Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/5278
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 april 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. L.K. Tsui),
en
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigde: mr. A.M. Pelgrim).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een besluit van de minister waarbij aan eiseres een bestuurlijk boete is opgelegd van € 1.050,- voor het overtreden van de Arbeidstijdenwet (Atw). Eiseres is het niet eens met het boetebesluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister heeft kunnen concluderen dat eiseres zes overtredingen van artikel 5:5, eerste lid heeft begaan en één overtreding van artikel 5:7, eerste lid, onder b, van de Atw. De rechtbank ziet wel aanleiding om de boete te matigen, vanwege de inspanning die eiseres achteraf heeft verricht en vanwege de voortgezette handeling die heeft geleid tot zes overtredingen van artikel 5.5, eerste lid, van de Atw. Eiseres heeft wat dat betreft dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. De minister heeft eiseres met het primaire besluit van 16 augustus 2023 een boete van € 1.050,- opgelegd wegens meerdere overtredingen van de Atw.
2.1
Met het bestreden besluit van 9 februari 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de boete gebleven.
2.2
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4
De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, mevrouw K.P. Woo als tolk en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding voor de boete
3. Eiseres exploiteert een restaurant en een cafetaria aan de [adres] in [plaats] (hierna: de horecagelegenheid). Eiseres is volledig eigendom van [A] (hierna: de eigenaresse). Naast de eigenaresse zijn meerdere werknemers werkzaam in de horecagelegenheid. Op 23 februari 2023 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de arbeidsinspectie) een controle uitgevoerd in de horecagelegenheid. Deze werkplekcontrole zag op de naleving van onder meer de Wet arbeid vreemdelingen, de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en de Arbeidstijdenwet.
4. Tijdens de controle hebben de inspecteurs geconstateerd dat de eigenaresse geen arbeids- en rusttijdenregistratie kon overleggen, omdat deze bij haar thuis zou liggen. Op 24 februari 2023 heeft de inspecteur deze registratie alsnog ontvangen. Op 6 maart 2023 heeft de inspecteur, op zijn verzoek, het schoolrooster van de jeugdige werknemer [1] ontvangen (te weten de schoolgaande dochter van de eigenaresse, geboren op [geboortedatum] 2006, hierna: de dochter). Uiteindelijk heeft de inspecteur op 7 maart 2023 10 overtredingen geconstateerd, waarvan zeven overtredingen zijn beboet. Het gaat om zes overtredingen waarbij de dochter arbeid verrichtte en waarbij de arbeid niet zo was georganiseerd dat de dochter een onafgebroken rusttijd had van tenminste 36 uur in elke aaneengesloten periode van zeven maal 24 uur. [2] De zevende overtreding ziet op het niet organiseren van arbeid op die manier dat de dochter maximaal 45 uren arbeid verrichtte in 7 dagen tijd. [3]
5. Naar aanleiding van het boeterapport heeft de minister bij de boetebeschikking van 5 februari 2024 een bestuurlijke boete van € 1.050,- opgelegd wegens zes overtredingen van artikel 5:5, eerste lid, van de Atw en één overtreding van artikel 5:7, eerste lid, onder b, van de Atw.
6. De minister heeft de hoogte van de boete berekend op grond van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (de Beleidsregel). Volgens de Beleidsregel is het boetenormbedrag € 200,- voor een overtreding van de rusttijden, ook bij jeugdigen. [4] Voor de werkgever die minder dan 10 werknemers in dienst heeft, wordt het boetenormbedrag met 0,5 maal gecorrigeerd. [5] Als sprake is van het verrichten van arbeid door jeugdige werknemers, wordt direct een boete opgelegd en wordt het boetenormbedrag met 1,5 vermenigvuldigd. [6]
Het totale boetebedrag komt dan neer op: € 200,- x 0,5 x 1,5 = € 150,- x 7 overtredingen = € 1.050,-.
Is er een arbeidsovereenkomst tussen eiseres en dochter?
