Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 17/4566 en HAA 18/698
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juni 2019 in de zaken tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, verweerder
(gemachtigde: mr. C.A. Geleijnse).
Procesverloop
Zaaknummer HAA 17/4566
Bij besluit van 27 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om openbaarmaking van stukken betreffende integriteitsmeldingen van burgers afgewezen.
Bij besluit van 29 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Zaaknummer HAA 18/698
Bij besluit van 29 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om openbaarmaking van stukken betreffende integriteitsmeldingen van ambtenaren afgewezen.
Bij besluit van 9 januari 2108, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Beide zaken
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2018. Eisers zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn namens verweerder verschenen M.A. Jonker en E.C.M. Kingma, lid van het Meldpunt Intergriteit. Deze zaken zijn gelijktijdig behandeld met de zaak van eisers met zaaknummer HAA 18/20.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1.1.
Bij brief van 13 maart 2017 hebben eisers verweerder op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om toezending van de volgende documenten:
- Klachten gedaan door burgers - niet zijnde ambtenaren van de gemeente Haarlem - die waren gericht aan het Meldpunt Integriteit en/of klachten van burgers die door het Meldpunt in behandeling zijn genomen;
- Alle schriftelijke en digitaal verzonden correspondentie met bijbehorende stukken tussen het college, de burgemeester en ambtenaren van de gemeente Haarlem enerzijds en de hierboven genoemde burgers anderzijds.
1.2.
Bij brief van 31 mei 2017 hebben eisers verweerder voorts op grond van de Wob verzocht om toezending van alle documenten die betrekking hebben op meldingen van ambtenaren ingediend bij het Meldpunt Integriteit van de gemeente Haarlem sinds 1 januari 2016 tot de dagtekening van het verzoek. Het verzoek betreft alle correspondentie en/of gespreksverslagen/of mailverkeer betreffende meldingen en/of klachten die niet tot een onderzoek door het Meldpunt hebben geleid. Eisers geven voorts aan dat waar persoonsgegevens een grond tot weigering zouden kunnen vormen, zij geen bezwaar hebben tegen anonimisering.
2. Eisers voeren aan dat, anders dan verweerder stelt, de Wet Huis voor klokkenluiders niet van toepassing is, reeds omdat deze wet niet van toepassing is op meldingen gedaan door burgers. Ook overigens is er volgens eisers geen wettelijke grondslag die rechtstreekse toepassing van de Wet Huis voor klokkenluiders rechtvaardigt. Eisers voeren voorts aan dat een deugdelijke inzichtelijke afweging van belangen ten aanzien van afzonderlijke onderdelen van de stukken ontbreekt. En zelfs als gronden bestaan om bepaalde informatie niet openbaar te maken, kan verweerder door weglakking van persoonsgegevens of andere tot personen te herleiden gegevens in de documenten volgens eisers hieraan tegemoet komen. Eisers benadrukken dat burgers belang hebben te weten hoe en op welke wijze het openbaar bestuur omgaat met vermoedens van integriteitsschendingen en onregelmatigheden.
3.1.
Verweerder heeft beide verzoeken van eisers afgewezen en zich daarbij in de bestreden besluiten gebaseerd op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11 van Pro de Wob. Verweerder neemt hierbij het principiële standpunt in dat integrale geheimhouding van integriteitsmeldingen geboden is omdat openbaarmaking het belang van de gemeente bij een goed functionerende interne meldmogelijkheid en het belang van de melder en personen op wie de melding betrekking heeft, onevenredig kan benadelen. Verweerder wijst erop dat de bereidwilligheid van melders om in de toekomst verklaringen af te leggen over integriteitskwesties zal afnemen indien duidelijk wordt dat vertrouwelijkheid niet is gewaarborgd. Openbaarmaking van informatie uit de integriteitsdossiers kan er voorts toe leiden dat de identiteit wordt vrijgegeven van betrokkenen die een melding hebben gedaan, dan wel de personen op wie de melding ziet. Volgens verweerder weegt zwaar dat personen zich vrij moeten voelen om hun gedachten, bedenkingen en gevoelens bij het Meldpunt Integriteit naar voren te brengen.
3.2.
De werkwijze die verweerder en het Meldpunt Integriteit van de gemeente hanteren rondom openbaarmaking van integriteitskwesties inhoudende meldingen van medewerkers én burgers is om geen informatie te verstrekken uit integriteitsdossiers. Verweerder wil hiermee waarborgen dat de meldmogelijkheid laagdrempelig en vertrouwelijk blijft. Verzoeken om openbaarmaking worden gelet hierop categoraal geweigerd.
Verweerder heeft bij het door hem gehanteerde openbaarmakingsregime aansluiting gezocht bij de werkwijze van het externe meldpunt Huis voor klokkenluiders en de daarop van toepassing zijnde Wet Huis voor klokkenluiders. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Wet Huis voor klokkenluiders een lex specialis is ten opzichte van de Wob. Daarmee wijkt de Wob - als algemene openbaarmakingsregeling - voor deze bijzondere regeling omdat door toepassing van de Wob afbreuk wordt gedaan aan de goede werking van de materiele bepalingen in de bijzondere wet, in dit geval de bepalingen in de Wet Huis voor klokkenluiders.
