ECLI:NL:RBNHO:2026:1490

Uitspraak

Rechtbank noord-holland

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 23/6795

uitspraak van de meervoudige douanekamer van 29 januari 2026 in de zaak tussen

[eiseres] B.V. (voorheen [bedrijf 1] B.V.), gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: L.E.C. Kanters),

de inspecteur van de Douane, verweerder.

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of verweerder terecht niet is overgegaan tot terugbetaling van invoerrechten aangaande bevroren ontbeend vlees van kippen. Partijen houdt onder meer verdeeld of sprake is van een tijdig ingediend verzoek om teruggaaf, of er een vaststellingsovereenkomst tot stand is gekomen, of recht bestaat op schadevergoeding, of sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel en of verweerder ambtshalve had moeten overgaan tot terugbetaling.

Procesverloop

Eiseres heeft bij brief van 23 september 2015, onder verwijzing naar eerdere correspondentie, gevraagd om terugbetaling van een bedrag aan douanerechten van € 362.696,10.

Verweerder heeft de brief van 23 september 2015 aangemerkt als verzoek om terugbetaling en dit verzoek bij beschikking van 15 september 2016 niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de wettelijke indieningstermijn.

Eiseres heeft daartegen op 25 oktober 2016 bezwaar gemaakt.

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 15 augustus 2023 het bezwaar ongegrond verklaard.

Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld, ontvangen door de rechtbank op 22 september 2023
.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en daarbij voor diverse bijlagen een verzoek tot beperkte kennisneming gedaan als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De geheimhoudingskamer van de rechtbank heeft bij beslissing van 3 juli 2025 bepaald dat de gevraagde beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Bij brief van 5 september 2025 heeft eiseres meegedeeld ermee in te stemmen dat de rechtbank mede op basis van de ongeschoonde stukken uitspraak doet.

Eiseres heeft op 24 oktober 2025 nadere stukken ingediend. Hierop heeft verweerder bij brief van 26 oktober 2025 gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2025. De zaak is gelijktijdig behandeld met het, door een andere gemachtigde ingediende, beroep van eiseres met zaaknummer HAA 23/4352 en het beroep van [bedrijf 2] met zaaknummer HAA 23/4353.

Namens eiseres zijn verschenen de gemachtigde vergezeld door [naam 1] MSc.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. dr. [naam 2] , mr. [naam 3] , mr. [naam 4] en mr. [naam 5] .

Tevens waren op zitting aanwezig de gemachtigden in de zaken HAA 23/4352 en HAA 23/4353 mr. [naam 6] en mr. [naam 7] .

Feiten

1. Over de indeling van kippenvlees heeft jarenlang een internationaal handelsgeschil gewoed. Het zoutgehalte van het ingevoerde kippenvlees speelde daarbij een centrale rol. De kwestie was of deze producten dienden te worden in gedeeld in post 0207 of post 0210 van het Geharmoniseerd Systeem (GS). Naar het oordeel van het Appellate Body van de Wereldhandelsorganisatie van 27 september 2005 moeten delen van kippen, zonder been, bevroren, met een zoutgehalte van 1,2 tot 3 gewichtspercenten worden ingedeeld onder post 0210 van het GS. Vervolgens heeft het Hof van Justitie bij arrest van 18 juli 2007 (het FTS-arrest)^[1]indelingsverordening (EG) nr. 1223/2002 ongeldig verklaard, omdat in die verordening ten onrechte kippenvlees met een zoutgehalte van tussen 1,2 en 1,9% werd ingedeeld in GN-post 0207 1410, met daaruit voortvloeiende hogere tarieven aan rechten bij invoer. Kippenvlees met een zoutgehalte van 1,2% of meer wordt ingedeeld in GN-post 0210.

2. Eiseres is een logistiek dienstverlener. Zij heeft in de periode van 6 april 2004 tot en met 27 juni 2005 ten behoeve van verschillende opdrachtgevers 11 aangiften voor het vrije verkeer ingediend voor bevroren en ontbeend vlees van kippen. Verweerder heeft daarvoor uitnodigingen tot betaling (utb’s) uitgereikt voor een totaalbedrag van € 429.654,35 aan invoerrechten.

3. In een brief met dagtekening 12 juli 2005 van eiseres, ontvangen door verweerder op 13 juli 2005, staat – voor zover hier van belang – het volgende vermeld:

“Op 3 juni jl. heeft [eiseres] per fax bij uw dienst de hernieuwde discussie ten aanzien van de indeling van bevroren en gezouten delen van kippen en hanen onder aandacht willen brengen, met als doel de belangen van de betrokken opdrachtgevers veilig te kunnen stellen.

Tot heden hebben wij van uw dienst geen enkele reactie noch een ontvangstbevestiging op ons verzoek om inlichtingen mogen ontvangen.

Opdat de betrokken belanghebbenden niet in hun rechten geschaad zullen worden, doen wij u langs deze weg onze eerder aan uw dienst verzonden fax andermaal toekomen met het verzoek een nader standpunt te willen nemen.

