ECLI:NL:RBMNE:2024:122

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/3724

1.a

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 januari 2024 in de zaak tussen

[eiser] , eiser

(gemachtigde: mr. M.M. Breukers)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder.

(gemachtigde: mr. L.A. Sluiter)

als derde-partij nemen aan deze zaak deel:
[derde partij 1]en
[derde partij 2], de buren. (gemachtigde: mr. P.J. Gijsbertsen)

Inleiding

Voorgeschiedenis en eerdere procedures

1. Eiser is eigenaar van het pand met een werfkelder aan de [adres] in [plaats] . Zijn pand en werfkelder grenzen aan die van derde-partij op nummer [nummer] . In 2016 is eiser begonnen met de renovatie van zijn pand en heeft hij onder meer een aantal (sloop)werkzaamheden in de werfkelder laten uitvoeren. Op 20 december 2017 hebben toezichthouders van de gemeente onder meer geconstateerd dat de mandelige keldermuur tussen de panden van eiser en derde-partij in slechte staat van onderhoud verkeert. Hierna heeft het college diverse inspecties uitgevoerd en handhavingsbesluiten genomen ten aanzien van zowel eiser als derde-partij.

2. Omdat deze handhavingsbesluiten tot onvoldoende herstel hebben geleid, heeft het college eiser bij besluit van 19 augustus 2019 een last onder bestuursdwang opgelegd. Hierin is eiser gelast om uiterlijk vóór 1 oktober 2019 de mandelige keldermuur in zijn pand permanent te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden en de achtergevel van zijn pand in de originele staat te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden. Als op 1 oktober 2019 blijkt dat eiser de herstelwerkzaamheden niet of onvoldoende heeft uitgevoerd of laten uitvoeren, zullen de keldermuur en achtergevel door de gemeente permanent hersteld worden. Aan deze last heeft het college ten grondslag gelegd dat uit de inspecties van 15 november 2018 en 26 juni 2019 is gebleken dat eisers pand niet langer aan de in artikel 1b en artikel 2 van Pro de Woningwet bedoelde voorschriften van het Bouwbesluit 2012 voldoet. Daarbij haalt het college specifiek artikel 2.6 van het Bouwbesluit aan, dat bepaalt dat een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand moet zijn tegen de daarop werkende krachten. Dit vereiste is nader uitgewerkt in de artikelen 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit. Over de mandelige keldermuur wordt in het besluit overwogen dat sprake is van ernstige uitbuigingen waardoor de stabiliteit van het pand voor de toekomst onvoldoende is gewaarborgd. Over de achtergevel is overwogen dat deze grotendeels is verwijderd en onbeschermd is geopend waardoor sprake is van een onveilige situatie. Er moet een permante oplossing komen voor beide muren om de constructieve veiligheid van het pand en belendende panden duurzaam te waarborgen.

3. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang. Daarnaast heeft hij de voorzieningenrechter gevraagd om de last te schorsen zolang het college nog geen besluit heeft genomen op zijn bezwaren. Bij uitspraak van 8 november 2019 heeft de voorzieningenrechter dat verzoek afgewezen.^[1]Eiser heeft niet tijdig aan de last onder bestuursdwang voldaan. In opdracht van de gemeente is een aannemer daarom op 11 november 2019 gestart met herstelwerkzaamheden in eisers werfkelder, onder meer door het aanbrengen van een staalconstructie ter ondersteuning van de mandelige muur. Eiser heeft de voorzieningenrechter hierna opnieuw gevraagd om de last te schorsen, in ieder geval voor zover die ziet op de mandelige keldermuur. Bij uitspraak van 17 januari 2020 heeft de voorzieningenrechter de last onder bestuursdwang bij wijze van ordemaatregel geschorst, maar bij uitspraak van 4 februari 2020 heeft de voorzieningenrechter die schorsing weer opgeheven.^[2]Op 16 juni 2020 heeft de aannemer alle herstelwerkzaamheden afgerond. Met het besluit van 6 augustus 2020 heeft het college de kosten van herstel tot een bedrag van € 112.118,17 op eiser verhaald. Ook tegen het kostenverhaalbesluit heeft eiser bezwaar gemaakt.

