Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/2382
1.a
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2026 op het beroep in de zaak tussen
[eiser] , eiser
(gemachtigde: mr. T. Rijs)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder.
(gemachtigde: mr. drs. H. van Gellekom)
als derde-partij nemen aan deze zaak deel:
[derde belanghebbende 1]en
[derde belanghebbende 2], de buren. (gemachtigde: mr. P.J. Gijsbertsen)
[derde belanghebbende 1]en
[derde belanghebbende 2], de buren. (gemachtigde: mr. P.J. Gijsbertsen)
Inleiding
1. Eiser is eigenaar van het pand met een kelder aan de [adres] in [plaats] . Zijn pand grenst aan dat van zijn buren op nummer [plaats] . Op een gegeven moment heeft eiser het puin waar zijn kelder mee was gevuld verwijderd en heeft hij nagenoeg de gehele achtergevel van zijn pand gesloopt. Volgens het college is het grotendeels verwijderen van de achtergevel en het onbeschermd openlaten van het pand, in strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet en artikel 2.6 van het Bouwbesluit 2012.
2. Uiteindelijk heeft het college eiser met het besluit van 19 augustus 2019 gelast om de mandelige keldermuur grenzend aan het pand van de buren, in zijn pand permanent te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden (hierna: last 1), en de achtergevel van zijn pand in de originele staat te (laten) herstellen en hersteld te (laten) houden (hierna: last 2). Als op 1 oktober 2019 blijkt dat eiser de herstelwerkzaamheden niet of onvoldoende heeft uitgevoerd of laten uitvoeren, zullen de keldermuur en achtergevel van gemeentewege permanent hersteld worden, zo staat in het besluit. Eiser is het niet eens met de last onder bestuursdwang en heeft daartegen thans nog hoger beroep lopen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
Uitvoering last 1
3. Eiser heeft niet aan de last onder bestuursdwang voldaan. De mandelige keldermuur (last 1) is daarom van gemeentewege permanent hersteld. De aannemer is hiermee op 11 november 2019 gestart. Ter ondersteuning van de mandelige keldermuur heeft hij onder meer houten balken en stalen staanders en liggers aangebracht in de kelder van eiser. De aannemer heeft deze werkzaamheden op 20 juni 2020 afgerond.
4. Eiser is het niet eens met de wijze waarop het college uitvoering heeft gegeven aan last 1. Hij heeft het college daarom verzocht om handhavend op te treden tegen die uitvoering. Dat handhavingsverzoek is door het college afgewezen. Eiser is het daar niet mee eens en heeft ook hierover thans nog hoger beroep lopen bij de Afdeling.
Uitvoering last 2
5. Ook de achtergevel (last 2) is van gemeentewege permanent hersteld. De aannemer is hier op 23 september 2024 mee gestart. Hij heeft in eisers kelder een houten balk verplaatst en een stalen staander verwijderd om een betonnen fundering te kunnen storten waarop hij vervolgens de nieuwe achtergevel heeft opgetrokken. De balk en staander maakten allebei deel uit van de constructie die van gemeentewege in 2020 in eisers kelder was geplaatst ter ondersteuning van de mandelige keldermuur. De aannemer heeft zijn werkzaamheden op 7 oktober 2024 afgerond.
6. Eiser is het evenmin eens met de wijze waarop het college uitvoering heeft gegeven aan last 2. Hij heeft het college bij brief van 8 oktober 2024 verzocht om handhavend op te treden, specifiek tegen het verplaatsen van de houten balk en het verwijderen van een stalen staander en ligger. Volgens eiser gaan deze werkzaamheden de last onder bestuursdwang te buiten en was daar daarom een omgevingsvergunning voor nodig (die niet is verleend).
7. Met het besluit van 2 december 2024 heeft het college dit handhavingsverzoek afgewezen. Volgens het college is het bij de tenuitvoerlegging van last 2 binnen de reikwijdte van de last gebleven, zodat er geen sprake is van een overtreding. Eiser is het hier niet mee eens en heeft bezwaar gemaakt. Met het besluit van 25 februari 2025 (het bestreden besluit) heeft het college de afwijzing in stand gelaten.