Wij verzoeken u deze brief annex bijlagen als een verzoek tot het nemen van een besluit met een voor bezwaar vatbare beschikking te willen aanmerken.”

4. Bij de brief van 12 juli 2005 heeft eiseres een kopie van een faxbericht van 3 juni 2005 gevoegd, gericht aan verweerder. Daarin staat – voor zover hier van belang – het volgende vermeld:

“Betreft: Indeling GN: bevroren en gezouten delen van kippen en hanen.

(…)

[eiseres] heeft in de achter ons liggende jaren namens diverse opdrachtgevers voor honderden partijen bevroren en gezouten delen van pluimvlees aangiften voor het vrije verkeer verzorgd.

(…)

Om de termijnen en belangen van de diverse belanghebbenden in dit verband veilig te stellen, is het derhalve dienstig in geval dat verzoeken om terugbetaling ex artikel 236 CDW Pro voor de betrokken goederen zullen kunnen worden ingediend, de termijn van drie jaar nu reeds in ieder geval te stuiten.

Afhankelijk van de eventuele nieuwe indelingsverordening voor deze goederen en nader in te nemen standpunten en beslissingen door de Commissie, verzoeken wij bij toekomstige aangiften voor het vrije verkeer om praktische redenen een protestclausule ten aanzien van de GN code op te kunnen opnemen. Een protestclausule vergunning kan in principe echter pas worden afgegeven nadat bezwaar is gemaakt tegen de indeling van het goed. In dit stadium heeft bezwaar weinig zin, aangezien Verordening (EG) nummer 1223/2002 nog steeds rechtstreeks toepasselijk is.

Beleefd verzoeken wij U ons te informeren welke mogelijkheden er zijn om binnen het kader van de toepasselijke regelgeving tot een voor de douane als ook de diverse betrokken belanghebbenden eenvoudige en doelmatige werkwijze te kunnen komen waarbij de rechten van de belanghebbenden voldoende gewaarborgd blijven.

indien er in dit stadium onvoldoende wettelijk kader aanwezig is, is het wellicht zinvol deze fax als een verzoek om terugbetaling ex artikel 236 CDW Pro te willen beschouwen voor alle in geding zijnde gedane aangiften voor het vrije verkeer. in afwachting van nadere motivatie en specificatie.

Tevens komen wij langs deze weg in voorkomend geval in bezwaar, op nader aan te voeren gronden, voor alle toekomstige aangiften voor het vrije verkeer, zodat tot afgifte van een protestclausule vergunning zal kunnen worden overgegaan”

5. Verweerder heeft bij brief van 19 juli 2005 de ontvangst van de brief van eiseres van 12 juli 2005 bevestigd. In deze ontvangstbevestiging staat – voor zover hier van belang – het volgende vermeld:

“Op 13 juli 2005 ontving ik uw brief van 12 juli 2005. Hierin verzoekt u om inlichtingen omtrent de indeling in gecombineerde nomenclatuur, bevroren en gezouten delen van kippen en hanen.

U krijgt binnenkort bericht omtrent de afhandeling van uw verzoek.”

6. Op 16 augustus 2005 heeft eiseres aan verweerder een fax gezonden. Daarin staat – voor zover hier van belang – het volgende vermeld:

“Onder verwijzing naar onze brief van 12 juli jl., alsmede ons telefonisch onderhoud van maandag 15 augustus jl., geven wij U hierbij een globale opgave van het aantal in geding zijnde aangiften voor het vrije verkeer. De problematiek speelt vanaf 2002.

Ruim geschat denken wij dat [eiseres] +/- 3000 aangiften per kalenderjaar heeft behandeld.

Verschuldigde rechten voor GN 0210 bedragen circa € 5.000,- per aangifte.

Verschuldigde rechten voor GN 0207 bedragen circa € 35.000,- per aangifte.

Al met al zijn grote financiële belangen in het geding spel.”

7. In zijn brief van 22 augustus 2005 aan eiseres heeft verweerder onder meer het volgende vermeld:

“Op 13 juli 2005 ontving ik uw brief van 12 juli 2005. Hierin verzoekt u om inlichtingen omtrent de indeling in gecombineerde nomenclatuur, van bevroren en gezouten delen van kippen en hanen.

Na bestudering van uw brief ben ik tot de conclusie gekomen dat u alleen gebruik kunt te maken van de huidige rechtsmiddelen.

Deze rechtsmiddelen zijn, indien u het niet eens bent met de goederencode 02.07.1410, u in bezwaar kunt gaan en/of een verzoek om terugbetaling kunt indienen.”

Eiseres heeft op deze brief niet gereageerd.

