Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/4434
beslissing van de meervoudige kamer van 18 juni 2024 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.
(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof)
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
Partijen worden hierna MOB en gedeputeerde staten genoemd.
Inleiding en samenvatting
Deze beslissing gaat over de vraag of MOB voldoende feitelijke werkzaamheden verricht om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij een besluit over de intrekking van natuurvergunningen. De rechtbank heeft dat gecontroleerd aan de hand van de stukken die MOB heeft opgestuurd. De conclusie is dat MOB voldoende feitelijke werkzaamheden verricht. De zaak zal verder in behandeling worden genomen.
Beoordeling door de rechtbank
1. De zaak gaat over het besluit van het college van 20 juli 2023 om niet over te gaan tot het intrekken van natuurvergunningen van projecten bij het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek. Het gaat vooral om de vraag of de natuurvergunningen van agrarische bedrijven in de nabijheid van het natuurgebied moeten worden ingetrokken, waardoor die bedrijven zouden moeten stoppen.
2. Het besluit van 20 juli 2023 is genomen op de aanvraag van een andere organisatie. Daartegen heeft ook MOB heeft beroep ingesteld, omdat zij vindt dat het intrekken van natuurvergunningen op grond van de Europese Habitatrichtlijn noodzakelijk is voor het verlagen van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied.
3. Voor het volledige verloop van de procedure tot nu toe verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak.
Waarom is het relevant of MOB belanghebbende is?
4. Als MOB wél belanghebbende is bij het besluit van 20 juli 2023, heeft zij ten aanzien van dat besluit toegang tot de bestuursrechter. De omstandigheid dat zij geen zienswijze naar voren heeft gebracht naar aanleiding van het ontwerpbesluit staat daaraan niet in de weg, omdat sprake is van een omgevingsrechtelijk besluit dat is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar aanleiding van de Europese rechtspraak over de zaak Varkens in Nood wordt door de Nederlandse bestuursrechter aan belanghebbenden niet tegengeworpen – in afwijking van artikel 6:13 van Pro de Awb – dat zij geen zienswijze naar voren hebben gebracht. [1]
5. Als MOB géén belanghebbende is bij het besluit van 20 juli 2023 ligt dit anders. Niet-belanghebbenden kunnen tegen een omgevingsrechtelijk besluit namelijk alleen beroep instellen als zij een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht of als hen niet kan worden verweten dat zij dat hebben nagelaten. [2]
6. Voor het antwoord op de vraag of de rechtbank het beroep van MOB inhoudelijk kan beoordelen, is dus bepalend of zij belanghebbende is bij het besluit van 20 juli 2023. Als MOB geen belanghebbende is en het kan haar worden verweten dat zij geen zienswijze heeft ingediend, dan is haar beroep niet-ontvankelijk en stopt de procedure.
Wanneer is een belangenorganisatie belanghebbende?
7. In artikel 1:2 van Pro de Awb staat wie belanghebbende is. Dat is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Bij rechtspersonen worden als hun belangen ook beschouwd de algemene belangen die zij in het bijzonder behartigen. Daarvoor moet worden gekeken naar 1) hun doelstellingen en 2) naar hun feitelijke werkzaamheden.
8. Op deze manier heeft de wetgever het mogelijk gemaakt dat ideële organisaties – zoals MOB – zaken aan de bestuursrechter kunnen voorleggen om op te komen voor het algemene belang. Aan de andere kant is het niet de bedoeling van de wetgever geweest dat hierdoor iedereen zomaar toegang tot de bestuursrechter krijgt. De combinatie van doelstellingen en feitelijke werkzaamheden werpt daartegen een drempel op en om die reden moeten die feitelijke werkzaamheden er ook echt zijn. In de rechtspraak wordt dit zo uitgelegd, dat het niet voldoende is als een organisatie alleen maar rechtelijke procedures voert. [3]
Welke taak heeft de rechtbank bij het toetsen van de belanghebbendheid?
9. De vraag of iemand belanghebbende is, gaat over de toegang tot de bestuursrechter en is daarmee een kwestie die behoort tot de kernelementen van de rechtsorde. De rechtbank moet dit soort kwesties van openbare orde zelfstandig beoordelen, onafhankelijk van de wil en de kennis van partijen.