8. Eiser heeft beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is op 27 november 2025 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde partij is eveneens verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Procesbelang
9. De bestuursrechter is alleen gehouden om een beroep inhoudelijk te beoordelen, als de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Als dat belang is vervallen, doet de bestuursrechter geen uitspraak alleen maar vanwege de principiële betekenis daarvan. In het licht hiervan ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of eiser voldoende (proces)belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep. Eiser moet het doel dat hij met zijn handhavingsverzoek nastreeft, nog kunnen bereiken met zijn beroep. De werkzaamheden ter uitvoering van last 2 zijn echter reeds op 7 oktober 2024 afgerond. Handhaving ter voorkoming is nu dus niet meer mogelijk.
10. Eiser meent echter schade te hebben geleden van de wijze waarop het college uitvoering heeft gegeven aan last 2. Eiser heeft bouwplannen met zijn pand die hij naar eigen zeggen niet meer kan verwezenlijken door de nieuw geplaatste achtergevel (waar de houten balk en stalen staander/ligger voor zijn geweken) op deze plek. Als vast komt te staan dat het college zonder benodigde omgevingsvergunning en dus onrechtmatig heeft gehandeld, wil eiser op grond daarvan de schade die hij heeft ondervonden op het college verhalen in een civiele procedure. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser daarmee voldoende procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep.
Standpunten van partijen
11. Eiser voert aan dat zijn handhavingsverzoek ten onrechte is afgewezen. Last 2 impliceert volgens eiser enkel toestemming voor het (laten) herstellen van de achtergevel ‘in originele staat’. Van origine steunde de achtergevel met vertandingen in de zijgevels van het pand. De onderzijde van achtergevel begon vanaf het maaiveld/de begane grond (niet vanaf kelderniveau) en steunde volgens eiser niet op een fundering. Eiser heeft dit onder meer onderbouwd met een rapport van ir. [A] . Door in plaats daarvan een houten balk te verwijderen, een stalen staander/ligger te verplaatsen, een betonnen fundering te storten en daarop een nieuwe achtergevel op te trekken is het college niet binnen de reikwijdte van last 2 gebleven. Voor die werkzaamheden was dan ook een omgevingsvergunning nodig en die is niet verleend, zodat er volgens eiser sprake is van een overtreding.
12. In het licht hiervan heeft eiser op de zitting gewezen op het onderscheidt dat moeten worden gemaakt tussen de last en de herstelmaatregel. Het college heeft er bewust voor gekozen om eiser te gelasten de achtergevel ‘in originele staat’ terug te brengen, en niet om slechts de overtreding van het Bouwbesluit te beëindigen. De last impliceert alleen toestemming voor die herstelmaatregel. Dat de originele achtergevel niet in overeenstemming was met het Bouwbesluit, maakt dat niet anders.
13. Tot slot is er volgens eiser hoe dan ook een omgevingsvergunning nodig als de uitvoering van bestuursdwang leidt tot aanpassing van de draagconstructie van een pand. [1] Volgens eiser is de draagconstructie van zijn pand met het verplaatsen van de houten balk en het verwijderen van de stalen staander/ligger gewijzigd. Ook is er altijd een omgevingsvergunning nodig als de tenuitvoerlegging van bestuursdwang erop neerkomt dat er een geheel ‘nieuw bouwwerk’ wordt opgericht. [2]
14. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het college binnen de reikwijdte van last 2 is gebleven en dat er dus geen omgevingsvergunning nodig was. Met herstel van de achtergevel ‘in originele staat’ is volgens het college bedoeld dat er een nieuwe achtergevel op de originele plek moest worden opgetrokken, hetgeen het college heeft gedaan. Het college heeft hiermee specifiek willen voorkomen dat eiser (gelet op zijn eigen bouwplannen) de nieuwe achtergevel verder naar achteren zou plaatsen, om zo zijn kelder te vergroten. Los van het feit dat de achtergevel volgens het college van origine wél zou hebben gesteund op een fundering, is het volgens het college niet meer dan logisch dat eiser met de zinsnede ‘in originele staat’ niet is opgedragen om de achtergevel te herstellen volgens een historische bouwmethode die in strijd is met de huidige bouwkundige vereisten.
