over het algemeen niet het bewijs te bevatten dat tot handhaving moet worden overgegaan. [7] Het ligt wel op de weg van de verzoeker om handhaving om het bevoegd gezag enige aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of er een overtreding wordt begaan. Het is vervolgens aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om te beoordelen of er sprake is van een overtreding, die daarvoor feiten en omstandigheden moet verzamelen. [8]
29. De Faunabescherming heeft die aanknopingspunten geboden met het rapport van Smit, zijn aanvullende e-mail en de notitie van Trouwborst. Dat lijken bij de huidige stand van zaken de beste inzichten te zijn over de wolf op de Veluwe. De Faunabescherming, gedeputeerde staten en de faunabeheereenheid zijn het erover eens dat de komende tijd moet worden gemonitord hoe de vestiging van de wolf op de Veluwe zich verder ontwikkelt. De faunabeheereenheid heeft op de zitting toegelicht dat er in samenwerking met verschillende universiteiten onderzoek wordt gedaan en dat de wolf op de Veluwe wordt gemonitord. Naar het oordeel van de rechtbank valt niet in te zien welk onderzoek gedeputeerde staten bij de huidige stand van zaken nog hadden moeten verrichten, anders dan het monitoren van de bestaande situatie. Gedeputeerde staten hebben voor hun besluitvorming dan ook voldoende kennis vergaard over de feiten en omstandigheden. Van een onzorgvuldig onderzoek is geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
Er is geen grondslag voor het intrekken van de ontheffing
30. De Faunabescherming heeft tot slot aangevoerd dat er aanleiding is om de ontheffing in te trekken omdat de gegevens op grond waarvan de ontheffing is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat een andere beslissing zou zijn genomen als de juiste gegevens bekend waren geweest.
31. Deze beroepsgrond slaagt niet. De Faunabescherming heeft, in vervolg op wat daarover is opgemerkt in het oorspronkelijke handhavingsverzoek, ook in de bezwaarfase gesteld dat er aanleiding is om de ontheffing in te trekken. Gedeputeerde staten zijn hierop in de beslissing op bezwaar gemotiveerd ingegaan. Volgens gedeputeerde staten is er geen aanleiding om de ontheffing in te trekken omdat niet is gebleken van gewijzigde omstandigheden of onjuist gebruik van gegevens. De Faunabescherming heeft daar in beroep niets tegen ingebracht anders dan het verzoek aan de rechtbank om zelf voorziend over te gaan tot intrekking van de ontheffing. Pas op de zitting heeft De Faunabescherming nadere invulling gegeven aan deze beroepsgrond en zich op het standpunt gesteld dat de wolf een nieuw element is op de Veluwe en dat er daarom sprake is van gewijzigde omstandigheden die met zich brengen dat de verleende ontheffing opnieuw op juistheid moet worden beoordeeld. De rechtbank vindt dat het innemen van dit standpunt op de zitting in strijd is met de goede procesorde, zodat zij dit buiten beschouwing laat. Vanwege het late stadium waarin De Faunabescherming invulling heeft gegeven aan deze beroepsgrond hebben gedeputeerde staten en de rechtbank zich daarop niet inhoudelijk kunnen voorbereiden. In wat De Faunabescherming in het beroepschrift summier heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de beslissing op bezwaar onrechtmatig is, voor zover daarbij niet is overgegaan tot intrekking van de ontheffing voor het afschot van wilde hoefdieren.
Conclusie
32. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, voorzitter, en mr. K. de Meulder en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2023.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.