7. Eiseres stelt dat er geen sprake is van een arbeidsovereenkomst tussen eiseres en de dochter in de zin van artikel 7:610 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW). Een schriftelijke arbeidsovereenkomst is onvoldoende om hiervan te spreken. Bovendien is het aangaan van een arbeidsovereenkomst door eiseres met de dochter gericht op het voldoen van de fiscale verplichting om loon te belasten en niet vanuit een plicht die ontstaat uit de arbeidsovereenkomst zelf. De gezagsverhouding tussen eiseres (moeder) en de dochter komt enkel voort uit de verhouding tussen een ouder en kind en niet vanuit een arbeidsrechtelijke verhouding. Dat de dochter heeft verklaard dat zij wordt ingeroosterd door eiseres tijdens de drukkere momenten, neemt niet weg dat de dochter geen toestemming hoeft te vragen aan eiseres op het moment dat zij niet wil of kan helpen. Verder komt de dochter altijd naar het restaurant als zij klaar is met school, omdat zij het niet fijn vindt om alleen thuis te zijn vanwege een eerdere overval in het huis van de eigenaresse. De dochter maakt dan vaak huiswerk, voordat zij meehelpt in de spitsuren op de dagen dat ze is ingeroosterd. Op de zitting heeft eiseres verder uitgelegd waarom zij betwist dat sprake is van loonuitbetaling. De boekhouder van eiseres maakt de loonstroken van de dochter op conform de urenregistratie en het minimumloon. Dit bedrag krijgt de dochter ook daadwerkelijk uitbetaald, naar aanleiding van de verplichting die volgt uit de opgemaakte loonstrook door de boekhouder. Volgens eiseres moet dit worden gezien als zakgeld.
8. In artikel 4:3, eerste lid, van de Atw is bepaald dat de werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, een deugdelijke registratie voert over de arbeids- en rusttijden die het toezicht op de naleving van de Atw en de op die wet berustende bepalingen mogelijk maakt. In artikel 1:1, eerste lid, van de Atw is de definitiebepaling van werkgever opgenomen. In het tweede lid is bepaald dat onder werkgever mede wordt verstaan degene die een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:1 van Pro de Atw (Kamerstukken II 1993/94, 23 646, nr. 3, blz. 67-68) volgt dat er sprake kan zijn van een situatie waarbij niet van een arbeidsovereenkomst en ook niet van een publiekrechtelijke aanstelling gesproken kan worden, terwijl er toch arbeid wordt verricht door personen in een gezagsverhouding tot een ander, van wie zij, voor wat betreft de arbeids- en rusttijden, afhankelijk zijn. Over de gezagsverhouding wordt in de geschiedenis van de totstandkoming vermeld dat daarvoor niet zonder meer duidelijke criteria te geven zijn. Een gezagsverhouding kan aanwezig worden geacht, wanneer de werkgever het recht heeft toezicht uit te oefenen, leiding te geven en door aanwijzingen of instructies een nadere taakomschrijving te geven en de werknemer verplicht is één en ander te aanvaarden, ongeacht of dat recht ook geëffectueerd wordt dan wel die plicht wordt nagekomen. Deze omschrijving heeft tot gevolg dat het een breed scala van gezagsrelaties omvat, namelijk zowel de gezagsrelatie in een strikt hiërarchische organisatie, als die in een arbeidsrelatie waarin in de praktijk vrijwel nooit instructies of aanwijzingen worden gegeven, aldus de geschiedenis van de totstandkoming. Bij de beoordeling of sprake is van een gezagsverhouding, moet worden gekeken naar alle relevante feiten en omstandigheden. [7]
9. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van een arbeidsovereenkomst en dat uit de verplichting die daaruit voortvloeit loon wordt betaald aan de dochter. Dat arbeid wordt verricht door de dochter, blijkt uit het boeterapport en wordt ook niet betwist. Het geschilpunt ziet op de vraag of sprake is van een gezagsverhouding tussen moeder en dochter en op de vraag of loon wordt uitbetaald.
10. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat de gezagsverhouding voldoende blijkt uit de verklaringen van moeder en dochter, dat de dochter tijdens de ingeroosterde werkuren aanwezig is in het restaurant en dat zij helpt als het druk is of als moeder haar roept. Zij neemt dan de telefoon op of werkt in de bediening. Daarnaast is tijdens de inspectie geconstateerd dat de dochter de telefoon opnam tijdens haar aanwezigheid, wat ook een van haar werkzaamheden is volgens het arbeidscontract. Dat de dochter tijdens haar aanwezigheid in het restaurant ook huiswerk mocht maken als het niet druk was en wellicht andere vrijheden had ten opzichte van andere werknemers, neemt niet weg dat er afspraken en/of verwachtingen zijn tussen moeder en de dochter met betrekking tot het werk. Zoals de rechtbank onder rechtsoverweging 8 heeft overwogen, kan ook sprake zijn van een gezagsrelatie bij een arbeidsrelatie waarbij in de praktijk vrijwel nooit instructies of aanwijzingen worden gegeven. Het gaat namelijk om het recht om toezicht uit te oefenen, leiding te geven en door aanwijzingen of instructies een nadere taakomschrijving te geven, ongeacht of dat recht ook geëffectueerd wordt dan wel die plicht wordt nagekomen. Dat eiseres stelt dat de dochter verder vrij is om buiten de spitsuren om haar huiswerk te maken, doet niks af aan het feit dat op deze manier uitvoering wordt gegeven aan de arbeidsovereenkomst. De afspraak is immers dat de dochter tijdens de spitsuren helpt en dit doet zij ook. Bovendien blijkt uit het werkrooster dat de dochter vaak vanaf 16:00 uur of 18:00 uur wordt ingeroosterd, terwijl dit in de meeste gevallen niet aansluit op haar schoolrooster. Vaak eindigt het schoolrooster namelijk al veel eerder dan het begin van het werkrooster. Soms betekent het werkrooster juist dat de dochter haar laatste lesuur niet volledig kan volgen, omdat zij al vanaf 16:00 uur wordt ingeroosterd. Verder neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat de spitsuren in het restaurant vaak gelijk zijn aan de begintijden van de dochter. Eiseres heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de dochter meteen uit school in het restaurant aanwezig is om huiswerk te maken, omdat zij niet alleen thuis wil zijn.
11. De rechtbank volgt de minister ook in zijn standpunt dat loon is betaald voor de arbeid die de dochter heeft verricht. Onder loon wordt verstaan: de bedongen tegenprestatie die de werkgever aan de werknemer verschuldigd is voor de verrichte arbeid door werknemer. In dit geval heeft de boekhouder van eiseres aan de hand van de uren waarvoor de dochter is ingeroosterd loonstroken opgemaakt en haar uitbetaald conform de op de loonstroken vermelde bedragen. Eiseres heeft dat ter zitting bevestigd. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat het bedrag, dat eiseres overmaakte naar de rekening van de dochter, moet worden aangemerkt als loon en niet, zoals eiseres betoogt, als zakgeld. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Het opleggen en de hoogte van de boete
12. Eiseres voert aan dat het opleggen van een boete, en subsidiair de hoogte daarvan, een te zware straf is voor eiseres. Eiseres was zich er niet bewust van dat zij in overtreding was. Dit blijkt ook uit de stukken die zijn opgemaakt naar aanleiding van de inspectie. Daarin vraagt eiseres namelijk meerdere keren om bepalingen uit de Atw uit te leggen. Eiseres vraag zich af of het überhaupt algemeen bekend is dat een werkgever het rooster van schoolgaande jeugdigen moet opvragen om een overtreding van de Atw te voorkomen. Bovendien veranderen schoolroosters vaak nog op het laatste moment. Op de zitting heeft eiseres uitgelegd dat zij hierdoor de keuze heeft gemaakt om het inroosteren van jeugdigen uit te besteden aan [website] .nl.
Het opleggen van de boete
13. Wat betreft de verwijtbaarheid, is het aan de werkgever om een deugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden te voeren. In de situaties waarin verwijtbaarheid ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Wanneer de verwijtbaarheid volledig ontbreekt, moet dus van boeteoplegging worden afgezien, zoals bedoeld in artikel 5:41 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiervoor moet de overtreder aannemelijk maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een cumulatie van boetes, waarbij de overtredingen die worden beboet te herleiden zijn tot één gedraging of nalatigheid, is niet per definitie onevenredig. Het is wel aan de minister om de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Daarbij kan de mate van samenhang van overtredingen een relevante factor zijn om de boete te matigen. [8]
14. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister op grond van artikel 5:41 van Pro de Awb helemaal van boeteoplegging had moeten afzien, omdat in zijn geheel geen sprake zou zijn van verwijtbaarheid. Het niet bekend zijn met de regels die voortvloeien uit de Atw, maakt niet dat de verwijtbaarheid van eiseres in zijn geheel ontbreekt. Van eiseres mag namelijk worden verwacht dat zij bekend is met de regels die voortvloeien uit de Atw, die voor haar van toepassing zijn, of dat zij ervoor zorgt dat ze tijdig op de hoogte raakt van die regels. De rechtbank concludeert dan ook dat er geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid bij eiseres, en dat er daarom een grond was voor de minister op de boete op te leggen.