8. Op 7 september 2012 heeft bij deze rechtbank de mondelinge behandeling plaatsgevonden van een geschil over de indeling van ongezouten kippenvlees waarin onder meer eiseres was betrokken. Tijdens die zitting hebben verweerder en eiseres een compromis bereikt dat is vastgelegd in een brief van 12 september 2012 van de toenmalige gemachtigde van eiseres. Verweerder heeft die brief op 27 september 2012 voor akkoord ondertekend. In deze brief is onder meer het volgende vermeld:

“Met betrekking tot de verdere afhandeling van de beroepsprocedure [eiseres] (1.0% zaak) heeft u na de schorsing desgevraagd aan de voorzitter van de Rechtbank Haarlem bevestigd dat u het eens bent met de volgende, door ons ingebrachte argumenten:

- ongezouten kippenvlees bevat 0.2 gewichtspercenten zout¹; en

- tijdens het productieproces in [land] is er aan het kippenvlees 1% zout toegevoegd².

¹Uw collega (…) bevestigde dit eerder in zijn brief van 28 maart 2012, met kenmerk 08/379/4566/144 (zie pagina 2, tweede alinea (citaat): ‘De ervaring van de deskundigen van ons Laboratorium is dat ongezouten kipfilet 0,2%

zout bevat.”)

² De Rechtbank Haarlem stelde al eerder -— zie overweging 5.1, in de uitspraak in de zaak [eiseres] van 21 april 2010 - dat (citaat): “Tussen partijen is niet in geschil dat het aangegeven product bevroren kippenvlees zonder been betreft en dat het vlees in alle delen, inwendig en homogeen gezouten is en dat een zouttoevoeging van 1,0% heeft plaatsgevonden.

Ook op de vraag van de Rechtbank Haarlem of u het dan eveneens eens bent met onze stelling dat het zoutgehalte van het op deze wijze geproduceerde kippenvlees op het moment van invoer 1.2 gewichtspercenten moet zijn geweest, antwoordde u bevestigend. Tenslotte verklaarde u desgevraagd dat u de in de zaak [eiseres] opgelegde uitnodiging tot betaling in zult trekken. Daarbij gaf u aan dat u – met betrekking tot de afhandeling van de onderliggende teruggaafverzoeken voor zendingen gezouten en bevroren kippenvlees waaraan eveneens 1% zout is toegevoegd - bereid bent om de met uw collega de heer (…) gemaakte afspraken over de bewijslast van het zoutgehalte te respecteren.

Wij verzoeken u een afschrift van deze brief voor akkoord te tekenen en aan ons retour te zenden.

Zodra wij een voor akkoord getekend afschrift van deze brief van u hebben ontvangen zullen wij u – conform de eerder met de heer (…) overeengekomen afspraken – per onderliggende 1.0% zaak van het nodige bewijsmateriaal voorzien.”

9. In de brief van eiseres van 23 september 2015 staat onder meer het volgende vermeld:

“Met haar fax van 3 juni 2005 en de brief van 12 juli 2005 heeft [eiseres] een verzoek om teruggaaf van douanerechten ingediend (…). En dat verzoek is tot op heden niet afgehandeld.

Op 17 juni 2015 bezochten wij u (…) om de voortgang in deze zaak te bespreken. (…)

Afgesproken is dat [de gemachtigde] het verzoek om terugbetaling ten name van belanghebbende voor een beperkt aantal aangiften (namelijk 11 stuks) zal voorzien van een motivering. (…)

Onze geldende afspraak is dat de zouttoevoeging voldoende is aangetoond indien dit percentage is vermeld op de aangifte en/of de factuur. De betreffende documenten treft u als bijlage aan. (…)

Gelet op het bovenstaande verzoekt belanghebbende om terugbetaling van een bedrag van € 362.696,10 aan douanerechten. (…)”

Het in deze brief teruggevraagde bedrag van € 362.696,10 heeft betrekking op de elf aangiften vermeld onder 1.

10. Verweerder heeft de brief van eiseres van 23 september 2015 niet aangemerkt als een aanvulling op haar brief van 12 juli 2005 en het daarbij gevoegde faxbericht van 3 juni 2005 (hierna gezamenlijk aangeduid als de 2005-correspondentie), maar als afzonderlijk verzoek om terugbetaling. Dit verzoek heeft verweerder bij beschikking van 15 september 2016 (de teruggaafbeschikking) niet-ontvankelijk verklaard omdat het buiten de termijn van drie jaar van artikel 236, tweede lid, van het Communautair Douanewetboek (CDW) is ingediend.

11. Verweerder heeft bij brief van 28 december 2016 zijn voornemen tot afwijzing van het bezwaar tegen de teruggaafbeschikking kenbaar gemaakt.

12. In een e-mailbericht van 17 juli 2017 aan het Landelijk kantoor Douane (LKD) heeft de gemachtigde zijn ongenoegen geuit over de gang zaken in diverse bezwaarprocedures over teruggaafverzoeken rond de invoer van gezouten kip.