4. Omdat beslissingen van het college op eisers bezwaren uitbleven, is eiser diverse procedures bij de rechtbank gestart tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit. Die procedures hebben er veelal toe geleid dat het college is veroordeeld tot het betalen van dwangsommen aan eiser wegens het niet-tijdig beslissen. Bij uitspraak van 22 juli 2022 heeft de rechtbank regie genomen in alle geschillen tussen eiser en het college en de beslistermijn van het college voor de nog te nemen besluiten op bezwaar vastgesteld op uiterlijk 28 september 2022.^[3]

5. Met het besluit op bezwaar van 27 september 2022 heeft het college de last onder bestuursdwang in stand gelaten. Met het besluit op bezwaar van 10 november 2022 heeft het college de kostenverhaalsbeschikking ingetrokken. Bij uitspraak van 16 mei 2023 heeft de rechtbank eisers beroep tegen onder meer het besluit op bezwaar van 27 september 2022 waarin de last onder bestuursdwang in stand is gelaten, ongegrond verklaard, en tegen het besluit op bezwaar van 10 november 2022 waarin de kostenverhaalsbeschikking is ingetrokken, nietontvankelijk verklaard.^[4]

Deze procedure

6. Op 24 januari 2020 heeft eiser het college verzocht om handhavend op te treden tegen de manier waarop uitvoering wordt gegeven aan de last onder bestuursdwang. Volgens eiser is voor de uitvoering een omgevingsvergunning nodig, die niet is verleend. Met het besluit van 3 april 2020 (
het primaire besluit)heeft het college dit handhavingsverzoek afgewezen. Eiser heeft bezwaar gemaakt.

7. Op 17 november 2020 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit door het college op zijn bezwaar. Met het besluit van 27 september 2022 (
het bestreden besluit)heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en de afwijzing van zijn handhavingsverzoek in stand gelaten. Het beroep tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit, heeft van rechtswege ook betrekking op dit besluit.

8. Het beroep is op 24 oktober 2023 bij de rechtbank op zitting behandeld. Eiser was daarbij aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigden door zijn gemachtigde en door [A] , [functie] . Derde-partij [derde partij 2] was ook aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde.

9. Op de zitting heeft eiser zijn beroep voor zover dat nog was gericht tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit, ingetrokken. Dit onderdeel van het beroep zal de rechtbank dan ook meer niet bespreken.

Overwegingen

10. De rechtbank stelt voorop dat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 januari 2024 is ingetrokken en de Omgevingswet per die datum in werking is getreden. Omdat het handhavingsverzoek daarvóór is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.

11. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

Procesbelang

12. Het is de taak van de bestuursrechter om geschillen te beslechten. De bestuursrechter is daarom alleen gehouden om een beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan inhoudelijk te beoordelen, als de indiener van het beroep daarbij een actueel en reëel belang heeft. Eiser moet het doel dat hij met zijn handhavingsverzoek nastreeft met zijn beroep kunnen bereiken. Als dat belang is vervallen, doet de bestuursrechter geen uitspraak alleen maar vanwege de principiële betekenis daarvan.

13. De herstelwerkzaamheden aan de keldermuur (de feitelijke uitvoering van de last onder bestuursdwang door de gemeente) zijn op 16 juni 2020 afgerond. Eiser is het in de kern niet eens met de wijze waarop deze werkzaamheden zijn uitgevoerd. In het bijzonder wijst hij op de aangebrachte staalconstructie waarvan hij schade stelt te lijden. Vaststaat dat eiser de herstelwerkzaamheden en de wijze waarop die zijn uitgevoerd met zijn beroep niet meer kan voorkomen, nu die zijn afgerond. Hij heeft er echter op gewezen dat, als in deze procedure blijkt dat de gemeente de herstelwerkzaamheden ten onrechte heeft uitgevoerd zonder omgevingsvergunning, er sprake is van een overtreding en het college (mogelijk) alsnog moet overgaan tot handhaving door het (laten) verwijderen van de staalconstructie. Daarnaast wil eiser, als blijkt dat de gemeente zonder de benodigde vergunning heeft gehandeld, dit in een civiele procedure aanvoeren om de schade die hij als gevolg van de herstelwerkzaamheden heeft geleden op de gemeente te verhalen. De schade is al onderwerp van een civiele procedure tussen eiser en de gemeente. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser daarmee voldoende belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep.