15. Verder heeft de minister met juistheid gewezen op de Beleidsregels waaruit volgt dat sommige overtredingen direct beboet worden. Voor die overtredingen heeft de minister een boete opgelegd. De rechtbank is van oordeel dat de minister voor die overtredingen direct een boete kon opleggen en daarvoor geen waarschuwing hoefde te geven. Voor de overtredingen die volgens het beleid niet direct beboet worden, heeft de minister een waarschuwing gegeven.
De hoogte van de boete
16. Wat betreft de hoogte van de boete, kan de minister omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onrechtmatig acht, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze niet onevenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. [9] Het gedeeltelijk voldoen aan een matigingsgrond op grond van artikel 5:46, tweede en derde lid, van de Awb kan leiden tot matiging van de boete. De mate van samenhang van overtredingen kan een relevante factor zijn om de boete te matigen. [10] Ook inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn en uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. [11]
17. De rechtbank stelt vast dat de Afdeling in haar uitspraak [12] al eerder heeft geoordeeld dat de Beleidsregels als zodanig niet onevenredig zijn. De minister heeft ook terecht erop gewezen dat de overtredingen van artikel 5.5, eerste lid, van de Atw als afzonderlijke overtredingen gelden en ook afzonderlijk kunnen worden beboet. [13] Volgens artikel 7 van Pro de Beleidsregels is de hoogte van de totale boete de som van de per overtreding vastgestelde boete. Dat ontslaat de minister echter niet van zijn plicht om bij het opleggen van de boete, de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
18. De rechtbank ziet in de naar voren gebrachte feiten en omstandigheden aanleiding om de boete te matigen. In dit geval gaat het om zes overtredingen van artikel 5.5, eerste lid, van de Atw die worden beboet en één overtreding van artikel 5.7, eerste lid, onder b, van de Atw. Tussen de zes overtredingen is een grote mate van samenhang. Het gaat steeds om één gedraging of nalatigheid van eiseres, namelijk het niet inachtneming van de rusttijd van de dochter van eiseres. Ook zijn de overtredingen in een korte tijd achter elkaar begaan. De rechtbank acht daarbij van belang dat eiseres heeft verklaard dat zij niet op de hoogte was van de toepasselijke regels. Dat is weliswaar geen reden om van een boete af te zien maar het verklaart wel waarom dezelfde overtreding in korte tijd meerdere keren is begaan. Verder vindt de rechtbank van belang dat eiseres voldoende adequaat en uit eigen beweging inspanningen heeft verricht om te voorkomen dat zij de vastgestelde overtredingen nog een keer begaat. Dit heeft zij gedaan door het inroosteren van jeugdigen over te dragen aan [website] .nl. [14] Dit is een deugdelijke onderbouwing van hoe de genomen maatregelen toekomstige overtredingen kunnen voorkomen.
19. De rechtbank ziet aanleiding de boetes te matigen met 35%, vanwege hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 17 en 18. Dit komt neer op een vermindering van € 367,50 van de totale boete.
Conclusie en gevolgen
20. Het beroep is gegrond, omdat de rechtbank aanleiding ziet om de boete te matigen. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt. De rechtbank stelt de boete vast op € 682,50. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 16 augustus 2023 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
21. De minister moet het griffierecht aan eiseres vergoeden. Zij krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 9 februari 2024;
- herroept het boetebesluit van 16 augustus 2023;
- stelt het bedrag van de opgelegde boete vast op € 682,50;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van €1.868,-;
- bepaalt dat de minister aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht van € 371,– vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich, rechter, in aanwezigheid van mr. K.L.H. Thomas, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2026.
griffier
rechter
De rechter is verhinderd deze uitspraak te tekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.