13. Op 15 september 2017 heeft verweerder met betrekking tot een ander bezwaarschrift van eiseres (tegen een beschikking van 31 januari 2008) zijn voornemen tot afwijzing kenbaar gemaakt. Op 24 november 2017 zou een hoorgesprek plaatsvinden waarbij ook het hier voorliggende bezwaar van 25 oktober 2016 zou worden betrokken. Dit hoorgesprek is uiteindelijk niet doorgegaan vanwege ziekte van de bezwaarbehandelaar.

Wel heeft op die dag een gesprek plaatsgevonden met een medewerker van het landelijk kantoor Douane (de medewerker LKD) over de gang van zaken rond de afdoening van alle bezwaren en verzoeken van eiseres over de indeling van gezouten kip en de mogelijkheden voor een compromis.

14. Op 24 januari 2018 heeft een bespreking plaatsgevonden tussen eiseres en, onder meer, de medewerker LKD. Naar aanleiding van het conceptverslag van deze bespreking is tussen de medewerker LKD en de gemachtigde gecorrespondeerd. In een e-mailbericht van 5 februari 2018 schrijft de gemachtigde het volgende:

“Dank voor het sturen van de aanpassingen in het besprekingsverslag. Ik zie dat er weinig aanpassingen zijn, hetgeen een goed teken is. Echter één van de wijzigingen is de verandering van het zoutcriterium van 1,0 naar 1,2%. Hiermee raken we een heel fundamenteel punt in de procedures. We hebben tijdens de zitting bij de rechtbank Haarlem afgesproken dat een zoutvermelding van 1%, rekening houdend met het natuurlijk zoutgehalte van 0,2% bij kippenvlees, voldoet aan het zoutcriterium 1,2% van de Gecombineerde Nomenclatuur. Met de hierna vermelde zin heb ik dat tot uitdrukking willen brengen: “
Deze afspraken komen, kort gezegd, op het volgende neer. De aangifte ten invoer voldoet aan het zoutcriterium wanneer 1% of meer vermeld staat: (..)”

Wanneer het percentage, zoals voorgesteld in het besprekingsverslag, wordt gewijzigd naar 1,2% heeft dat grote gevolgen. Alle aangiften waarop nu bijvoorbeeld 1% staat vermeld voldoen dan niet langer. Ik stel dan ook voor de voornoemde zin als volgt te wijzigen:

''Deze afspraken komen, kort gezegd, op het volgende neer. De aangifte ten invoer voldoet

aan het zoutcriterium van 1,2%, zoals bedoeld in aanvullende aantekening 7 op hoofdstuk 2

van Afdeling l van de GN, wanneer - gelet op het natuurlijk zoutgehalte van 0,2 % bij

kippenvlees - l % of meer vermeld staat: (..)

(…)

Verder heb ik nog een paar kleine tekstuele wijzigingen doorgevoerd om zaken meer te verduidelijken. De belangrijkste daarvan is opgenomen in de laatste zin. Jij gaf namelijk aan dat het de voorkeur van de Douane geniet als de gehele afwikkeling volgens het douanerecht plaatsvindt.”

15. In het definitieve gespreksverslag van 14 februari 2018 van het overleg van 24 januari 2018, opgesteld door de gemachtigde, staat – voor zover van belang – het volgende vermeld:

“Omwille van de proces economie is in samenspraak met de Belastingdienst/Douane Rijnmond (hierna: Douane) in het verleden afgesproken dat de diverse procedures aan de hand van de voor (…) ingediende aangiften ten invoer worden voortgezet. De procedures zijn in vier categorieën te onderscheiden:

1. Verzoek om terugbetaling 12 juli 2005

Dit ziet op aangiften ten invoer gedaan in de periode 1 januari 2004 t/m 12 juli 2005.

(…)

[de gemachtigde] zal een Exel bestand toesturen met diverse tabbladen waaruit op overzichtelijke wijze een uitsplitsing per categorie blijkt. Dit Excel bestand zal als basis dienen voor de effectuering van de terugbetaling.

Uitgangspunt voor deze en eventueel volgende besprekingen is dat de douane niet langer zal betwisten dat [eiseres] en/of de betrokken importeurs in beginsel recht hebben op teruggaaf van douanerechten voor de vier voornoemde categorieën. De douane zal echter per aangifte ten invoer beoordelen of deze aangifte met recht onder deze categorie is geplaatst. In hoeverre de individuele aangiften ten invoer voldoen aan het zoutcriterium zal de Douane overeengekomen en vastgestelde afspraken uit het verleden respecteren¹. Deze afspraken komen, kort gezegd, op het volgende neer. De aangifte ten invoer voldoet aan het zoutcriterium van 1,2% zoals bedoeld in aanvullende aantekening 7 op hoofdstuk 2 van Afdeling 1 van de GN, wanneer – gelet op het natuurlijk zoutgehalte van 0,2% bij kippenvlees – 1% of meer vermeld staat:

a. op de aangiften ten invoer en/of op de bescheiden die bij de aangiften ten invoer zijn overgelegd;

b. in de receptuur waarvan melding wordt gemaakt op de aangiften ten invoer en/of op de bij de aangiften ten invoer overgelegde (overheids)bescheiden en/of

c. op een leveranciersverklaring die is afgegeven door een niet met de importeur verbonden partij.