Beoordeling door de rechtbank
15. De rechtbank overweegt als volgt. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan bij de overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om daartegen handhavend op te treden (de beginselplicht tot handhaving). De rechtszekerheid vergt immers dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Dit is het algemeen belang dat met handhaving is gediend. [3]
16. Vooropgesteld zij dat het verplaatsen van de houten balk en het verwijderen van de stalen staander/ligger (want alleen daar ziet het handhavingsverzoek van eiser op), op zichzelf vergunningplichtige werkzaamheden zijn nu deze deel uitmaakten van de in 2020 geplaatste constructie in eisers kelder ter ondersteuning van de mandelige keldermuur. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat een opgelegde last onder bestuursdwang de vereiste toestemming impliceert om aan die last te voldoen (ook al zou voor het uitvoeren van deze handelingen op zichzelf eigenlijk een omgevingsvergunning noodzakelijk zijn). Als het betreffende bestuursorgaan zowel het bevoegd gezag is in de handhavingsprocedure als voor het verlenen van de eventueel noodzakelijke omgevingsvergunning – en dat is hier het geval – dan impliceert de opgelegde last de toestemming om aan de last gevolg te geven. [4]
17. De rechtbank overweegt verder dat de tenuitvoerlegging van bestuursdwang in beginsel op drie manieren aan een rechter kan worden voorgelegd. In de eerste plaats kan de herstelmaatregel zoals opgenomen in de last door de bestuursrechter worden getoetst in de procedure tegen de last zelf. Het beroep van eiser tegen de last onder bestuursdwang waar het hier om gaat, is door de meervoudige kamer van deze rechtbank bij uitspraak 16 mei 2023 ongegrond verklaard. [5] Zoals gezegd, heeft eiser daartegen thans nog hoger beroep lopen bij de Afdeling. Het is nu dus aan de Afdeling om de rechtmatigheid van de last aan de hand van eisers beroepsgronden daartegen, te beoordelen. De rechtbank kan in de onderhavige procedure niet, ook niet impliciet, in de beoordeling van de rechtmatigheid van de last treden.
18. Ten tweede kan de wijze van tenuitvoerlegging van bestuursdwang, als dat van overheidswege is gebeurd en de kosten daarvan op de overtreder worden verhaald, aan orde komen in de bestuursrechtelijke procedure over de kostenverhaalsbeschikking. De vraag die dan voorligt is of het bestuursorgaan deze kosten in redelijkheid bij de overtreder in rekening kon brengen. Het moet dan gaan om kosten voor werkzaamheden, die zodanig samenhangen met en noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de in de last opgenomen herstelmaatregel, dat die werkzaamheden onder de last kunnen worden geschaard. [6]
19. Tot slot is het vaste rechtspraak van de Afdeling dat de tenuitvoerlegging van bestuursdwang van overheidswege ‘feitelijk handelen’ is, waartegen op zichzelf geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen open staan. [7] De betrokkene die meent schade te lijden, of te hebben geleden van die tenuitvoerlegging kan daarvoor dan ook naar de civiele rechter. Eiser heeft de tenuitvoerlegging door het college echter, door daarover een handhavingsverzoek in te dienen, ter beoordeling van de bestuursrechter voorgelegd. Uit het oogpunt van rechtseenheid acht de rechtbank het daarom van belang in deze zaak, om ook de relevante rechtspraak van de gerechtshoven en de Hoge Raad over de tenuitvoerlegging van bestuursdwang in ogenschouw te nemen.
