Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/4988
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2022 in de zaak tussen
Mediahuis Regionaal B.V., uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigden: mr. J.H.A. van der Grinten, mr. M. de Haan),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Helder, verweerder
(gemachtigden: mr. B.C. Slijkerman - van der Leeuwen, mr. T. Holman).
Procesverloop
Op 15 april 2021 heeft eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) een verzoek bij verweerder ingediend om openbaarmaking van informatie met betrekking tot een geschil tussen de gemeente Den Helder en de heer Rob Scholte.
Bij besluit van 10 augustus 2021 heeft verweerder een eerste deelbesluit genomen op het Wob-verzoek. Eiseres heeft daartegen op 20 september 2021 bezwaar ingediend.
Eiseres heeft verweerder bij brief van 20 september 2021 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het Wob-verzoek.
Bij besluit van 12 oktober 2021 heeft verweerder een tweede deelbesluit genomen op het Wob-verzoek. Eiseres heeft daartegen bij brief van 17 november 2021 bezwaar gemaakt.
Eiseres heeft op 15 oktober 2021 beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op het Wob-verzoek.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 21 december 2021 heeft verweerder een derde deelbesluit genomen. Bij brief van 31 januari 2022 heeft eiseres daartegen bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft het bezwaar van eiseres tegen het eerste en tweede deelbesluit in het besluit van 8 februari 2022 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 15 februari 2022 heeft verweerder een vierde deelbesluit genomen.
De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen bij [naam 1] en [naam 2], bijgestaan door gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Wat vooraf ging
1. In haar verzoek van 15 april 2021 heeft eiseres verzocht om openbaarmaking van alle documenten over de periode van 1 januari 2010 tot 15 april 2021 inzake de gemaakte en gefactureerde juridische kosten en kosten van door verweerder ingehuurde advocaten en andere juristen in alle juridische en andere procedures tussen de gemeente Den Helder en de heer Rob Scholte, hierna: de kosten van de procedures. Verder heeft eiseres verzocht om alle documenten en in- en uitgaande correspondentie, overleggen en alle contracten / overeenkomsten tussen (vertegenwoordigers / ambtenaren van) de gemeente Den Helder / verweerder waarin op enigerlei wijze wordt gerept over of verwezen naar de heer Scholte, diens bezittingen, diens vertegenwoordigers / personeel / familie, diens correspondentie en diens adres.
2. Op 5 mei 2021 heeft overleg tussen verweerder en eiseres plaatsgevonden over het verzoek. Het verslag dat verweerder van dit gesprek maakte staat in een brief van 17 mei 2021. Hierin staat dat verweerder heeft aangegeven dat vanwege de omvang van het verzoek van eiseres het niet mogelijk zal zijn binnen de reguliere formatie van de organisatie van verweerder, hiervoor zal ingehuurd moeten worden. Dit zal volgens verweerder enige tijd duren, verweerder vraagt hiervoor begrip. Vervolgens is aan eiseres gevraagd het verzoek te specificeren. Eiseres heeft daarop aangegeven dat zij met name geïnteresseerd is in de kosten van de procedures. Eiseres heeft verweerder gevraagd hier eerst naar te kijken. In dezelfde brief van 17 mei 2022 heeft verweerder in afwachting van een reactie van eiseres op de door verweerder geformuleerde afspraken de beslistermijn opgeschort met twee weken en meegedeeld dat de beslistermijn met vier weken verlengd wordt.
3. Op 10 augustus 2021 heeft verweerder het eerste deelbesluit genomen, waarmee de documenten met betrekking tot de kosten van de procedures zijn behandeld en (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Dit betreft 52 facturen. Verder heeft verweerder meegedeeld dat 541 documenten met totaal 5.885 pagina’s binnen de scope van het verzoek vallen, maar reeds openbaar zijn.
In dit besluit heeft verweerder voor de overige documenten waarop het verzoek betrekking heeft een negental categorieën onderscheiden, waarbij eiseres is verzocht aan te geven waar haar interesse naar uitgaat.