10. Als de uitkomst van de beoordeling is dat een partij belanghebbende is, is dat in de meeste gevallen niet kenbaar terug te vinden in een beslissing of uitspraak van de rechtbank. Deze beoordeling heeft dan in de fase van het vooronderzoek plaatsgevonden, zonder dat dit vragen opriep bij de rechtbank of bij een partij. Dat is tot nu toe ook gebeurd in zaken waarin MOB bij deze rechtbank beroep instelde in procedures in het natuurbeschermingsrecht. Dat MOB tot nu toe steeds als belanghebbende is toegelaten, betekent echter niet dat zij dat in deze of toekomstige zaken ook is. In deze zaak zag de rechtbank aanleiding voor nader onderzoek naar de feitelijke werkzaamheden van MOB, waarop hierna verder wordt ingegaan.
Behartigt MOB volgens haar doelstellingen een algemeen belang dat in deze zaak speelt?
11. De doelstellingen van MOB staan in haar statuten: dat is het in overeenstemming met artikel 3 van Pro het Verdrag betreffende de Europese Unie bevorderen van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu door:
- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
- het nemen van maatregelen om lokale, regionale of mondiale milieuproblemen aan te pakken waarbij de focus primair op Nederland is gericht;
- het streven naar goede wettelijke regelingen met betrekking tot het leefmilieu en de kwaliteit van de natuur, en het bevorderen van de naleving ervan;
- het stoppen dan wel beperken van verdere teruggang van biodiversiteit in Europa, en in Nederland in het bijzonder;
- het bevorderen van een tijdige en juiste implementatie van Europese richtlijnen zoals de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, waarbij de werkzaamheden van de coöperatie in Nederland focussen op met name een systematische verlaging van stikstofdeposities afkomstig van industrie, landbouw en veeteelt op natuurgebieden in het gehele land;
- het bevorderen van een tijdige en juiste implementatie van overige Europese richtlijnen zoals bijvoorbeeld de RIE, Kaderrichtlijn Water, Richtlijn Luchtkwaliteit en andere relevante richtlijnen, evenals de relevante BREF’s;
- bescherming van het leefklimaat en de gezondheid van de mens;
- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen.
12. Deze doelstellingen zijn gericht op het behartigen van algemene belangen zoals bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek waar deze zaak over gaat, ligt binnen de territoriale begrenzing van de doelen van MOB en de belangen bij het intrekken van een natuurvergunning horen tot de belangen die MOB volgens haar statuten behartigt. Hierover had de rechtbank geen vragen en deze conclusie is in lijn met de eerdere (al dan niet impliciete) oordelen over de doelstellingen van MOB.
Waarom wilde de rechtbank de feitelijke werkzaamheden verder onderzoeken?
13. De rechtbank heeft wel aanleiding gezien om nader onderzoek te doen naar de feitelijke werkzaamheden van MOB en heeft daarvoor deze zaak gebruikt. Het is lang geleden dat kenbaar door de bestuursrechter is gecontroleerd of MOB voldoende feitelijke werkzaamheden verricht. Voor zover de rechtbank heeft kunnen nagaan, is dit voor de laatste keer gebeurd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4736. Er is inmiddels bijna tien jaar verstreken, terwijl er in die uitspraak juist op is gewezen dat de vraag naar feitelijke werkzaamheden op een zeker moment ook anders kan worden beoordeeld, bijvoorbeeld omdat MOB geruime tijd geen relevante werkzaamheden meer heeft verricht. Het tijdsverloop is dus relevant, omdat feitelijke werkzaamheden en de aard en omvang daarvan door de tijd heen kunnen wijzigen.
14. Hierbij is ook van belang dat MOB veel procedeert bij de bestuursrechter en dat de impact daarvan soms groot is. De rechtbank benadrukt dat MOB en andere ideële organisaties het volste recht hebben om op deze manier het algemene belang te behartigen. Maar de rechtbank is ervoor verantwoordelijk om te controleren of nog steeds wordt voldaan aan de wettelijke eisen voor de toegang tot de bestuursrechter. Tot die verantwoordelijkheid behoort ook dat de samenleving in een openbare beslissing kennis kan nemen van de uitkomst van die controle, juist omdat de mede door MOB aangespannen (stikstof)zaken grote juridische en maatschappelijke gevolgen hebben. Voor het motiveren van deze beslissing wacht de rechtbank niet op de uitspraak in deze procedure, omdat het nog enige tijd duurt voordat de zaak op een zitting kan worden gepland en uitspraak kan worden gedaan. Ondertussen lopen er ook andere procedures van MOB waarvoor deze beslissing van belang is.
Hoe verliep het onderzoek naar de feitelijke werkzaamheden?
15. Wat de werkzaamheden van MOB precies inhouden, kon de rechtbank zelf niet makkelijk vaststellen. Op de website van MOB was daarover niet veel te vinden. Het is weliswaar een feit van algemene bekendheid dat MOB haar doelstelling – bijvoorbeeld wat betreft het verminderen van stikstofdepositie – vaak aan de orde stelt, maar die algemene bekendheid zit vooral in de procedures die MOB bij de rechter voert en in de berichtgeving daarover. Er was daarom meer informatie nodig over de andere, concrete feitelijke werkzaamheden.
