Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 26/937
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juni 2026 op het beroep in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] uit [plaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad, verweerder
(gemachtigde: L. Bouwhuis en mr. M.M. Teunissen).
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de aan eisers opgelegde last onder dwangsom en de invordering van een dwangsom van € 10.000,--, omdat eisers de bedrijfswoning aan de [adres 1] in [plaats] (hierna: het perceel) niet zouden (laten) gebruiken conform het Omgevingsplan gemeente Lelystad.
2. In het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Oostvaart’ dat deel uitmaakt van het Omgevingsplan, is het pand op het perceel aangewezen als ‘bedrijfswoning’. Een bedrijfswoning is een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is’. [1] Op het perceel rust de bestemming ‘Bedrijventerrein’. [2] Met andere woorden: de bedrijfswoning mag dus alleen worden bewoond door degene wiens aanwezigheid op het perceel noodzakelijk is voor de bedrijvigheid op het perceel. Op het perceel is blijkens de gegevens uit de Kamer van Koophandel, sinds 29 december 2022 de besloten vennootschap YMB gevestigd: een bedrijf van eiser [eiser 1] in de preventieve gezondheidszorg.
3. Inspecteurs van het college hebben diverse keren gecontroleerd of het pand wel als bedrijfswoning wordt gebruikt. Bij een controle van het perceel op 22 april 2024 troffen inspecteurs van het college geen bewoners aan, maar leek het pand wel bewoond. De koelkast zat vol en er lagen persoonlijke spullen, waaronder twee koffers met verschillende namen op de bagagelabels. Omdat niet bleek dat de huisvesting van deze personen in het pand noodzakelijk was voor het bedrijf op het perceel, heeft het college eisers laten weten voornemens te zijn om handhavend op te treden. Eisers hebben hun zienswijze gegeven.
4. Op 19 juni 2025 heeft een tweede inspectie plaatsgevonden. Hierbij troffen de inspecteurs de makelaar van eisers in het pand aan, die vertelde dat er arbeidsmigranten in het pand waren gehuisvest die werkten voor een ander bedrijf dan het bedrijf op het perceel. Met het besluit van 18 juli 2025 heeft verweerder eisers hierop gelast om het gebruik van de bedrijfswoning door personen wiens verblijf ter plaatse niet noodzakelijk is voor het bedrijf op het perceel, uiterlijk binnen twaalf weken te beëindigen en beëindigd houden, onder verbeuring van een dwangsom van € 10.000,-- per constatering dat de overtreding voortduurt of wederom wordt begaan, tot een maximum van € 30.000,-- (hierna: de last onder dwangsom). Eisers hebben bezwaar gemaakt.
5. Op 3 november 2025 heeft een derde inspectie plaatsgevonden. Hierbij troffen de inspecteurs eiser [eiser 1] in het (lege) pand aan, die vertelde dat het pand sinds één of twee maanden leegstaat. Daarmee zou aan de last zijn voldaan.
6. Het college heeft het bezwaar van eisers voor advies voorgelegd aan de Commissie Bezwaarschriften, die het bezwaar op 5 november 2025 op een hoorzitting heeft behandeld. Eisers zijn niet verschenen. Op 25 november 2025 heeft de bezwaarschriftencommissie over het bezwaar geadviseerd. Conform dit advies heeft verweerder de last onder dwangsom met het besluit van 19 december 2025 (hierna: het besluit op bezwaar) in stand gelaten, onder de aanvullende motivering dat eisers slechts om de vier weken een dwangsom kunnen verbeuren.
7. Op 19 februari 2026 heeft een vierde inspectie plaatsgevonden. De inspecteurs troffen een Roemeense man in het pand aan, die vertelde dat hij al ongeveer zeven maanden met drie collega’s in het pand woonde en dat zij via ‘ [bedrijf 1] ’, een Roemeens bedrijf in brandbeveiligingsinstallaties, te werk zijn gesteld bij distributiecentrum ‘ [bedrijf 2] ’ aan de [adres 2] in [plaats] . Volgens de man moesten zij het pand op 3 november 2025 van de makelaar van eisers leegruimen en wegblijven in verband met de inspectie op die dag. Omdat hiermee volgens verweerder vast is komen staan dat eisers niet aan de last hebben voldaan en dus een dwangsom van € 10.000,-- hebben verbeurd, is verweerder met twee besluiten van 30 april 2026 (hierna: de invorderingsbesluiten) overgegaan tot invordering daarvan bij elk van eisers.
8. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar. Hun beroep is van rechtswege ook gericht tegen de twee invorderingsbesluiten. [3] De zaak is op 1 mei 2026 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Beoordelingskader
9. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden (de beginselplicht tot handhaving) als sprake is van de overtreding van een wettelijk voorschrift. De rechtszekerheid vergt immers dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Dit is het algemeen belang dat met handhaving is gediend. Van handhaving kan alleen worden afgezien als dat onevenredig is, met andere woorden: als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Zo’n bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen aanleiding zijn om van handhaving af te zien, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [4]
Beoordeling van het beroep
Hoorzitting in bezwaar
10. Eisers voeren allereerst aan dat zij in strijd met artikel 7:2, eerste lid van de Awb, door het college niet zijn gehoord in de bezwaarfase. De uitnodiging voor de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie op 5 november 2025 hebben zij niet ontvangen. Doordat eisers niet zijn gehoord is het advies van de bezwaarschriftencommissie ook niet onafhankelijk, aldus eisers.
11. De rechtbank overweegt als volgt. Het college heeft eisers in de bezwaarfase niet per post, maar per e-mail uitgenodigd voor de hoorzitting. De e-mail is op 7 oktober 2025 alleen verzonden aan het e-mailadres van eiser [eiser 2] . Op grond van (het toen geldende) artikel 2:14, eerste lid van de Awb mag het college een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, ook elektronisch verzenden voor zover de geadresseerde expliciet of impliciet kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is. [5] Eiser [eiser 2] heeft de betreffende e-mail ontvangen, maar kon naar eigen zeggen de bijlage bij de e-mail (de uitnodiging) niet openen. Dat hij daar volgens geen actie op heeft ondernomen zou naar het oordeel van de rechtbank er in beginsel toe moeten leiden dat het feit dat hij niet van de hoorzitting wist, voor zijn eigen rekening en risico zou moeten komen. Maar, tot dan toe was het gebruikelijk dat het college eisers
allebeimailde op hun eigen e-mailadres en de correspondentie vervolgens ook nog per post naar het adres van eiser [eiser 1] stuurde. Dat heeft het college in dit geval niet gedaan. Dat betekent dat in ieder geval eiser [eiser 1] niet correct is uitgenodigd. De beroepsgrond slaagt in zoverre.
allebeimailde op hun eigen e-mailadres en de correspondentie vervolgens ook nog per post naar het adres van eiser [eiser 1] stuurde. Dat heeft het college in dit geval niet gedaan. Dat betekent dat in ieder geval eiser [eiser 1] niet correct is uitgenodigd. De beroepsgrond slaagt in zoverre.
12. Hoewel de bestreden besluiten op dit punt gebrekkig tot stand zijn gekomen, ziet de rechtbank daarin geen aanleiding om het besluit op bezwaar en de invorderingsbesluiten te vernietigen. Aannemelijk is dat de eisers niet zijn benadeeld door het gebrek. In beroep hebben eisers hun standpunt immers alsnog mondeling op een zitting kunnen toelichten. Dat het advies van de bezwaarschriftencommissie vanwege de afwezigheid van eisers op de hoorzitting niet onafhankelijk zou zijn, volgt de rechtbank niet. De rechtbank heeft daarvoor geen enkel aanknopingspunt. De bezwaarschriftencommissie heeft de gronden die eisers in bezwaar naar voren hebben gebracht, kenbaar bij haar advies betrokken.
13. De rechtbank passeert het gebrek onder toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. Het gepasseerde gebrek leidt ertoe dat het college de kosten die eisers voor deze procedure hebben gemaakt moet vergoeden. De rechtbank is niet gebleken van proceskosten. Wél hebben eisers € 200,-- griffierecht voor hun beroep betaald, dat het college aan hen moet vergoeden.
Weggelakte (persoons)gegevens inspecteurs
14. Eisers wijzen er verder op dat het college ten onrechte de persoonsgegevens van de inspecteurs in de inspectierapporten heeft weggelakt. Hierdoor kunnen eisers de bevoegdheid en deskundigheid van deze inspecteurs niet nagaan en ook niet controleren of er sprake is van belangenverstrengeling. Dat is in strijd met recht van eisers op een eerlijk proces, zoals neergelegd in artikel 6 Europees Pro Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Eisers willen dat de rechtbank de inspecteurs oproept als getuigen in de zaak.