4. In haar reactie van 20 augustus 2021 heeft eiseres bericht in welke zes categorieën zij interesse heeft, in volgorde van prioriteit: besluitvorming college, ontruiming; executie kunstcollectie, verkoop [locatie], juridische procedures, overig.
5. Verweerder heeft daarop bij brief van 27 augustus 2021 aangegeven dat de door eiseres voorgestelde werkwijze resulteert in meer werk, in plaats van in minder werk. De door eiseres als eerste aangewezen categorie (besluitvorming college) zal wel als eerste kunnen worden beoordeeld, omdat deze documenten voorzien zijn van specifieke registratienummers. Hierover zal uiterlijk 12 oktober 2021 beslist worden.
6. Op 12 oktober 2021 heeft verweerder het tweede deelbesluit genomen, waarbij de besluitvorming van het college is behandeld. Het aantal reeds openbare documenten is gestegen tot 854, met in totaal 6.622 pagina’s. Met dit besluit heeft verweerder 502 documenten met een totaal van 2.489 pagina’s deels geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt en deels geweigerd openbaar te maken. Voor een zevental documenten (collegebesluiten, collegeadviezen en een notitie) heeft verweerder de geheimhouding opgeheven. Bij dit tweede deelbesluit heeft verweerder een overzicht van de documenten gevoegd waarop is aangegeven of het document geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt wordt of dat geweigerd wordt, met de daarop van toepassing zijnde weigeringsgronden.
7. In het derde deelbesluit, gedateerd 21 december 2021, heeft verweerder meegedeeld 1.560 documenten met een totaal aantal van 28.260 pagina’s te hebben behandeld. Van deze documenten zijn 822 documenten met een totaal van 22.274 pagina’s civielrechtelijke processtukken. Deze vallen buiten het bereik van de Wob. Verder heeft verweerder 696 documenten met een totaal van 5.536 pagina’s deels geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt en deels geweigerd openbaar te maken. Ook aan dit besluit is een overzicht met die documenten gevoegd.
8. Op 15 februari 2022 heeft verweerder het vierde deelbesluit genomen. Voor dit besluit heeft verweerder 861 documenten met een totaal van 1.831 pagina’s behandeld. Van deze documenten zijn 30 documenten met een totaal van 122 pagina’s civielrechtelijke processtukken. Verweerder heeft de overige 831 documenten met een totaal aantal van 1.709 pagina’s deels geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt en deels geweigerd openbaar te maken. Ook aan dit besluit heeft verweerder een overzicht van de documenten gevoegd. Verder heeft verweerder in dit besluit meegedeeld dat inmiddels 2.207 reeds openbare documenten met een totaal aantal van 10.375 pagina’s zijn geïnventariseerd.
Standpunt eiseres
9. Eiseres voert aan dat zij een zwaarwegend belang heeft bij een tijdige beslissing, omdat zij een journalistiek belang heeft bij het zo spoedig mogelijk verkrijgen van de gevraagde informatie. Eiseres wordt geschaad in het recht van vrije nieuwsgaring nu daaronder ook de snelheid van verkrijging van informatie valt in verband met de ‘bederfelijkheid ’van nieuws. Eiseres stelt dat zij ook wordt geschaad in haar nieuwsgaring door de gefaseerde besluitvorming.
Standpunt verweerder
10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van een complex en omvangrijk Wob-verzoek, waarvan niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht dat dit binnen de door de Wob gestelde termijnen kan worden afgehandeld. Verweerder verwijst hierbij naar de uitspraken van de Afdeling van 20 oktober 2021. [1] Het Wob-verzoek heeft betrekking op circa 30.000 pagina’s. Het is niet simpelweg een kwestie van aantrekken van meer capaciteit, maar er zijn vele omstandigheden die maken dat het Wob-verzoek complex en omvangrijk is en een langere behandelduur rechtvaardigen. Dat het voor verweerder niet mogelijk was het Wob-verzoek binnen de Wob-termijnen af te handelen heeft verweerder in een vroegtijdig stadium aan eiseres kenbaar gemaakt, namelijk in het specificatiegesprek van 5 mei 2021 en nadien bevestigd in de brief van 17 mei 2021. Voor zover nodig kunnen deze berichten volgens verweerder worden aangemerkt als een beroep op overmacht.
