Uitspraak
201407588/1/R2, 201407593/1, 201407621/1, 201407625/1, 201407759/1, 201407762/1, 201407766/1, 201407830/1.
Datum uitspraak: 19 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: de MOB), gevestigd te Nijmegen,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
Procesverloop
De MOB heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op haar bezwaarschrift van 28 februari 2014, gericht tegen het besluit van het college van 17 januari 2014, waarbij aan vergunninghouder A], te [plaats], een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) is verleend voor de uitbreiding en in bedrijf houden van een agrarisch bedrijf (hierna: Nbw-vergunning). Op 11 juli 2014 heeft het college het besluit van 17 januari 2014 herzien.
De MOB heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op haar bezwaarschrift van 28 februari 2014, gericht tegen het besluit van het college van 17 januari 2014, waarbij aan vergunninghouder B], te [plaats], een Nbw-vergunning is verleend. Op 11 juli 2014 heeft het college het besluit van 17 januari 2014 herzien.
De MOB heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op haar bezwaarschrift van 2 april 2014, gericht tegen het besluit van het college van 21 februari 2014, waarbij aan vergunninghouder C], te [plaats], een Nbw-vergunning is verleend.
De MOB heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op haar bezwaarschrift van 21 februari 2014, gericht tegen het besluit van het college van 10 januari 2014, waarbij aan vergunninghouder D], te [plaats], een Nbw-vergunning is verleend. Op 11 juli 2014 heeft het college het besluit van 10 januari 2014 herzien.
De MOB heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op haar bezwaarschrift van 28 februari 2014, gericht tegen het besluit van het college van 17 januari 2014, waarbij aan vergunninghouder E], te [plaats], een Nbw-vergunning is verleend. Op 13 juni 2014 heeft het college het besluit van 17 januari 2014 herzien.
De MOB heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op haar bezwaarschrift van 28 februari 2014, gericht tegen het besluit van het college van 17 januari 2014, waarbij aan vergunninghouder F], te [plaats], een Nbw-vergunning is verleend. Op 18 juli 2014 heeft het college het besluit van 17 januari 2014 herzien.
De MOB heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op haar bezwaarschrift van 21 maart 2014, gericht tegen het besluit van het college van 7 februari 2014, waarbij aan vergunninghouder G], te [plaats], een Nbw-vergunning is verleend. Op 29 augustus 2014 heeft het college het besluit van 7 februari 2014 herzien.
De MOB heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college op haar bezwaarschrift van 22 april 2014, gericht tegen het besluit van het college van 14 maart 2014, waarbij aan vergunninghouder H], te [plaats], een Nbw-vergunning is verleend. Op 27 juni 2014 heeft het college het besluit van 22 april 2014 herzien.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De MOB en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 25 november 2014, waar de MOB, vertegenwoordigd door drs. J. Vollenbroek, bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, bijgestaan door H. Denters, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting vergunninghouder A], vergunninghouder E] en vergunninghouder G], allen vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, verbeurt, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,00 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,00 per dag en de overige dagen € 40,00 per dag.
Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Ingevolge het zesde lid, aanhef en onder b, is geen dwangsom verschuldigd indien de aanvrager geen belanghebbende is.
Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld het niet tijdig nemen van een besluit.
Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, kan het beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken na de dag waarop de belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft meegedeeld dat het in gebreke is.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Ingevolge artikel 7:14 zijn Pro artikel 3:6, tweede lid, afdeling 3.4, de artikelen 3:41 tot en met 3:45, afdeling 3.7, met uitzondering van artikel 3:49 en Pro titel 4.1, met uitzondering van de artikelen 4:14, eerste lid, en 4:15, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen b en c, derde lid en vierde lid en paragraaf 4.1.3.2, niet van toepassing op besluiten op grond van deze afdeling.
Ingevolge artikel 8:55c stelt de rechtbank indien het beroep gegrond is desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast.
Ingevolge artikel 8:55d, eerste lid, bepaalt de rechtbank, indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak worden verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
Ingevolge het tweede lid verbindt de rechtbank aan haar uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
Ingevolge het derde lid kan de bestuursrechter in bijzondere gevallen een andere termijn bepalen.
Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
2. Tot op heden zijn door het college geen besluiten genomen op de bezwaarschriften van de MOB. Tussen partijen is niet in geschil dat de termijnen voor het nemen van de besluiten op het bezwaar zijn overschreden. De Afdeling overweegt dat de indiener van een bezwaar er belang bij heeft dat het oordeel van het bestuur omtrent zijn bezwaar aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Gelet hierop is de indiener van het bezwaar als hij beroep indient tegen de beslissing op bezwaar belanghebbende hierbij en als zodanig ontvankelijk in zijn beroep. Gelet op artikel 6:2, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 6:12, tweede lid, is hij eveneens belanghebbende als hij beroep indient tegen het niet tijdig nemen van het besluit op bezwaar.
3. De MOB heeft het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van de besluiten op de bezwaarschriften. Vervolgens is in al deze gevallen niet binnen twee weken alsnog een besluit genomen op deze bezwaarschriften. Op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb zijn de bezwaren en de beroepen eveneens gericht tegen de besluiten waarmee zeven van de acht Nbw-vergunningen zijn herzien.
4. De beroepen zijn gegrond.
Verbeurde dwangsommen
5. De MOB heeft op de voet van artikel 8:55c van de Awb verzocht tevens de hoogte van de ingevolge artikel 4:17 van Pro de Awb verbeurde dwangsommen vast te stellen.
6. Het college stelt zich op het standpunt dat geen dwangsommen zijn verschuldigd, omdat de MOB geen belanghebbende is bij de verlening van de Nbw-vergunningen. Het college voert hiertoe aan dat niet is gebleken dat een van haar belangen die zij in het bijzonder behartigt, rechtstreeks bij de bestreden besluiten zijn betrokken. Volgens het college heeft de MOB weliswaar statutair de doelstelling om onder meer de kwaliteit van de natuur en het milieu te beschermen, maar het blijkt niet dat hiertoe feitelijke werkzaamheden als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, worden uitgevoerd. Het college stelt in dit verband onder meer dat de werkzaamheden van de MOB voornamelijk bestaan uit het voeren van juridische procedures en werkzaamheden in opdracht van anderen. Het college erkent dat de MOB weliswaar in het verleden feitelijke werkzaamheden verrichtte, op grond waarvan zij door de Afdeling belanghebbend is geacht bij onder meer de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Nbw 1998 (uitspraken van 28 oktober 2008, nr. 200707551/1 en 19 februari 2009, nr. 200807580/2), maar dat dit niet langer het geval is. Dit geldt, naar het college stelt, in het bijzonder voor de provincie Fryslân, waar de MOB alleen actief is in het voeren van bestuursrechtelijke procedures.
7. Gelet op artikel 7:14 van Pro de Awb, is de regeling die is opgenomen in paragraaf 4.1.3.2. van de Awb, Dwangsom bij niet tijdig beslissen, waarvan artikel 4:17 deel Pro uitmaakt, eveneens van toepassing op een besluit op bezwaar. Dit volgt ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze paragraaf (Kamerstukken II 2004/2005,29 934, nr. 6, p. 16):
"Door de voorgestelde aanvulling van artikel 7:14 wordt Pro de regeling van de nieuwe paragraaf 4.1.3.2 tevens van toepassing op beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben. Dat geldt dus voor alle beslissingen op bezwaarschriften tegen beschikkingen. (…) Het bezwaarschrift is immers zelf een aanvraag in de zin van de Awb (Parl. Gesch. Awb I, blz. 282)."
Het gegeven dat, zoals onder 2 is overwogen, de indiener van een bezwaarschrift belanghebbende is bij zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, neemt niet weg dat, gelet op het doel en de strekking van de regeling in paragraaf 4.1.3.2. van de Awb, de indiener van het bezwaarschrift die geen belanghebbende is bij het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt, in dit geval een Nbw-vergunning, geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder b, zodat in dat geval geen dwangsom is verschuldigd. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4:17 volgt Pro immers dat het begrip belanghebbende in dit artikellid geen betrekking heeft op de vraag of degene die een bezwaarschrift heeft ingediend belang heeft bij een beslissing op dat bezwaar, maar op de vraag of diens belang rechtstreeks is betrokken bij het besluit waartegen het bezwaar is gericht (Kamerstukken II 2004/2005,29 934, nr. 6, p. 13):
"Verder is geen dwangsom verschuldigd indien de aanvrager geen belanghebbende is in de zin van de Awb of indien de aanvraag (of het bezwaar) kennelijk niet-ontvankelijk is of kennelijk ongegrond (onderdeel c). (…) Het is immers niet de bedoeling dat de dwangsomregeling tot gevolg heeft dat het lucratief wordt om maar zoveel mogelijk beschikkingen aan te vragen en bezwaren in te dienen in de hoop dat er zo hier en daar wel een - met dit soort aanvragen en bezwaren overladen - bestuursorgaan niet tijdig zal kunnen beslissen. Ook deze bepaling strekt er vooral toe misbruik te voorkomen."