15. De rechtbank overweegt als volgt. Het college is verplicht om alle op de zaak betrekking hebbende stukken (dus ongelakt) naar de rechtbank te sturen. [6] Het kan voorkomen dat een bestuursorgaan bepaalde gegevens geheim wil houden, maar dat is alleen toegestaan onder indiening van een geheimhoudingsverzoek en zo’n verzoek wordt alleen gehonoreerd als daar gewichtige redenen voor zijn. [7] Het college heeft in dit geval geen geheimhoudingsverzoek gedaan en van gewichtige redenen op grond waarvan geheimhouding van de persoonsgegevens van de inspecteurs gerechtvaardigd is, is geenszins gebleken.
16. De rechtbank verbindt hieraan echter geen gevolgen. [8] De rechtbank heeft zelf geen aanleiding gezien voor het horen van de inspecteurs als getuigen in deze zaak. De rechtbank ziet ook niet in waarom eisers de inspecteurs hadden willen oproepen. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat zij de inspecteurs zouden willen vragen naar hun methodiek en deskundigheid, maar omdat eisers expliciet hebben bevestigd dat zij de inhoud van de inspectierapporten niet betwisten en de rapporten uit niets anders bestaan dan feitelijke waarnemingen, valt niet te bezien welk verdedigingsbelang van eisers daarbij gemoeid zou zijn. Daar komt bij dat, als eisers de inspecteurs hadden willen oproepen als getuigen, ze daar zelf initiatief toe hadden kunnen nemen door bijvoorbeeld de namen bij het college op te vragen. De rechtbank gaat daarom voorbij aan het verzuim dat bepaalde persoonsgegevens weggelakt zijn in de rapporten.
Last onder dwangsom
17. Eisers voeren aan dat het college niet bevoegd was om over te gaan tot handhaving, omdat er geen sprake was van een overtreding. Volgens eisers is wonen planologisch expliciet toegestaan, omdat de bedrijfswoning niet wordt beschermd op grond van specifieke regelgeving, zoals de Wet Geluidhinder, de Wet Milieubeheer en de Wet Geurhinder. In dat geval staat een bedrijfswoning gelijk aan een reguliere woning, aldus eisers. Bovendien is er met een nachtje slapen, nog geen sprake van ‘huisvesting’ zoals bedoeld in de planregels, zodat ook als het pand als bedrijfswoning moeten worden gezien er geen sprake was van een overtreding. Tot slot moeten zich volgens eisers ‘gewichtige redenen’ voordoen om een last onder dwangsom te kunnen opleggen, en daar is hier niet van gebleken. Ter onderbouwing wijzen eisers hiervoor naar de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 januari 2025. [9]
18. De rechtbank kan eisers allereerst geheel niet volgen in de redenering dat een bedrijfswoning gelijk zou staan aan een reguliere woning als die niet beschermd zou worden op grond van bepaalde regelgeving. Waar deze redenering op gestoeld is hebben eisers niet inzichtelijk gemaakt. De rechtbank kan het betoog in ieder geval geenszins plaatsen. Dat er sprake zou moeten zijn van ‘gewichtige redenen’ om tot handhaving te kunnen overgaan, volgt de rechtbank evenmin. Het beoordelingskader (zie rechtsoverweging 9.) vereist dat niet, en de uitspraak van de rechtbank Limburg waar eisers naar hebben verwezen gaat over een civielrechtelijke kwestie die geen enkel raakvlak heeft met de procedure van eisers. Dat er tot slot geen sprake zou zijn geweest van huisvesting omdat er niet langer dan één nacht in het pand is geslapen, volgt de rechtbank evenmin. Bij de inspectie van 22 april 2024 troffen de inspecteurs een bewoond pand aan en bij de inspectie van 19 juni 2025 bleek dat die bewoning in ieder geval tot aan de week daarvoor heeft voortgeduurd. Het betoog slaagt niet.
19. Subsidiair voeren eisers aan dat áls de last onder dwangsom dan aanvankelijk terecht zou zijn opgelegd, het college die in bezwaar had moeten herroepen. Na oplegging van de last hebben eisers het perceel namelijk alsnog zó ingericht dat er volgens hen geen sprake meer is van een overtreding.
