Uitspraak
202201270/1/R1.
Datum uitspraak: 8 maart 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Natuurbescherming ZO (hierna: de stichting), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 januari 2022 in zaak nr. 20/6050 in het geding tussen:
de stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 3 mei 2018 heeft het college aan Amsterdam Open Air B.V. (hierna: Amsterdam Open Air) een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het evenement "Amsterdam Open Air festival 2018" met bijbehorende camping op 2 en 3 juni 2018 in het Gaasperpark te Amsterdam (hierna: de locatie).
Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft het college het tegen het besluit van 3 mei 2018 ingediende bezwaar van de stichting niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 20 januari 2022 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 202201367/1/R1, op een zitting behandeld op 22 december 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.M.E. de Vries, is verschenen. Verder is als partij gehoord Amsterdam Open Air, vertegenwoordigd door mr. M.L. Diepenhorst, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde]. De stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1. Amsterdam Open Air is een evenement dat jaarlijks plaatsvindt op de locatie. Het evenement is strijdig met het geldende bestemmingsplan "Gaasperdam" (zie de uitspraak van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2026). Om dit evenement mogelijk te maken heeft het college een omgevingsvergunning verleend. De verleende vergunning is een tijdelijke omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en is gebaseerd op artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
2. De stichting heeft tegen de omgevingsvergunning van 3 mei 2018 bezwaar gemaakt. Zij is van mening dat het evenement de natuurwaarden en de bodemgesteldheid van de locatie, die onderdeel uitmaakt van het Natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN), ontoelaatbaar aantast. Het college heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de stichting geen belanghebbende is. De stichting heeft volgens het college namelijk onvoldoende feitelijke werkzaamheden uitgevoerd ter verwezenlijking van haar statutaire doelstellingen. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het ingevolge artikel 4:17, zesde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen dwangsom aan de stichting is verschuldigd, omdat zij geen belanghebbende is.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar van de stichting terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de stichting geen belanghebbende is bij het door haar bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de stichting namelijk onvoldoende feitelijke activiteiten uitgevoerd in de periode voorafgaand aan het bezwaar. Dit betekent volgens de rechtbank ook dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het geen dwangsom is verschuldigd.
Het hoger beroep
4. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college haar bezwaar tegen het besluit van 3 mei 2018 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat zij geen belanghebbende is. Ook is zij het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het college geen dwangsom is verschuldigd wegens niet tijdig beslissen op haar bezwaarschrift.
Zij voert daartoe aan dat uit een lijst met activiteiten die zij in hoger beroep heeft overgelegd blijkt dat zij wel voldoende feitelijke werkzaamheden heeft verricht ten gunste van natuurbescherming. Zij wijst er daarbij op dat deze activiteiten niet goed kunnen worden beoordeeld over een korte tijdsperiode, maar dat zij in onderlinge samenhang in de loop der jaren hebben bijgedragen aan de erkenning en bescherming van het NNN. Zo heeft de stichting onderzoek laten uitvoeren naar de gevolgen van de evenementen voor de bodem van de locatie. Daarnaast heeft de stichting naar haar zeggen bewerkstelligd dat de geldende bomenverordening wordt nageleefd in het NNN-gebied. Ook stelt de stichting dat zij ervoor heeft gezorgd dat een zogenoemde vlindercorridor wordt ingericht en dat zij participeert in beleidstrajecten van overheden. Ten slotte restaureert en ontsluit zij oud beeldmateriaal over natuurbeheer, maakt zij zelf natuurvideo’s en verschaft zij informatie aan onder andere studenten, natuurverenigingen en raadsleden.
Verder stelt de stichting dat, ook als zij geen belanghebbende zou zijn bij het besluit, zij op grond van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (Verdrag van Aarhus; hierna: het Verdrag) toch recht heeft op een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. De motivering van de rechtbank dat dit verdrag niet van toepassing is omdat het college geen milieueffectrapportage (hierna: MER) hoefde op te stellen is volgens de stichting onjuist.
Daarbij moet volgens de stichting in aanmerking worden genomen dat het college de door het Verdrag beoogde inspraak en ruime toegang tot de rechter ernstig heeft bemoeilijkt. Zo heeft het college de omgevingsvergunning onredelijk laat bekendgemaakt en de afdoening van tegen dit besluit ingediende bezwaren vertraagd. Ook heeft de bezwaarschriftencommissie om onbekende redenen haar advies over de ingediende bezwaren herzien. Het college heeft het originele advies achtergehouden met het kennelijke doel het aanvankelijke advies om het bezwaar van de stichting ontvankelijk te achten te verzwijgen, zo stelt de stichting.
4.1. Artikel 8:1 van Pro de Awb luidt:
"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 7:1 luidt Pro:
"1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij: [...]"
Artikel 1:2 luidt Pro:
"1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
4.2. Om te kunnen bepalen of het belang van de stichting rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vergunningverlening is, naast haar statutaire doel, van belang of zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling.
Zoals overwogen in de uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2620, moet bij de feitelijke werkzaamheden worden gekeken naar de periode voorafgaand aan het indienen van het bezwaarschrift. Verder geldt dat het enkel in rechte opkomen tegen besluiten als regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Dat geldt ook voor werkzaamheden die daarmee verband houden, zoals het indienen van zienswijzen over ontwerpbesluiten, het vergaren van informatie ten behoeve van bestuursrechtelijke procedures en het via de website informeren van derden over aanhangige of afgeronde procedures. Een andere uitleg zou betekenen dat voor de ontvankelijkheid van een bezwaar of beroep van een rechtspersoon, in een geval als hier aan de orde, voldoende is dat hij dergelijke rechtsmiddelen wil aanwenden. De uitleg van de criteria van artikel 1:2, derde lid, van de Awb zou er dan op neerkomen dat het beroepsrecht in feite voor een ieder zou openstaan (actio popularis). Dat is echter juist niet de bedoeling van de beroepsmogelijkheid voor belanghebbende rechtspersonen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3911.