16. De rechtbank heeft MOB daarom gevraagd om schriftelijk inlichtingen te geven over haar feitelijke werkzaamheden. Dat kan de rechtbank in de fase van het vooronderzoek doen op grond van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb.
17. MOB heeft aanvankelijk stukken opgestuurd over haar feitelijke werkzaamheden, met het verzoek om te beslissen dat alleen de rechtbank daarvan kennis zou mogen nemen. De rechtbank kan daartoe beslissen als er gewichtige redenen zijn, op grond van artikel 8:45, vijfde lid, in samenhang met artikel 8:29 van Pro de Awb.
18. Er heeft vervolgens overleg plaatsgevonden tussen de griffier van de geheimhoudingskamer van de rechtbank en MOB. Naar aanleiding daarvan heeft MOB de eerder ingestuurde stukken gesplitst en in twee sets opnieuw opgestuurd, waarbij ze voor eerste set opnieuw heeft verzocht om beperkte kennisneming en voor de tweede set heeft aangegeven het niet bezwaarlijk te vinden dat anderen daarvan kennis nemen.
19. Gedeputeerde staten zijn in de gelegenheid gesteld om te reageren op de tweede set stukken, maar hebben daarvan geen gebruik gemaakt.
Behartigt MOB het algemene belang met feitelijke werkzaamheden?
20. De rechtbank beoordeelt de continuïteit van MOB, dat wil zeggen dat zij bekijkt of MOB als rechtspersoon nog steeds belanghebbende is. Bij zo’n continuïteitsbeoordeling kunnen feitelijke werkzaamheden worden meegenomen die meer dan een jaar vóór de beroepstermijn zijn verricht. En er kunnen ook feitelijke werkzaamheden worden meegenomen die ná de beroepstermijn zijn verricht. De rechtbank verwijst naar overweging 8.1 van de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 19 december 2014.
21. De tweede set stukken bestaat samengevat uit het volgende:
- Een verzoek van het ANP om de voorzitter van de MOB als deskundige op te nemen in de database van het ANP van deskundigen die bijdragen aan nieuwsberichtgeving, van 20 december 2022;
- Een klacht van MOB aan de Europese Commissie over een schending van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn door de Nederlandse Staat, van 20 juni 2023;
- Het akkoord dat MOB heeft gesloten met een cacaoproducent en de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied over de ammoniakemissie van het bedrijf, van 6 juli 2023;
- Een nieuwsbericht over dit akkoord;
- Een brief van de voorzitter van MOB en van de voorzitter van de Stichting Advocaat van de Aarde aan de voorzitter van de Commissie Juridisering leefomgevingsbeleid van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, over een expertmeeting, van 17 augustus 2023;
- Een aankondiging van het REBF-festival in september 2023, met als programmaonderdeel de ‘keynote’ van de voorzitter van de MOB over ‘Stikstof: het laatste geitenpaadje?!’;
- Een e-mailwisseling tussen de voorzitter van de MOB en een werknemer van de denktank Carnegie, over deelname aan een podcast over vlees, klimaatverandering en geopolitiek, van september 2023;
- Een artikel over de voorzitter van de MOB in een Deense krant, van 20 oktober 2023.
- Een brief van de voorzitter van MOB en van de voorzitter van de Stichting Advocaat van de Aarde aan de lijsttrekker van de Christenunie over het verkiezingsprogramma van die partij, van 5 november 2023;
- Het programma van de conferentie ‘Tierzahlen runter, und zwar gerecht’ van 17 en 18 november 2023, waar de voorzitter van MOB sprak over ‘Current developments regarding the reduction of animal numbers in The Netherlands’;
- Een persbericht van het Comité Schone Lucht, over een brandbrief van 25 internationale natuur- en bosbeschermingsorganisaties, waaronder MOB, aan de eurocommissaris Klimaatactie, van 30 november 2023;
- Een e-mail over de aanwezigheid van MOB bij het programma Medicijn voor de Natuur in Pakhuis de Zwijger, op 15 december 2023;
- Een zienswijze van MOB op het concept van het Nationaal Programma Landelijk gebied, van 26 februari 2024;
- Een e-mailwisseling tussen de voorzitter van de MOB en een journalist van Arte, over deelname aan een interview over stikstof, van februari 2024;
- Een e-mail van de directeur van Greenpeace Nederland, mede gestuurd namens onder meer MOB, aan de voorzitter van de programmacommissie en aan de fractievoorzitter van D66 over gaswinning in de Noordzee, ongedateerd;
- Een in opdracht van MOB gemaakte kosten-batenanalyse van de economische schade die de Nederlandse veehouderij veroorzaakt;
- Krantenberichten over deze kosten-batenanalyse;
- Berichten over deelname als maatschappelijke organisatie aan het Maatschappelijk Platform Landelijk Gebied en Stikstof;
- Twitterberichten van de voorzitter van MOB over diverse onderwerpen en op verschillende data;
- Een nieuwsbericht over de aanwezigheid van de voorzitter van MOB op een avond over stikstofproblematiek in Eemnes.