¹
Brief van [de gemachtigde] van 12 september 2012 met kenmerk (…) Brief van de Douane 23 april 2009 met kenmerk (…).

[de gemachtigde] zal aan de hand van het Excel bestand alle 1117 individuele aangiften met een totaal potentieel bedrag aan teruggaaf van € 26.867.680,72 voor controle gereedmaken, waarna de Douane deze aangiften bij [de gemachtigde] in Eindhoven zal controleren.

De bevindingen van de controle zullen vervolgens met [de gemachtigde] besproken worden. Wanneer de Douane en [de gemachtigde] overeenstemming hebben bereikt over welke aangiften ten invoer tot terugbetaling leiden, zal [de gemachtigde] voor deze aangiften ten invoer de procedures van categorie 1 t/m 4 van een nadere motivering voorzien en zal de Douane onmiddellijk daarna positief beschikken over deze reeds gecontroleerde en teruggaafwaardige aangiften ten invoer.

De Douane en [de gemachtigde] streven erna om de volledige afwikkeling van alle procedures te hebben afgerond voor het eind van dit kalenderjaar. Om dit te realiseren zal:

de Douane en [de gemachtigde] voor 1 maart 2018 proberen overeenstemming te bereiken over de generieke beginselen van teruggaaf (framework);

[de gemachtigde] voor 1 mei 2018 alle aangiften ten invoer gereed maken voor controle;

de Douane voor 1 juli 2018 alle aangiften ten invoer te controleren;

e Douane en [de gemachtigde] voor 1 augustus 2018 overeenstemming bereiken over welke aangiften ten invoer voor teruggaaf in aanmerking komen en zal er een vaststellingsovereenkomst worden opgemaakt;

[de gemachtigde] voor 1 oktober 2018 alle procedures (cat. 1 t/m 4) van een finale nadere motivering voorzien;

de Douane voor 1 januari 2019 over alle procedures conform het geldende douanerecht beschikken en overgaan tot terugbetaling.”

16. Op 27 maart 2018 vindt nog een bespreking plaats. In een e-mailbericht van 28 maart 2018 van de gemachtigde aan de medewerker LKD staat daarover – voor zover van belang – het volgende vermeld:

“Zoals gisteren afgesproken hierbij onze samenvatting van de regels die we gisteren hebben vastgesteld:

1. Het proces van terugbetaling zoals dat tot nu toe bij gezouten kippenvlees aangiften is gehanteerd wordt niet gewijzigd. Hiervoor geldt het excelbestand als uitgangspunt. Bij de controle wordt getoetst of de aangiften daadwerkelijk overeenstemmen met de gegevens van het excelbestand;

2. Een zoutvermelding wordt in alle gevallen als een zouttoevoeging gezien;

3. Als er een zoutvermelding is opgenomen wordt deze automatisch geaccepteerd. De zoutvermelding kan voorkomen op (a) de aangifte, (b) bescheiden, (c) receptuur of (d) leveranciersverklaring. Zie de overgelegde voorbeelden 1 t/m 6;

4. De link tussen de documenten waarop de zouttoevoeging staat vermeld en de aangifte ten invoer kan op meerder manieren worden gemaakt. Zoals het factuurnummer, containernummer, Bill of Lading nummer, health certificate nummer, aangiftenummer en receptuurnummer of een combinatie van bovengenoemde nummers/verwijzingen (niet limitatief).

5. (…)

De realisatie van de teruggaaf wordt gerealiseerd op basis van de drie hoofdprocessen:

(…)

c. Alle overige verzoeken die voldoen aan de hiervoor vermelde regels 1 t/m 4 leiden tot terugbetaling op basis van het verzoekschrift van [eiseres]. Dit betreft de periode 1 januari 2004 t/m 3 februari 2006 (datum bezwaar/protest protestclausule).

(…)”

17. In een e-mailbericht van 6 april 2018 van de medewerker LKD aan de waarnemend Algemeen Directeur Douane (de Algemeen Directeur) staat – voor zover van belang – het volgende vermeld:

“Samen met (…) hebben we een gesprek gehad met [de gemachtigde].

(…)

Precieze bedrag heb ik op dit moment echter nog niet. Op mijn verzoek is gekozen om de zaken in drie hoofdvarianten onder te verdelen, bezwaar, terugbetaling en protest-clausule. De reden hiervan is om zoveel mogelijk onder bezwaar en terugbetaling te laten vallen en zo min mogelijk onder protest-clausule. Immers Brussel heeft al eerder de protest-clausule als uitstel-grond verworpen en voor de adviseur maakt het feitelijk niets uit. Dit heeft tot gevolg dat op een enkele zaak na alles onder bezwaar en terugbetaling is ondergebracht. Wij zullen ook drie beschikkingen gaan afgeven om de boel te separeren en daarmee de risico's voor het

Rijk tot een minimum te beperken.