Het beroep

14. Eiser voert aan dat zijn handhavingsverzoek ten onrechte is afgewezen. De feitelijke uitvoering van de last onder bestuursdwang leidt volgens hem tot twee overtredingen. Ten eerste zijn de herstelwerkzaamheden uitgevoerd zonder dat de daarvoor benodigde omgevingsvergunning was verleend. Volgens eiser impliceert de last onder bestuursdwang geen toestemming voor
de wijze vanherstel door de gemeente, omdat de herstelwerkzaamheden verder zijn gegaan dan nodig was om de overtreding te beëindigen. Er is geen sprake van herstel in de oude (rechtmatige) toestand. De mandelige keldermuur is opnieuw opgebouwd, maar ten nadele van eisers kelder verdikt. Daarnaast is er in eisers werfkelder een fundering gestort die eerder niet aanwezig was en is er een staalconstructie aangebracht aan de mandelige keldermuur. Hiermee is sprake van het realiseren van een geheel nieuwe situatie; er is een nieuw bouwwerk gebouwd. Overigens zijn er volgens eiser ook nog andere (aanvullende) werkzaamheden verricht, die de last onder bestuursdwang niet voorschrijft. Om deze redenen was er een omgevingsvergunning vereist. Eiser verwijst hiervoor naar een uitgebreid advies van mr. [B] dat zijn standpunt onderbouwt.

15. Ten tweede leidt de wijze waarop de last nu is uitgevoerd er volgens eiser toe dat het buurpand van derde-partij zijn standzekerheid ontleent aan het pand van eiser, wat in strijd is met artikel 2.6 van het Bouwbesluit. Dat ook het pand van eiser niet voldeed aan de eis van standzekerheid als bedoeld in deze bepaling, was uitsluitend
het gevolgvan de overmaat aan spatkrachten vanuit de naastgelegen werfkelder van derde-partij. Dit blijkt uit het rapport van prof. Ir. [C] van 23 juli 2019. Derde-partij is volgens eiser op grond van artikel 2.6 van het Bouwbesluit verplicht om die spatkrachten zelfstandig op te vangen middels een eigen constructieve voorziening. Het aanbrengen van die voorziening in de vorm van een staalconstructie in eisers werfkelder, terwijl de instabiliteit van beide panden wordt veroorzaakt door de overtreding van derde-partij is onrechtmatig.

16. Eiser wijst er tot slot op dat het college in het bestreden besluit niet op al zijn bezwaren heeft beslist.

Er was geen omgevingsvergunning nodig

17. Naar het oordeel van de rechtbank was er geen omgevingsvergunning nodig voor de feitelijke uitvoering van de last onder bestuursdwang door de gemeente. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) dat een gegeven last onder dwangsom of bestuursdwang de vereiste toestemming om aan die last te voldoen, impliceert.^[5]Voor het voldoen aan de last is dan geen omgevingsvergunning meer nodig. De rechtbank volgt die rechtspraak. Daarbij acht zij van belang dat het college in dit geval zowel het bevoegde gezag is voor het treffen van handhavingsmaatregelen zoals het opleggen van de last onder bestuursrecht, als voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen (en in enig opzicht wijzigen) van het pand van eiser.