20. De rechtbank oordeelt dat het college de afwijzing van eisers handhavingsverzoek terecht in stand heeft gelaten. Hoewel misschien wat ongelukkig geformuleerd, leest ook de rechtbank in de enkele zinssnede ‘in originele staat’ niet dat last 2 voorschrijft dat de achtergevel moet worden hersteld op een identieke wijze zoals dat gebruikelijk was in de zestiende, zeventiende of achttiende eeuw, ofwel niet conform de huidige bouw- en veiligheidsvoorschriften. Herstel in originele staat betekent niet meer of minder dan dat eiser het pand moet terugbrengen in de oorspronkelijke toestand: de stand waarin het was vóórdat eiser de achtergevel sloopte. Daar komt bij dat in de last staat dat als eiser daar zelf niet aan voldoet, de keldermuur én achtergevel van gemeentewege ‘permanent hersteld’ worden. Het college hoefde de achtergevel volgens de last dus enkel permanent te herstellen, en dat is hier gebeurd.
21. Verder is het vaste rechtspraak van de Hoge Raad dat het betrokken bestuursorgaan bij het bepalen van de wijze waarop toepassing aan aangezegde bestuursdwang wordt gegeven grote beleidsvrijheid toekomt, binnen de grenzen die de eisen van evenredigheid en proportionaliteit stellen. [8] De rechtbank heeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het verplaatsen van de houten balk en het verwijderen van de stalen staander/ligger disproportioneel of onevenredig zou zijn. De aannemer heeft dit gedaan om ter hoogte van de gesloopte achtergevel, een fundering te kunnen storten ten behoeve van het plaatsen van een nieuwe achtergevel. Daar komt bij dat als last 1 en last 2 gelijktijdig van gemeentewege waren uitgevoerd, er van het verplaatsen en/of verwijderen van balken, staanders en liggers überhaupt geen sprake was geweest. Het is het eindresultaat van de uitgevoerde lasten 1 en 2 dat ter beoordeling staat. In het licht daarvan kan de rechtbank eiser ook niet volgen in zijn betoog dat de draagconstructie van zijn pand zou zijn aangetast. Voor de verwijderde stalen staander/ligger is een betonnen fundering in de plaats gekomen. Dat er hoe dan ook een omgevingsvergunning nodig zou zijn als de draagconstructie wijzigt, volgt ook niet uit de Afdelingsuitspraak waar eiser in dat kader naar heeft verwezen. Daarin was geen sprake van een (vergunning-vervangende) last. Tot slot is ook van het oprichten van een nieuw bouwwerk geen sprake, met het verplaatsen van een balk en het verwijderen van een stalen staander/ligger. De beroepsgronden slagen niet.
22. Eiser heeft verder nog aangevoerd dat er een illegaal bouwwerk zou zijn teruggebouwd, omdat de gesloopte achtergevel al niet in overeenstemming was met de in 1883 verleende vergunning voor het pand en dat de last onder bestuursdwang in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat niet duidelijk is wat het college onder ‘originele staat’ verstaat. Deze beroepsgronden treffen echter geen doel, omdat die buiten de omvang van dit geding vallen. Het handhavingsverzoek waar het in deze zaak om gaat ziet niet op handelen in strijd met een vergunning uit 1883 en de last onder bestuursdwang zelf ligt in deze zaak niet voor.
Misbruik van recht
23. Het college heeft zich nog op het standpunt gesteld dat eiser misbruik maakt van het procesrecht, maar daar gaat de rechtbank niet in mee. Hoewel afgevraagd kan worden waarom eiser een handhavingsverzoek heeft ingediend tegen de wijze van tenuitvoerlegging van bestuursdwang terwijl daarvoor de gebruikelijke gang naar de civiele rechter openstaat, is de rechtbank niet gebleken dat deze procedure inhoudelijk voor eiser niet of nauwelijks van betekenis zou kunnen zijn. De rechtbank ziet dan ook niet dat sprake is van een situatie die vergelijkbaar is met die in de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2025, waar het college in dit kader naar heeft verwezen. [9]
Conclusie
24. Het beroep van eiser is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling, inclusief de door eiser geclaimde deskundigenkosten, reiskosten en verletkosten, bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door ing. mr. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer – de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 februari 2026.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan diegene de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.