Voor het geheel stel ik een soort regie vaststellingsovereenkomst op voor de wijze van afhandeling en uitvoering. De controlerend collega gaat een dagje naar Eindhoven krijgt toegang tot alle dossiers en kan vaststellen dat de voorlopige onderbouwingen van de verzoeken juist zijn. Daarna volgen de definitieve onderbouwingen en kan het geheel worden afgewerkt. Dit lijkt me allemaal niet zo problematisch.

(…)

Twee vragen heb ik nu aan je. Ben je het eens met het idee om de rente-claim te gaan verhalen op Brussel en wie wil je dat deze regie-VSO tekent. Doe jij dat of moet ik dat nog als inspecteur doen?”

18. In reactie daarop stuurt de Algemeen Directeur op 6 april 2018 een e-mailbericht waarin – voor zover van belang – het volgende staat vermeld:

“Mbt twee vragen. Jij mag en kan tekenen. Het zou raar staan als ik er ineens aan te pas kom. En ik ben gewoon akkoord.”

19. Vervolgens heeft de medewerker LKD een concept-regievaststellingsovereenkomst (concept VSO) opgesteld. De partijen worden in dat concept (nog) niet benoemd. Het concept wordt op dat moment niet gedeeld met (gemachtigde van) eiseres.

20. Uit een intern e-mailbericht van de Douane van 29 juni 2018 volgt dat alleen wanneer de onderliggende zaken ontvankelijk zijn, de route van een vaststellingsovereenkomst door de Douane zinvol wordt geacht.

21. Op 11 juli 2018 heeft op verzoek van verweerder een bespreking plaats tussen het LKD, de bezwaarbehandelaar en eiseres. Daarin wordt door de Douane meegedeeld dat aan de inhoudelijke beoordeling van het verzoek van 23 september 2015 niet wordt toegekomen, omdat dit afstuit op het formele punt van de ontvankelijkheid.

22. Naar aanleiding van deze bespreking heeft eiseres op 11 juli 2018 contact opgenomen met de medewerker LKD. Deze medewerker is op dat moment niet meer werkzaam bij de Douane. Deze (oud)medewerker reageert bij e-mail van 12 juli 2018 waarin onder meer het volgende is vermeld:

“Ik heb als laatste activiteit voor mijn vertrek en in lijn met onze eerdere afspraken een concept-regie vaststellingsovereenkomst opgesteld en aan de overige betrokkenen van het dossier toegezonden. Het komen tot deze uiteindelijke stap is met toestemming van de plv Algemeen directeur douane in gang gezet. Kwesties met deze hoogte aan belangen oversteeg ook mijn mandaat.

Het zou een beetje vreemd zijn als de niet-ontvankelijkheid niet bekend en niet eerder besproken zou zijn immers waarom zou ik al die moeite hebben genomen als we vanwege niet-ontvankelijkheid niet eens aan de inhoud toe hoefden te komen. Volgens mij was nu juist de niet-ontvankelijkheid en het naast zich neer willen leggen van de eerdere toezegging(en) nu juist de reden door jullie om te dreigen met een civiele procedure. Dat heeft aanleiding gegeven om met jullie te gaan praten (…)”

23. Bij brief van 24 juni 2020 heeft verweerder de bezwaarbehandeling hervat en zijn voornemen van 28 december 2016 om het bezwaar af te wijzen, herhaald en aangevuld (het voornemen). In deze brief wordt eiseres tevens uitgenodigd een afspraak te maken voor een hoorgesprek. Uit het voornemen volgt dat de concept VSO op 19 mei 2020 als onderdeel van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan eiseres is gezonden.

24. In reactie op het voornemen heeft eiseres verweerder gesommeerd alsnog over te gaan tot terugbetaling en meegedeeld dat wanneer terugbetaling uitblijft zij in rechte nakoming dan wel schadevergoeding zal vorderen. Verder deelt eiseres daarin mee dat zij gebruik wil maken van haar hoorrecht indien verweerder het bezwaar wil afwijzen.

25. Op 21 januari 2022 heeft eiseres de Staat der Nederlanden (de Douane) gedagvaard. Zij vordert daarin primair een schadevergoeding wegens toerekenbare tekortkoming dan wel onrechtmatig handelen van de Douane. Subsidiair vordert eiseres veroordeling van de Douane om de onderhandelingen over de tekst van de vaststellingsovereenkomst voort te zetten. In een tussenvonnis van 1 maart 2023 heeft de civiele kamer van de rechtbank Den Haag eiseres niet-ontvankelijk verklaard in haar primaire vordering voor zover die is gebaseerd op schadevergoeding op grond van artikel 6:74 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW). De zaak is voor het overige naar de parkeerrol verwezen totdat in de procedure bij de belastingrechter onherroepelijke is beslist over de vraag of tussen eiseres en de Douane een overeenkomst tot stand is gekomen.^[2]Op 18 februari 2025 heeft het Gerechtshof Den Haag het vonnis van de rechtbank bekrachtigd^[3].