20. De rechtbank volgt eisers hierin evenmin. Het college toetst de last onder dwangsom in de bezwaarfase in beginsel ‘ex tunc’. Dat wil zeggen dat het college beoordeeld of de last op het moment dat die werd opgelegd rechtmatig was. Dat een overtreding ná oplegging van de last alsnog ongedaan wordt gemaakt, maakt de last dus nog niet onrechtmatig. Het betoog slaagt niet.
Invorderingsbesluiten
21. Eisers voeren aan dat zij geen dwangsom hebben verbeurd, zodat het college ten onrechte tot invordering daarvan is overgegaan. Na oplegging van de last hebben eisers het perceel namelijk alsnog zó ingericht dat er geen sprake meer was van een overtreding. Achter op het perceel bevinden zich nu twee zeecontainers waar de bewoners van het pand gebruik van maken. Op de zitting hebben eisers toegelicht dat de bewoners daar alle voorbereidende werkzaamheden doen voor [bedrijf 2] , zodat hun aanwezigheid op het perceel noodzakelijk is. Conform het parkeerbeleid hebben eisers verder gezorgd voor voldoende parkeerruimte op het perceel, zodat de bewoners hun auto’s met daarin de benodigde werkapparatuur op eigen terrein kunnen parkeren.
22. De rechtbank volgt eisers niet. Uit de inspectie van 19 februari 2026 is gebleken dat er op dat moment al ongeveer zeven maanden vier personen in het pand woonden die werkten voor een ander bedrijf dan het bedrijf dat op het perceel is gevestigd. Zoals gezegd is bewoning van het pand alleen toegestaan door degene(n) wiens huisvesting op het perceel noodzakelijk is voor de bedrijvigheid op het perceel. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat voor de vraag naar die ‘noodzaak’ van belang is of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. [10] Met andere woorden: dat de mensen die verblijven in de woning nu ook werkzaamheden verrichten op hetzelfde perceel is niet voldoende. Het gaat er om dat het verblijf van die mensen ook echt noodzakelijk is voor het bedrijf dat gevestigd is op het perceel.
23. Uit het verhaal van eisers blijkt niet waarom het noodzakelijk zou zijn dat de personen die de voorbereidende werkzaamheden verrichten op het perceel, daar ook zouden moeten wonen. Dat dit praktisch is en dat zij geen andere woonruimte hebben is begrijpelijk, maar dat maakt de bewoning nog niet noodzakelijk voor de bedrijvigheid op het perceel. Hetzelfde geldt voor het vereiste op grond van het ‘Paraplubestemmingsplan Parkeren Lelystad’ dat het perceel moet voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Ook dat maakt niet dat de bewoning van de vier aangetroffen personen ter plaatse noodzakelijk is. Het betoog slaagt niet.
24. Eisers voeren verder aan dat de inspectie van 19 juni 2026 op onrechtmatige wijze heeft plaatsgevonden. Zo hebben de inspecteurs zichzelf niet geïdentificeerd, en hebben zij (zonder wettelijke grondslag) de identiteitsbewijzen van de aangetroffen bewoners gefotografeerd. Verder heeft de communicatie met de bewoners plaatsgevonden via een tolkentelefoon, in plaats van een erkende tolk. Een tolkentelefoon werkt volgens eisers onvoldoende zuiver om daarmee een rechtsgeldende verklaring af te kunnen nemen. Verder zijn de bewoners voorafgaand aan het gesprek met de inspecteurs niet gewezen op hun zwijgrecht terwijl dit wel had gemoeten. Tot slot hebben eisers een ondertekende verklaring overgelegd [A] , [functie] bij ‘ [bedrijf 1] ’ die verklaart dat de bewoners de verklaringen die zij bij de inspectie hebben afgelegd, intrekken. Volgens eisers heef het college zich bij de invorderingsbesluiten om al deze redenen niet mogen baseren op de inspectie van 19 juni 2026.
25. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Allereerst blijkt uit het rapport van de inspectie van 19 juni 2026 dat de inspecteurs zich wél hebben gelegitimeerd. Voor zover er verder al sprake is van het onrechtmatig fotograferen van identiteitsbewijzen, zijn die foto’s niet aan het inspectierapport van 19 juni 2026 toegevoegd en dus ook niet aan de invorderingsbesluiten ten grondslag gelegd. Het betoog van eisers treft in zoverre dus geen doel. Wat betreft de tolkentelefoon wijst de rechtbank op artikel 2:6 van Pro de Awb waarin is bepaald dat bestuursorganen en de onder hun verantwoordelijkheid werkzame personen in beginsel de Nederlandse taal gebruiken. De inzet van een tolk daarbij is mogelijk als dit doelmatiger is. Voor een doelmatig gesprek met de aangetroffen Roemeense bewoners, hebben de inspecteurs gebruik gemaakt van ‘ [bedrijf 3] ’. Dit is een internationale organisatie met een netwerk van ruim 2700 tolken en cultuurspecialisten en (vaste) contractspartner van de gemeente Lelystad. Omdat gebruik is gemaakt van een erkend en professioneel tolkenbureau, heeft de rechtbank geen enkele reden om aan te nemen dat de gegeven verklaringen niet juist of onvolledig zouden zijn geweest. Dat de inspectie ’s avond plaatsvond doet daar niet aan af. Dat de inspecteurs de bewoners op hun zwijgrecht hadden moeten wijzen, volgt de rechtbank evenmin. Dit geldt alleen in geval van een bestraffende sanctie zoals een bestuurlijke boete. Een last onder dwangsom is geen bestraffende sanctie maar een herstelsanctie. De bewoners zijn bovendien niet aangemerkt als overtreder. De rechtbank volgt eisers tot slot niet in het betoog dat de bewoners de verklaringen die zij bij de inspectie hebben afgelegd thans intrekken. De verklaring daartoe van de manager van de bewoners, in plaats van de bewoners zelf, is daarvoor onvoldoende. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
26. Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep van eisers ongegrond. Het besluit op bezwaar en de invorderingsbesluiten blijven in stand.
27. Omdat de besluiten gelet op hetgeen onder overweging 11 tot en met 13 is opgenomen, gebrekkig tot stand zijn gekomen, draagt de rechtbank het college op om het door eisers voor het beroep betaalde griffierecht van € 200,-- te betalen.
28. De rechtbank merkt tot slot op dat zij zich in deze zaak niet aan de indruk heeft kunnen onttrekken dat eisers gebruik hebben gemaakt van kunstmatige intelligentie bij het opstellen van de door hen ingestuurde stukken. Het beroepschrift bevat een aantal onnavolgbare redeneringen, een verwijzing naar rechtspraak die geenszins raakt aan het geschil en in een van de bijlagen bij het beroep staat “
Als u mij de aard van de overtreding geeft, kan ik hier gerichte ECLI’s bij zetten die uw punt echt ondersteunen.” Hoewel de rechtbank zich de neiging kan voorstellen om bij het ontbreken van een juridische achtergrond Chat GPT of een andere generatieve AI te gebruiken, wijst zij erop dat deze tools in het aanhalen van rechterlijke uitspraken, maar ook waar het de toepasselijke wet- en regelgeving betreft regelmatig onjuiste informatie presenteert. Voor de behandeling van deze zaak was het doelmatiger geweest als eisers de door hen opgestelde stukken hadden voorgelegd aan een (professionele) rechtsbijstandverlener of iemand anders die ter zake kundig is.
Als u mij de aard van de overtreding geeft, kan ik hier gerichte ECLI’s bij zetten die uw punt echt ondersteunen.” Hoewel de rechtbank zich de neiging kan voorstellen om bij het ontbreken van een juridische achtergrond Chat GPT of een andere generatieve AI te gebruiken, wijst zij erop dat deze tools in het aanhalen van rechterlijke uitspraken, maar ook waar het de toepasselijke wet- en regelgeving betreft regelmatig onjuiste informatie presenteert. Voor de behandeling van deze zaak was het doelmatiger geweest als eisers de door hen opgestelde stukken hadden voorgelegd aan een (professionele) rechtsbijstandverlener of iemand anders die ter zake kundig is.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat het college het door eisers voor hun beroep betaalde griffierecht van € 200,-- aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is op 11 juni 2026 in het openbaar gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer – de Bruin, griffier.
(de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen)
griffier rechter
De uitspraak is aan partijen bekendgemaakt op de datum vermeld in de brief waarmee deze uitspraak aan partijen ter beschikking is gesteld.
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop de uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.