18. Verder acht de rechtbank hierbij de
inhouden
grondslagvan de last onder bestuursdwang van belang, waarbij zij benadrukt dat de last zelf in deze procedure niet ter beoordeling voorligt.^[6]De last onder bestuursdwang houdt in dat zowel de muur van de achtergevel van eisers werfkelder alsook de mandelige keldermuur permanent moeten worden hersteld. De muur van de achtergevel moet in originele staat worden teruggebracht, maar over de mandelige keldermuur bepaalt de last alleen dat het herstellen daarvan zodanig dient te gebeuren dat daarmee de stabiliteit van het pand voor de toekomst is gewaarborgd. Hiertoe kunnen de voorschriften en tekeningen van de aan eiser verleende omgevingsvergunning worden aangehouden. De rechtbank concludeert dat de last voor zover die ziet op het herstellen van de mandelige keldermuur dus ruim is geformuleerd. De last schrijft niet voor op welke wijze de mandelige keldermuur moet worden hersteld, als de stabiliteit van het pand voor de toekomst maar is gewaarborgd. Door het college is toegelicht dat de last door de gemeente grotendeels overeenkomstig de daarin aangehaalde omgevingsvergunning is uitgevoerd. Verder geldt dat de overtreding door eiser van artikel 2.6 van het Bouwbesluit aan de last ten grondslag is gelegd. Dat betekent dat de mandelige keldermuur zó moet worden hersteld dat er niet langer sprake is van strijd met artikel 2.6 van het Bouwbesluit. Eiser heeft niet betwist dat de herstelwerkzaamheden die de gemeente heeft verricht ervoor hebben gezorgd dat zijn pand gedurende de restlevensduur voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten, zodat daarmee de overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit is beëindigd. Dat er andere (aanvullende) werkzaamheden zouden zijn verricht dan de last voorschrijft, ziet de rechtbank gelet op de inhoud en de grondslag van de last, niet.

19. Dat met de herstelwerkzaamheden een geheel nieuwe situatie, ofwel een ‘nieuw bouwwerk’ zou zijn gecreëerd, zodat om die reden een omgevingsvergunning nodig was volgt de rechtbank evenmin. Eiser heeft hiervoor verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Groningen van 2 juni 2006 die is bevestigd door de Afdeling bij uitspraak van 2 maart 2011.^[7]Daarin was echter sprake van een nieuw geplaatste erfafscheiding zonder dat daarvoor een bouwvergunning was verleend. De last onder dwangsom die vervolgens was opgelegd en voorschreef dat een deel van de erfafscheiding in overeenstemming moest worden gebracht met een door de overtreder ingediend bouwplan, impliceerde volgens de rechtbank (en de Afdeling) geen toestemming voor het plaatsen van de erfafscheiding als zodanig zonder bouwvergunning. Van een dergelijke situatie is bij eiser geen sprake. De last onder bestuursdwang schrijft voor dat de mandelige keldermuur die altijd al in de werfkelder aanwezig was, permanent moet worden hersteld op een manier waarbij de stabiliteit van het pand voor de toekomst is gewaarborgd. Anders dan in de door eiser aangehaalde zaak, gaat het hier dus niet om het oprichten van een geheel nieuw bouwwerk waar nimmer vergunning voor is verleend. De vergelijking met deze uitspraken gaat daarmee niet op.

20. De conclusie is dat het college bij de feitelijke uitvoering binnen de grenzen van de inhoud en grondslag van de last onder bestuursdwang is gebleven, welk besluit de toestemming daarvoor dus impliceert. Aan de afwijzing van eisers handhavingsverzoek heeft het college daarom terecht ten grondslag gelegd dat er geen omgevingsvergunning nodig was voor de bouwwerkzaamheden, zodat er geen sprake is van een overtreding. Dat eiser graag had gezien dat de last onder bestuursdwang op een andere wijze was uitgevoerd als gevolg waarvan hij geen schade had geleden, ziet op feitelijk handelen door de gemeente als rechtspersoon dat alleen ter beoordeling van de civiele rechter voorligt.^[8]Het is niet aan de bestuursrechter om zich via een verzoek om handhaving, over een dergelijke kwestie uit te laten. De beroepsgrond slaagt niet.

21. Omdat er naar het oordeel van de rechtbank geen omgevingsvergunning nodig was, komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van de door eiser opgeworpen redenen waarom die vergunning niet zou kunnen worden verleend.

Vermeende (blijvende) overtreding 2.6 Bouwbesluit buurpand

22. De rechtbank overweegt tot slot dat voor zover er al sprake is van een (blijvende) overtreding van het Bouwbesluit in het buurpand die al dan niet in oorzakelijk verband stond met de overtreding van artikel 2.6 van het Bouwbesluit door eiser, de aan eiser opgelegde last onder bestuursdwang daar niet op ziet. Ook de uitvoering van die last kan daar dus niet op zien. Over het al dan niet bestaan van een overtreding van het Bouwbesluit in het buurpand is eiser (eveneens) een handhavingsprocedure gestart. Hierover heeft de rechtbank eerder geoordeeld.^[9]Deze beroepsgrond treft geen doel.