26. Op 26 april 2022 heeft het hoorgesprek plaatsgevonden. Dit heeft niet geleid tot een wijziging van verweerders standpunt. Het bezwaar is bij de hier in geding zijnde uitspraak op bezwaar van 15 augustus 2023, overeenkomstig het voornemen, ongegrond verklaard.

Geschil

27. In geschil is of eiseres recht heeft op terugbetaling van invoerrechten. Meer in het bijzonder is in geschil:

- of eiseres binnen de termijn van drie jaren van artikel 236, tweede lid, van het CDW een verzoek om terugbetaling heeft ingediend voor de 11 aangiften vermeld onder 2 (de aangiften), dan wel;

- of eiseres tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen de in verband met die 11 aangiften uitgereikte utb’s, dan wel;

- of tussen partijen een overeenkomst tot stand is gekomen waarin verweerder zich verbindt tot terugbetaling van teveel geheven douanerechten over die 11 aangiften, dan wel;

- of eiseres erop mocht vertrouwen dat een niet-ontvankelijkverklaring van haar verzoek om terugbetaling achterwege zou blijven, dan wel;

- of verweerder ambtshalve tot terugbetaling had dienen over te gaan; en

- of eiseres recht heeft op een schadevergoeding op grond van artikel 6:74 van Pro het BW dan wel op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb.

28. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en gehoudenheid van verweerder tot terugbetaling van een bedrag van € 359.696,12 aan onverschuldigd betaalde douanerechten en vergoeding van invorderingsrente.

Eiseres verzoekt subsidiair op de voet van artikel 6:74 BW Pro dan wel artikel 8:88 Awb Pro om een schadevergoeding ter hoogte van € 14.894.861,60 exclusief rente.

Verder verzoekt eiseres verweerder te veroordelen tot vergoeding van de integrale proceskosten en vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.

29. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.

Beoordeling van het geschil

Is sprake van een binnen de termijn van artikel 236, tweede lid, van het CDW ingediend verzoek om terugbetaling?

30. Eiseres stelt dat de 2005-correspondentie kwalificeert als een verzoek om terugbetaling in de zin van artikel 236, tweede lid, van het CDW. In de fax van 3 juni 2005 staat dat het teruggaafverzoek “alle in geding zijnde gedane aangiften voor het vrije verkeer” betreft. Uit artikel 881 van Pro de Toepassingsverordening bij het Communautair Douanewetboek (TCDW)^[4]en bijlage 111 daarbij volgt niet dat de aangiftenummers in het verzoek moeten worden vermeld. Iedere aanduiding waarmee de relevante aangiften kunnen worden geïdentificeerd, is volgens eiseres voldoende. Eiseres heeft in de fax van 16 augustus 2005 aangegeven dat het ruim geschat 3.000 aangiften per jaar betreft en het financiële belang per aangifte (€ 30.000) genoemd. Verweerder had door middel van een Sagitta zoekopdracht een overzicht kunnen verkrijgen van alle invoeraangiften waarop het verzoek betrekking heeft of hij had eiseres kunnen vragen een overzicht aan te leveren van de aangiftenummers en dergelijke. Nu verweerder het verzoek in 2017 inhoudelijk heeft beoordeeld (zonder een verzoek tot aanvulling te sturen als vermeld in het Handboek Douane, hoofdstuk 31, onderdeel 2.2.2) en met eiseres in overleg is gegaan over onder meer het zoutpercentage, moet worden aangenomen dat de inspecteur het verzoek heeft aanvaard en volledig achtte. Als verweerder in 2005 al van mening zou zijn geweest dat de 2005-correspondentie niet als een verzoek om terugbetaling kon dienen, dan had verweerder eiseres daarover moeten informeren. Eiseres wijst daartoe op artikel 6, vijfde lid, van het CDW. Verder had verweerder eiseres, gelet op artikel 4:5 van Pro de Awb, de gelegenheid moeten bieden het verzoek aan te vullen. Uit de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 14 februari 2006^[5]volgt volgens eiseres dat verweerder ruimhartig dient te zijn als het gaat om het aanmerken van correspondentie als een verzoek om terugbetaling in de zin van artikel 236 van Pro het CDW. Eiseres stelt verder dat in de Nederlandse douanepraktijk gedurende (in ieder geval) de jaren 1992 – 2010 werd afgeweken van de vereisten van artikel 881 van Pro de TCDW. Eiseres verzoekt de rechtbank om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over de geldigheid van artikel 881 van Pro de TCDW.