Verweerder meent dat een termijn van anderhalf jaar in dit geval haalbaar en realistisch is. Hij beroept zich daarbij op de termijn die door de Afdeling voor de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) toelaatbaar werd geacht met betrekking tot de covid-documenten. [2] Voor de afhandeling van het verzoek is aanvullende arbeidskracht vrijgemaakt (0,5 fte) en ingehuurd (1 fte). Er wordt een extra capaciteit van 1,5 fte exclusief ingezet voor het afhandelen van het Wob-verzoek. Dat moet voor een middelgrote gemeente als Den Helder als maximaal te vergen inspanning aangemerkt worden. Verweerder wijst er daarbij verder op dat de gevraagde documenten juridisch (nog) complexer van aard zijn dan de coronadocumenten. Dat is onder meer het gevolg van vele lopende juridische procedures waar de gevraagde documenten betrekking op hebben en de hoeveelheid persoonsgegevens die in de documenten is vermeld.
Oordeel rechtbank
11. Het verzoek is op 19 april 2021 door verweerder ontvangen. Ter zitting is vastgesteld dat partijen het erover eens dat de besluittermijnen die de Wob stelt zijn overschreden. Verder is ter zitting door verweerder bevestigd dat hij een beroep doet op de uitzondering die artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht biedt in geval van overmacht. Ook staat vast dat verweerder nog niet volledig op het verzoek heeft beslist. Verweerder geeft aan dat hij anderhalf jaar na het ontvangen van het verzoek, te weten op 19 oktober 2022, volledig op het verzoek zal hebben beslist.
12. Omdat de deelbesluiten een reactie zijn op het Wob-verzoek van eiseres worden al deze besluiten, gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Awb van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dit geldt ook voor de deelbesluiten 1 en 2, ook al zijn deze deelbesluiten genomen voordat het onderhavige beroep werd ingesteld. Al deze deelbesluiten vormen immers één geheel. Hieruit volgt dat verweerder niet bevoegd was tot het nemen van een (deel)beslissing op de bezwaren die gericht waren tegen de deelbesluiten 1 en 2. [3] De rechtbank zal dat besluit daarom vernietigen. De rechtbank zal in deze procedure echter geen oordeel geven over de inhoud van de deelbesluiten. Eiseres en verweerder zijn gebaat bij een spoedig oordeel over de door de verweerder gehanteerde werkwijze en het uitgezette tijdpad. Deze procedure leent zich daarom niet voor een inhoudelijk oordeel over de door verweerder genomen deelbesluiten. Hier komt ten aanzien van deelbesluit drie en vier bij dat een inhoudelijk oordeel over die deelbesluiten bij gebrek aan een inhoudelijke beoordeling in bezwaar bij verweerder betekenen dat eiseres een instantie mist. Dat is niet wenselijk. Dit klemt te meer omdat met de deelbesluiten nog niet volledig op het verzoek ingekomen op 19 april 2021 is besloten. De rechtbank zal, gelet op artikel 6:20, vierde lid, van de Awb het beroep tegen de deelbesluiten daarom verwijzen naar verweerder om als bezwaar te worden behandeld.
13. Verweerder heeft voorzien in een gefaseerde besluitvorming voor het Wob-verzoek van eiseres door het nemen van deelbesluiten. Zoals door de Afdeling in de reeds genoemde uitspraken van 20 oktober 2021 is overwogen staat de Wob daaraan niet in de weg.