Gelet hierop ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of de MOB belanghebbende is bij de besluiten van het college tot verlening van de Nbw-vergunningen.
8. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. Het belang dat de MOB zich blijkens haar statuten ten doel stelt te behartigen, is het in overeenstemming met artikel 130r(1) (thans artikel 174) van het EG-milieubeleid bevorderen van:
- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
- bescherming van de gezondheid van de mens;
- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
- het nemen van maatregelen om het hoofd te bieden aan lokale, regionale of mondiale milieuproblemen;
- het voorzien in stoffelijke belangen van de leden, door in het kader van haar onderneming overeenkomsten, anders dan van verzekering, met hen te sluiten.
Dit doel is mede gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
Het gebied waarop de verleende vergunning betrekking heeft, ligt binnen de territoriale begrenzing van de statutaire doelomschrijving. Voorts behoren belangen betrokken bij de verlening van een Nbw-vergunning voor een agrarisch bedrijf tot de belangen die de MOB blijkens haar statutaire doelstelling behartigt.
8.1. Over het standpunt van het college dat de MOB niet of niet langer, door middel van feitelijke werkzaamheden de statutaire doelstelling behartigt, overweegt de Afdeling als volgt. De vraag of de MOB gelet op de feitelijke werkzaamheden die zij verricht als belanghebbende kan worden aangemerkt, is meer dan eens door de Afdeling beoordeeld. Onder meer in de hiervoor onder 6 genoemde uitspraken uit 2008 en 2009, maar ook in andere uitspraken sedertdien. Niettemin kan de vraag of de MOB nog steeds als belanghebbende kan worden aangemerkt op een zeker moment anders worden beoordeeld, bijvoorbeeld omdat geruime tijd geen relevante feitelijke werkzaamheden meer worden verricht, zoals het college stelt. Bij de beoordeling van de feitelijke werkzaamheden kunnen overigens, anders dan het college stelt, ook werkzaamheden langer dan een jaar geleden van belang zijn, nu de continuïteit van de activiteiten van de MOB, een organisatie die gedurende langere tijd actief is, ter beoordeling voorligt. Gelet hierop dienen evenmin bij de beoordeling werkzaamheden van na de bezwaartermijnen van de bestreden besluiten buiten beschouwing te worden gelaten, zoals door vergunninghouder A], vergunninghouder E], en vergunninghouder G] ter zitting is gesteld.
Bij brieven van 7 oktober 2014 en van 14, 19, 20, 21 en 24 november 2014 is de MOB ingegaan op de feitelijke werkzaamheden waarmee zij haar statutaire doelstelling behartigt. In deze brieven is een grote hoeveelheid feitelijke werkzaamheden genoemd en zijn stukken overgelegd om het bestaan van deze werkzaamheden te staven. Van de genoemde werkzaamheden betreft een aantal evenwel werk dat de MOB in opdracht van derden verricht en werkzaamheden die niet los staan van juridische procedures of de voorbereiding daarvan. Deze werkzaamheden kunnen niet beschouwd worden als feitelijke werkzaamheden waarmee de MOB haar ideële statutaire doelstelling behartigt, zodat de Afdeling deze werkzaamheden bij de beoordeling buiten beschouwing laat.
In de brieven en overgelegde stukken staat dat de MOB andere natuur- en milieuorganisaties tracht te mobiliseren teneinde de stikstofuitstoot, en -depositie op Natura 2000-gebieden te verminderen, bijvoorbeeld door individueel en gezamenlijk inspraak te leveren over de programmatische aanpak stikstof.
Verder noemt de MOB overleg dat zij voert en afspraken die zij maakt met bedrijven, zowel agrarisch als industrieel, om de uitstoot van schadelijke stoffen, waaronder stikstofverbindingen, te voorkomen of te verminderen. Over deze activiteiten zijn diverse stukken overgelegd. Dat, zoals het college heeft gesteld, in een aantal van deze gevallen overleg heeft plaatsgevonden en afspraken zijn gemaakt om te voorkomen dat over een besluit dat door een overheidsorgaan zou worden genomen juridische procedures zouden ontstaan, maakt niet dat deze activiteiten geen relevante feitelijke werkzaamheden zijn. Overleg dat plaatsvindt voordat een juridische procedure aanvangt, maakt immers geen deel uit van een juridische procedure en hoeft niet te dienen als voorbereiding hiervan.