Het college heeft op alle bezwaren beslist

23. De rechtbank gaat tot slot niet mee in het betoog van eiser dat het college niet heeft beslist op de door eiser in bezwaar opgeworpen redenen waarom die vergunning niet zou kunnen worden verleend. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het college verplicht om het primaire besluit op grondslag van de bezwaren van eiser te heroverwegen. De rechtbank ziet dat het college in het bestreden besluit tot de conclusie komt dat er geen omgevingsvergunning nodig is, en in het licht daarvan dus ook niet toekomt aan de vraag of die vergunning verleend kon worden of niet. De beroepsgrond slaagt niet.

De redelijke termijn is door het college overschreden

24. Eiser heeft de rechtbank tot slot verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

25. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een bezwaarschrift wordt ingediend tegen het primaire besluit. Voor de procedure in eerste aanleg is de redelijke termijn in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar. Of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de procesgang, en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, van betekenis. Dergelijke omstandigheden kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.

26. Omdat de termijn op 20 juli 2020 is aangevangen (de datum waarop het college de bezwaargronden van eiser heeft ontvangen) en de rechtbank uitspraak doet op 17 januari 2024, is de termijn van de procedure in eerste aanleg drie jaar en bijna zes maanden. Van bijzondere omstandigheden die een langere termijn dan twee jaar rechtvaardigen is de rechtbank niet gebleken. Dat er tussen eiser en het college meerdere procedures lopen over hetzelfde bouwkundige conflict, maakt dat oordeel niet anders. Ook het feit dat het college al een hoog bedrag aan dwangsommen aan eiser heeft uitbetaald wegens het niet (tijdig) nemen van besluiten, rechtvaardigt geen langere behandelingsduur in deze zaak. De redelijke termijn is daarom overschreden met een jaar en bijna zes maanden. Dat betekent dat eiser gelet op het forfaitaire tarief van € 500,-- per half jaar, recht heeft op een schadevergoeding van € 1.500,.

27. De bezwaarfase heeft twee jaar en ruim twee maanden geduurd en daarmee een jaar en ruim acht maanden te lang. De beroepsfase heeft (gerekend vanaf de ontvangst van de beroepsgronden op 7 december 2022) korter dan de maximale termijn van anderhalf jaar geduurd. De termijnoverschrijding met een jaar en bijna zes maanden is dus in het geheel toe te rekenen aan het college. Dat leidt ertoe dat het college het bedrag van € 1.500, aan schadevergoeding aan eiser moet betalen.

28. Er is geen aanleiding voor een vergoeding van het griffierecht, want voor het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijk termijn is geen griffierecht verschuldigd.^[10]Ook is er geen reden om het college te veroordelen in de proceskosten van eiser ten behoeve van het verzoek om schadevergoeding. In lijn met haar eerdere uitspraak is de rechtbank namelijk van oordeel dat met het doen van het schadeverzoek geen proceskosten zijn gemoeid.^[11]In aanloop naar de zitting heeft de gemachtigde van eiser slechts een korte brief gestuurd waarin hij in een paar zinnen verzoekt om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Omdat dit een zeer summier verzoek betreft, heeft de gemachtigde naar het oordeel van de rechtbank vrijwel geen extra werkzaamheden verricht om het schadeverzoek door de rechtbank te laten beoordelen. Daar komt bij dat het schadeverzoek inhoudelijk niet is besproken met partijen op de zitting. Tegen die achtergrond oordeelt de rechtbank dat er geen sprake is van daadwerkelijke (extra) kosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken voor de rechtsbijstand van zijn gemachtigde met betrekking tot het schadeverzoek.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eiser ongegrond;
veroordeelt het college tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser van € 1.500,.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer de Bruin, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 januari 2024.

(de griffier is verhinderd om

de uitspraak te ondertekenen)

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Deze uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.

Afwijzing handhavingsverzoek tegen uitvoering last onder bestuursdwang gemeente Utrecht