Uit de deelbesluiten moet blijken op welk deel van het Wob-verzoek wordt besloten. Als niet tot openbaarmaking wordt besloten omdat een document al openbaar is, dan moet de vindplaats van dit eerder openbaar gemaakte document worden medegedeeld, bijvoorbeeld door het opnemen van een link naar de vindplaats ervan. In het laatste deelbesluit moet worden vermeld dat hiermee volledig is besloten op het Wob-verzoek. De door verweerder gehanteerde werkwijze, zoals die blijkt uit de deelbesluiten, voldoet aan deze eisen. Tegen een deelbesluit dat op een Wob-verzoek wordt genomen staan de mogelijkheden van bezwaar en beroep open. Om te voorkomen dat bij een versnipperde besluitvorming steeds afzonderlijk tijdig een rechtsmiddel moet worden aangewend, kan ervan worden uitgegaan dat als tegen een deelbesluit bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, het bezwaar of beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking heeft op opvolgende deelbesluiten op hetzelfde verzoek.
14. Sommige Wob-verzoeken zijn zo complex of omvangrijk dat het bestuursorgaan, zelfs als het de organisatie rondom de behandeling van Wob-verzoeken goed op orde heeft, deze niet binnen deze termijn op een zorgvuldige wijze zal kunnen afhandelen. Het bestuursorgaan kan, als het voorziet dat het op geen enkele wijze mogelijk is tijdig een volledig besluit te nemen, een beroep doen op een overmachtssituatie als bedoeld in artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb en de besluittermijn opschorten. Daarnaast voorziet artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder a, in opschorting van de besluittermijn als de aanvrager hier schriftelijk mee instemt. Een dergelijke overeenstemming kan, zoals ook valt op te maken uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6 van Pro de Wob, het resultaat zijn van overleg tussen het bestuursorgaan en de verzoeker, waarin afspraken worden gemaakt over prioritering en fasering. Het bestuursorgaan kan niet afdwingen dat de indiener van een Wob-verzoek instemt met verlenging van de besluittermijn. De weigering van een verzoeker om in te stemmen met een redelijke aanpak kan echter bij een gegrond beroep tegen het uitblijven van een besluit wel meewegen bij het bepalen van de lengte van de te geven besluittermijn door de bestuursrechter.
15. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat een beroep wordt gedaan op de uitzondering die artikel 4:15, tweede lid, aanhef, onder c, van de Awb biedt in geval van overmacht. De overmacht is volgens verweerder gelegen in de feitelijke onmogelijkheid om gelet op de omvang van het verzoek binnen de termijn op het Wob-verzoek te beslissen.
16. Van overmacht zal niet snel sprake zijn. Het zal dan in ieder geval moeten gaan om een onmogelijkheid om te beslissen die veroorzaakt wordt door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan zelf en die ook buiten zijn risicosfeer liggen. Daarvan zal bijvoorbeeld sprake kunnen zijn wanneer het gemeentehuis is afgebrand of onder water gelopen. [4] De omstandigheid dat een omvangrijk Wob-verzoek gedaan wordt (in een gevoelige kwestie) leidt niet tot het aannemen van een dergelijke overmachtssituatie. Van abnormale en onvoorziene omstandigheden die buiten toedoen en buiten de risicosfeer van verweerder liggen is immers geen sprake. Verder is niet in geschil dat eiseres niet heeft ingestemd met een verlenging van de beslistermijn. Nu het beroep op overmacht niet is gehonoreerd is komen vast te staan dat de wettelijke termijn waarbinnen op de verzoeken besloten moest worden op 13 juli 2021 is verlopen.
17. Gelet op artikel 8:55d, eerste en derde lid, van de Awb en artikel 15b, eerste lid, van de Wob, is het de taak van de bestuursrechter om een nadere termijn te stellen als het beroep tegen het uitblijven van een besluit gegrond is en nog steeds geen volledig besluit bekend is gemaakt. Met toepassing van deze bepalingen kan de bestuursrechter bij het bepalen van de termijn rekening houden met onder andere de omvang en de complexiteit van het Wob-verzoek, de maatregelen die zijn genomen om zo snel als mogelijk alsnog een besluit te nemen op het Wob-verzoek, de mogelijkheid gebruik te maken van softwareprogramma’s, de voortgang met de besluitvorming op het Wob-verzoek en de datum waarop het verzoek is gedaan. Bij het bepalen van de termijn is tevens van belang dat het bestuursorgaan in ieder geval als zich in de Wob opgenomen absolute weigeringsgronden van de Wob voordoen geen vrijheid heeft om tot verstrekking van informatie over te gaan. De door de bestuursrechter te bepalen termijn moet recht doen aan de reële mogelijkheden die het bestuursorgaan heeft om op het Wob-verzoek te besluiten, maar ook aan het in de Wob neergelegde recht om overheidsinformatie op te vragen en deze binnen een afzienbare termijn te ontvangen. De rechter moet daarbij een op dat moment verantwoorde keuze maken in het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. Als het bestuursorgaan dit dilemma heeft veroorzaakt, rechtvaardigt dit niet zonder meer dat zorgvuldigheid wordt opgeofferd aan snelheid. De rechter stelt een nadere termijn die niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is.
18. Gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, acht de rechtbank de termijn van anderhalf jaar die verweerder zichzelf heeft gesteld, in dit geval niet onnodig lang. De rechtbank heeft hierbij het volgende in aanmerking genomen.
19. Eiseres heeft als nieuwsorgaan een bijzondere positie waar het gaat om de afhandeling van Wob-verzoeken. Zoals zij terecht heeft opgemerkt heeft zij extra belang bij een spoedige afhandeling. Daarnaast is overleg tussen verzoeker en bestuursorgaan van belang en kan de rechter bij de bepaling van de beslistermijn de opstelling van verzoeker meewegen. Hoe preciezer verzoeker aangeeft in welke documenten hij is geïnteresseerd, hoe eenvoudiger de zoekslag voor het bestuursorgaan immers is en hoe sneller dat mogelijk is. Hierbij realiseert de rechtbank zich dat precisering voor een verzoeker niet altijd goed mogelijk zal zijn om de eenvoudige reden dat bij een verzoeker vaak niet bekend is welke documenten er bij een bepaald bestuursorgaan berusten.
In dit geval had het verkrijgen van documenten met betrekking tot de kosten van de procedures de eerste prioriteit, deze stukken zijn in het eerste deelbesluit van 10 augustus 2021 behandeld. Verweerder heeft in zijn brief van 27 augustus 2021 uitgelegd waarom de een behandeling in de volgorde van de voorgestelde categorieën, contraproductief zou werken. Kort gezegd, omdat de volgorde in tijd door elkaar loopt en daardoor moeilijk werkbaar is. Vervolgens zijn in het tweede deelbesluit van 12 oktober 2021 de stukken met betrekking tot de besluitvorming van het college behandeld, deze categorie had voor eisers op dat moment de hoogste prioriteit. Vervolgens heeft verweerder zoals toegezegd elke twee maanden een deelbesluit genomen. Desgevraagd heeft eiseres ter zitting aangegeven dat zij niet kan aangeven welke informatie op dit moment prioriteit heeft.
20. Gelet op vorenstaande omstandigheden doet een termijn van anderhalf jaar recht aan de reële mogelijkheden van verweerder die hij als middelgrote gemeente heeft, in dit geval met name door 1,5 fte extra te creëren om aan het verzoek van eiseres tegemoet te komen. En anderzijds aan het in de Wob neergelegde recht om overheidsinformatie op te vragen en deze binnen afzienbare tijd te ontvangen. Hierbij weegt mee dat verweerder zich steeds aan zijn beloftes heeft gehouden, en dat verweerder het verzoek van eiseres om als eerste de kosten van de procedures te beoordelen heeft gehonoreerd, en vervolgens zoals verzocht de collegebesluiten, -adviezen en -notities heeft beoordeeld.
21. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-). Omdat de rechtbank de zaak niet als een standaardzaak niet tijdig beslissen kwalificeert, zal zij van de standaard wegingsfactor 0,5 afwijken en een wegingsfactor 1 hanteren. Toegekend wordt € 1.518,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit op bezwaar van 8 februari 2022;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt verweerder op uiterlijk 19 oktober 2022 alsnog een (volledig) besluit bekend te maken;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres een dwangsom van € 100,- moet betalen voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-;
- verwijst het beroep van rechtswege tegen de deelbesluiten ter behandeling als bezwaar naar verweerder.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 april 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.