22. Het gaat hier om uiteenlopende werkzaamheden die MOB verricht. Deze werkzaamheden zijn in ieder geval ook gericht op het beperken van stikstofdepositie en op de maatschappelijke discussie over de noodzaak daartoe. De werkzaamheden zijn deels internationaal, maar gaan ook over de stikstofproblematiek op lokaal niveau in Nederland. De feitelijke werkzaamheden houden dan ook verband met het algemene belang waarvoor MOB in deze procedure opkomt. Uit de lijst van stukken blijkt bovendien dat de werkzaamheden doorlopend worden verricht en actueel zijn.
23. De vraag naar de feitelijke werkzaamheden van MOB is hiermee beantwoord. Dit betekent dat het niet meer nodig is dat de geheimhoudingskamer van de rechtbank een beslissing neemt op het verzoek tot beperkte kennisneming van de eerste set stukken. Deze stukken heeft de rechtbank niet bij deze beslissing betrokken.
Conclusie en gevolgen
24. De rechtbank oordeelt dat MOB, gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden, een belang in het bijzonder behartigt dat rechtstreeks is betrokken bij het besluit van 20 juli 2023 over de intrekking van natuurvergunningen bij het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek. MOB is bij dat besluit daarom belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb. Bij de huidige stand van zaken is het beroep van MOB ontvankelijk. De rechtbank kan de zaak inhoudelijk behandelen en gaat verder met het vooronderzoek. Partijen krijgen van de griffier informatie over het vervolg van de procedure.
25. Deze beslissing is niet alleen voor deze zaak van belang, maar ook voor andere beroepen van MOB die gaan over procedures waarin stikstofdepositie een rol speelt tegen de achtergrond van de Habitatrichtlijn. De rechtbank zal op basis van deze beslissing in de komende periode in beginsel aannemen dat de feitelijke werkzaamheden van MOB voldoende zijn voor de toegang tot de bestuursrechter in dergelijke zaken.
Beslissing
De rechtbank gaat verder met het vooronderzoek.
Deze beslissing is op 18 juni 2024 genomen door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. R.C. Moed en mr. J. Wolbrink, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier.
griffier
voorzitter
Informatie over hoger beroep
Tegen deze beslissing staat geen hoger beroep open.
Bijlage: procesverloop
Op 5 september 2022 heeft de Vereniging Natuur en Milieu, IVN-afdeling Wijk bij Duurstede (VNMW) gedeputeerde staten onder meer verzocht om over te gaan tot het (gedeeltelijk) intrekken van natuurvergunningen van projecten bij het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek.
Op 12 mei 2023 hebben gedeputeerde staten een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Het ontwerpbesluit luidt dat bestaande natuurvergunningen niet worden gewijzigd of worden ingetrokken.
VNMW heeft naar aanleiding van het ontwerpbesluit een zienswijze ingediend. MOB heeft dat niet gedaan.
Met de uitspraak van 30 mei 2023 (ECLI:NL:RBMNE:2023:2527) heeft de rechtbank het beroep van VNMW vanwege niet tijdig beslissen gegrond verklaard en gedeputeerde staten opgedragen om uiterlijk vier weken na afloop van de termijn waarbinnen zienswijzen ingediend kunnen worden op het ontwerpbesluit alsnog een besluit bekend te maken.
Met het besluit van 20 juli 2023 hebben gedeputeerde staten het verzoek van VNMW afgewezen.
MOB heeft op 30 augustus 2023 beroep ingesteld tegen het besluit van 20 juli 2023.
De rechtbank heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
De rechtbank heeft MOB gevraagd om schriftelijk informatie te verschaffen over haar feitelijke werkzaamheden.
MOB heeft in reactie daarop stukken overgelegd en heeft daarbij verzocht om te bepalen dat uitsluitend de rechtbank van die stukken kennis mag nemen.
MOB heeft daarna twee sets stukken overgelegd en heeft voor een van deze sets niet meer verzocht tot beperkte kennisneming.