Analoog aan artikel 6, eerste lid, en artikel 2, tweede lid, van de Wet Huis voor klokkenluiders kan het Meldpunt Integriteit worden gezien als voorportaal van het Huis voor klokkenluiders. Uit artikel 2, tweede lid, onder d, van de Wet Huis voor klokkenluiders volgt volgens verweerder dan ook dat de melder in dat voorportaal, waar het de vertrouwelijke behandeling van zijn melding betreft, dezelfde bescherming toekomt als op een later moment in het Huis voor klokkenluiders. Verweerder wijst in dit verband op artikel 8, tweede lid, van de Regeling Integriteitsmeldingen gemeente Haarlem waarin is bepaald dat meldingen vertrouwelijk worden behandeld en dat de melder niet bekend wordt gemaakt zonder zijn instemming. Hiermee voldoet de interne meldingsprocedure van de gemeente Haarlem volgens verweerder aan hetgeen hierover is bepaald in artikel 2, tweede lid, onder d, van de Wet Huis voor klokkenluiders.
3.3.
Daarbij stelt verweerder zich op het standpunt dat anonimisering van een groot deel van de documenten op passageniveau - om daarmee te voorkomen dat informatie herleidbaar is tot bij de melding betrokken personen - leidt tot documenten die geen zinnige informatie meer bevatten. Verweerder heeft bij zijn besluit de stukken integraal te weigeren tevens betrokken dat het Meldpunt Integriteit jaarlijks een verslag uitbrengt met een overzicht van de ontvangen meldingen. Het verstrekken van geanonimiseerde stukken met een zeer beperkte informatiewaarde levert volgens verweerder in aanvulling op het jaarverslag niet een zodanige bijdrage dat het belang van het voorkomen van belemmering van het goede functioneren van het Meldpunt Integriteit daarvoor moet wijken.
4. Eisers hebben de rechtbank toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om kennis te nemen van de stukken. De rechtbank heeft echter geen kennis hoeven nemen van de stukken om tot een oordeel te komen.
5. Volgens rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS; zie de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666) dient in beginsel per document of (zelfstandig) onderdeel daarvan te worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt als dit zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder niet per document of onderdeel daarvan heeft beoordeeld of sprake is van een grond die in de weg staat aan openbaarmaking, maar dat verweerder openbaarmaking van integriteitsdossiers categoraal heeft geweigerd. Verweerder heeft met toepassing van deze werkwijze een algemeen en principieel standpunt ingenomen waarin hij afwijkt van het uitgangspunt dat in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden beoordeeld of een document al dan niet kan worden verstrekt.
6.2.
De rechtbank overweegt verder dat de Wet Huis voor klokkenluiders, waarop verweerder zijn werkwijze baseert, niet van toepassing is op de documenten waarom is verzocht. Dat verweerder met betrekking tot bij het Meldpunt Integriteit berustende integriteitsdossiers een werkwijze wenst te hanteren naar analogie van de Wet Huis voor klokkenluiders, is niet voldoende om het buiten toepassing laten van de Wob en de uitgangspunten van deze wet te kunnen rechtvaardigen.
6.3.
In dit geval ziet de rechtbank geen aanleiding een bijzondere omstandigheid aan te nemen om af te wijken van dit uitgangspunt van de Wob om, zonder onderscheid en nadere beoordeling, ten aanzien van alle documenten die berusten bij het Meldpunt Integriteit openbaarmaking te weigeren. Dat het in sommige gevallen niet nodig is per document of onderdeel daarvan een motivering te geven omdat dit bijvoorbeeld zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen en dat ten aanzien van documenten integraal openbaarmaking kan worden geweigerd - zoals in de uitspraken van de ABRvS van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2337, en 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3460, waarnaar verweerder heeft verwezen - betekent niet dat in dit geval geen beoordeling op documentniveau hoeft plaats te vinden. Daarbij overweegt de rechtbank dat de Wob voldoende waarborgen biedt om af te zien van openbaarmaking indien de door verweerder aangevoerde belangen in geding zijn. Dat een beoordeling per (onderdeel van een) document veel tijd in beslag zal nemen, is ook geen reden om af te zien van een dergelijke beoordeling. Verweerder heeft voorts weliswaar gesteld dat indien een beoordeling op documentniveau zou hebben plaatsgevonden er geen zinnige informatie zou overblijven, maar hij heeft dit niet nader onderbouwd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat er - reeds nu in het geheel geen beoordeling op documentniveau heeft plaatsgevonden - niet zonder meer kan worden aangenomen dat er geen zinnige informatie of leesbare tekst overblijft. De conclusie is daarom dat verweerder ten onrechte geen beoordeling op documentniveau heeft gemaakt. De bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12 van Pro de Awb. De beroepsgrond slaagt.
7. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:51a van de Awb in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen omdat hij een geheel nieuwe beoordeling moet maken. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten en draagt verweerder op nieuwe besluiten op de bezwaren van eisers te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
8. Omdat de beroepen gegrond zijn, dient verweerder aan eisers de door hen betaalde griffierechten te vergoeden.
9. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht in beide zaken van € 338,- (respectievelijk € 168,- en € 170,-) aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, voorzitter, en mr. J.J. Maarleveld en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juni 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.