4.3. Op grond van artikel 2 van Pro de statuten van de stichting heeft de stichting als werkgebied de regio Amsterdam en omstreken en als doel onder meer de bescherming van het leefmilieu en de natuurgebieden, natuur, fauna en flora in deze regio. Daarnaast is in dit artikel als doelstelling genoemd de behartiging en bevordering van de waarden van de Amsterdamse natuurgebieden en parken, met bijzondere aandacht voor het NNN in Amsterdam Zuidoost, met name het Gaasperplaspark (Gaasperpark), de zuidoever van de Gaasperplas, de Gaasperzoom, De Hoge Dijk met Klarenbeek en de Riethoek.
Uit artikel 2 van Pro de statuten blijkt dat de stichting haar doelstelling wil bereiken (i) door actie te voeren en zich te verzetten tegen bouwplannen en horecaplannen, uitbreiding van commerciële voorzieningen door de gemeente Amsterdam, recreatieschap Groengebied Amstelland en de provincie en (ii) door het verzet tegen grootschalige muziekfestivals die de natuur, flora en fauna en de natuurbeleving in het gebied wreed verstoren. Indien nodig zullen ook (iii) juridische stappen worden ondernomen om het behoud van het NNN, van de natuur, de flora en fauna, in de metropolitane regio te verdedigen en te versterken.
4.4. De op 3 mei 2018 verleende omgevingsvergunning maakte een evenement mogelijk in het Gaasperpark. Dit park ligt in het werkgebied van de stichting dat in de statutaire doelomschrijving is genoemd.
4.5. Het bezwaarschrift is ingediend op 11 juni 2018. Dit betekent dat het voor zover hier van belang gaat om de vraag of de stichting in de periode voorafgaand aan het indienen van het bezwaarschrift, dus tot 11 juni 2018, voldoende feitelijke werkzaamheden heeft verricht. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4292.
In de uitspraak van 20 november 2020, die ook gaat over een omgevingsvergunning voor Amsterdam Open Air, heeft de Afdeling geoordeeld dat de stichting in de periode voorafgaand aan augustus 2018 onvoldoende relevante feitelijke werkzaamheden heeft verricht om als belanghebbende te worden aangemerkt. De werkzaamheden van de stichting hadden in die periode vooral betrekking op het voeren van juridische procedures en daarmee samenhangende activiteiten. De Afdeling heeft zich daarbij gebaseerd op een door de stichting overgelegde lijst met feitelijke werkzaamheden.
Hieruit volgt dat ook voor de periode tot 11 juni 2018 geldt dat de stichting onvoldoende feitelijke werkzaamheden heeft verricht in bovenbedoelde zin. Dit valt immers binnen periode die reeds is beoordeeld in de uitspraak van 20 november 2020. De lijst met feitelijke activiteiten die de stichting in deze procedure heeft overgelegd, leidt niet tot een andere conclusie. Uit dit overzicht blijkt immers dat het zwaartepunt in de activiteiten van de stichting nog steeds is gelegen in correspondentie met overheden en deelname aan bijeenkomsten en participatietrajecten van overheden en belangenorganisaties. Bovendien geeft de stichting weliswaar aan dat zij ook andere activiteiten verricht, zoals het verschaffen en ontsluiten van informatie en beeldmateriaal over natuurbeheer en natuurbescherming, maar zij onderbouwt niet dat deze activiteiten in betekenende mate plaatsvonden in de periode voorafgaand aan 11 juni 2018. De rechtbank heeft dan ook op goede gronden geoordeeld dat het college het bezwaar van de stichting terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat de stichting geen belanghebbende is.
Dit leidt tevens tot het conclusie dat het college overeenkomstig het oordeel van de rechtbank geen dwangsom aan de stichting is verschuldigd. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 30 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3139, is de indiener van een bezwaarschrift die geen belanghebbende is bij het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt, geen belanghebbende zoals bedoeld in artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zodat in dat geval geen dwangsom is verschuldigd.
Het betoog faalt.
4.6. De Afdeling kan de stichting verder niet volgen in het betoog dat zij op grond van het Verdrag toch recht heeft op een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep. Bij de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, heeft de Afdeling - tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021 Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 - overwogen dat artikel 9, tweede lid, van het verdrag zo moet worden toegepast dat degene die bij een besluit geen belanghebbende is, maar die wel een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet zal worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.
4.7. De Afdeling stelt vast dat het besluit van 3 mei 2018 niet is voorbereid met de openbare uniforme voorbereidingsprocedure. Er is dan ook geen inspraakprocedure aan de orde als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag. Alleen al daarom kan uit wat de stichting over dit Verdrag heeft aangevoerd niet worden afgeleid dat zij recht heeft op een inhoudelijke behandeling van haar bezwaren door een rechter, ook als zij geen belanghebbende is. Ook ziet de Afdeling in de door de stichting gestelde onregelmatigheden in de bezwaarprocedure, geen aanleiding voor de conclusie dat deze hebben geleid tot een schending van de procedurele verplichtingen uit het Verdrag. De eisen in artikel 9 van Pro het Verdrag gaan over de rechterlijke procedure en hebben geen betrekking op de fase van bestuurlijke heroverweging in bezwaar. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1668.
Het betoog faalt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Het college hoeft geen proceskosten te betalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. De Moor-van Vugt
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023
195-1026