Voorts noemt de MOB haar betrokkenheid op Europees en nationaal niveau bij het tot stand komen van normen voor industriële emissie en de hiervoor best beschikbare technieken, de zogeheten BREF’s. Om het bestaan van deze activiteiten te staven, heeft zij correspondentie hierover overgelegd. Dat deze betrokkenheid mede voortvloeit uit de deskundigheid van de voorzitter van de MOB, dhr. Vollenbroek, die ook wordt ingezet om adviezen in opdracht van derden op te stellen, zoals het college heeft aangevoerd, maakt niet dat deze activiteiten niet beschouwd kunnen worden als activiteiten die de MOB in het kader van haar ideële doelstelling verricht. De Afdeling is van oordeel dat dit eveneens het geval is voor activiteiten om bezorgde burgers bij te staan die de MOB heeft genoemd.
Tot slot blijkt uit de brieven en de overgelegde stukken dat de MOB zich door middel van haar website en lezingen richt op het voorlichten van het publiek en zusterorganisaties.
Voornoemde werkzaamheden zijn onder meer gericht op een systematische verlaging van stikstofdeposities afkomstig van emissies van de industriële en agrarische sector. Deze activiteiten hebben ook betrekking op het noorden van het land. Zoals de MOB ter zitting heeft toegelicht, heeft zij de laatste jaren het zwaartepunt van haar activiteiten verlegd van de industrie naar de veeteelt, omdat zij de gevolgen hiervan voor Natura 2000-gebieden vreest.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de MOB, gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden, een rechtstreeks bij de besluiten betrokken belang in het bijzonder behartigt, zodat zij bij de verleende Nbw-vergunningen als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb kan worden aangemerkt.
9. De door MOB per faxberichten van 30 juni, 5 en 28 juli, 9 augustus, en 1 september 2014 verzonden ingebrekestellingen zijn op diezelfde dag door het college ontvangen. Ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb zijn 14 en 19 juli, 11 en 23 augustus en 15 september 2014, de eerste dagen waarover een dwangsom is verschuldigd. Gelet op het feit dat sinds die data meer dan 42 dagen zijn verstreken, ziet de Afdeling aanleiding om de door het college verbeurde dwangsom vast te stellen op het maximale bedrag van € 1.260,00 per besluit.
Conclusie en proceskostenveroordeling
10. Het college dient op grond van artikel 8:55d, eerste en derde lid, van de Awb binnen zes weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog besluiten op de acht bezwaren van 21 en 28 februari, 21 maart en 2 en 22 april 2014 bekend te maken.
11. De Afdeling bepaalt voorts met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag waarbij hij de hiervoor onder 10 genoemde termijn overschrijdt om alle acht besluiten op bezwaar te nemen en bekend te maken. De Afdeling stelt de hoogte van deze dwangsom vast op € 100,00 per dag, met een maximum van € 15.000,00.
12. Het college dient ten aanzien van de MOB op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij worden de acht gevoegd behandelde zaken aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, nu gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig tegen nagenoeg identieke besluiten op dezelfde gronden beroep is ingesteld waarin rechtsbijstand is verleend door steeds dezelfde persoon en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek zijn.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van acht besluiten op de acht bezwaarschriften van 21 en 28 februari, 21 maart en 2 en 22 april 2014;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Fryslân op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak alsnog besluiten te nemen op de acht bezwaarschriften en deze vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor gestelde termijn bekend te maken;
IV. bepaalt dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. een dwangsom verbeurt voor iedere dag waarbij hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt om alle acht besluiten op bezwaar te nemen, waarbij de hoogte van de dwangsom €100,00 (zegge honderd euro) bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge, vijftienduizend euro);
V. stelt de door het college van gedeputeerde staten van Fryslân verbeurde dwangsommen als bedoeld in artikel 4:17 van Pro de Awb vast op € 10.080,00 (zegge: tienduizend tachtig euro);
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 775,64 (zegge: zevenhonderdvijfenzeventig euro en vierenzestig cent), waarvan €730,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 2624,00 (zegge: tweeduizend zeshonderdvierentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Van Heusden
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 december 2014
723.