31. Volgens verweerder kan de 2005-correspondentie niet kwalificeren als een verzoek om terugbetaling, omdat deze geen referenties bevat van enige douaneaangifte en aldus niet wordt voldaan aan de eisen van artikel 881 van Pro het TCDW. Zonder aangiftenummer weten de douaneautoriteiten niet van welke geboekte rechten precies terugbetaling wordt verlangd. De verwijzing naar een administratieve praktijk waarin de inspecteur met de minimumeisen soepeler zou zijn omgegaan, is niet adequaat. Het betreft dusdanig cruciale gegevens dat zij ook in het verleden steeds noodzakelijk waren om überhaupt tot enige kwalificatie of beoordeling te kunnen komen. Een eventuele zoekslag in Sagitta is op basis van de summiere informatie in de 2005-correspondentie volgens verweerder niet mogelijk reeds omdat daarbij geen onderscheid kan worden gemaakt al naar gelang het zoutgehalte van het aangegeven kippenvlees.

32. De rechtbank overweegt ten aanzien van dit geschilpunt als volgt.

33. Op grond van artikel 878, tweede lid, laatste volzin, gelezen in samenhang met artikel 881, eerste lid, van de TCDW, kan een verzoek om terugbetaling worden aanvaard wanneer het de gegevens bevat die in de rubrieken 1, 2, 3 en 7 van het model van bijlage 111 van de TCDW moeten worden opgenomen. Deze rubrieken worden als volgt weergegeven.

HIER STAAT EEN AFBEELDING

In de aantekeningen bij rubriek 2 staat het volgende vermeld:

“De referenties vermelden van de douaneaangifte die aanleiding heeft gegeven tot de boeking van de rechten waarvan de terugbetaling of de kwijtschelding wordt gevraagd.”

34. Rubriek 2 vereist dus een verwijzing naar (een) specifieke douaneaangifte(n). De globale verwijzing in de fax van 3 juni 2005 naar aangiften “in de achter ons liggende jaren namens diverse opdrachtgevers voor honderden partijen bevroren en gezouten delen van pluimvlees” en “voor alle in geding zijnde aangiften”, zijn onvoldoende specifiek om vast te kunnen stellen om welke aangiften het gaat. Ook de verwijzing in de fax van 16 augustus 2005 naar “ruim geschat +/- 3000 aangiften per kalenderjaar”, is onvoldoende bepaalbaar. De rechtbank volgt eiseres, gezien de gemotiveerde weerspreking door verweerder, niet in haar stelling dat verweerder met een Sagitta zoekopdracht een overzicht had kunnen verkrijgen van de aangiften waarop de 2005-correspondentie betrekking heeft. Met de door eiseres verstrekte globale verwijzingen acht de rechtbank het niet mogelijk een concrete zoekopdracht te formuleren. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat op een groot deel van de hier voorliggende aangiften geen zoutpercentage is vermeld. Ten slotte is de enkele vermelding in de 2005-correspondentie naar artikel 236 van Pro het CDW, onvoldoende om de 2005-correspondentie aan te merken als een verzoek om terugbetaling. Verweerder heeft de 2005-correspondentie terecht niet aangemerkt als een verzoek om terugbetaling.

35. Gelet op de tekstuele context van de 2005-correspondentie kon en mocht verweerder deze correspondentie behandelen als een verzoek om inlichtingen. Verweerder heeft in zijn brieven van 19 juli 2005 en 22 augustus 2005 ook expliciet vermeld dat hij de 2005-correspondentie beschouwt als een verzoek om inlichtingen. Gezien de duidelijke bewoordingen van deze brieven, volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat verweerder haar daarnaast had moeten informeren dat hij de 2005-correspondentie niet als verzoek om terugbetaling aanmerkte. De rechtbank stelt verder vast dat eiseres in haar brief van 12 juli 2005 aangeeft dat er tot op heden geen enkele reactie is ontvangen op haar verzoek om inlichtingen. Het had op de weg van eiseres gelegen om in die brief, dan wel op enig moment kort daarna, te melden dat verweerder de 2005-correspondentie ten onrechte niet (ook) als een verzoek om terugbetaling heeft aangemerkt. Nu de 2005-correspondentie door verweerder terecht niet is aangemerkt als een verzoek om terugbetaling heeft verweerder, anders dan eiseres stelt, ook niet een verzoek tot aanvulling hoeven toe te sturen. De verwijzing naar het Handboek douane rechtvaardigt niet de conclusie dat verweerder ook zonder een duidelijke vermelding van de betrokken aangiftenummers de 2005-correspondentie had moeten aanmerken als een verzoek om terugbetaling. Eiseres heeft, tegenover de gemotiveerde weerspreking door verweerder, niet aannemelijk gemaakt dat verweerder destijds in de praktijk ook brieven als de 2005-correspondentie in behandeling nam als verzoek om terugbetaling. De verwijzing naar de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam van 14 februari 2006 leidt niet tot een ander oordeel reeds omdat daar, anders dan in de onderhavige zaak, door de belanghebbende in het te beoordelen stuk uitdrukkelijk werd verwezen naar zowel het aangiftenummer van het document T1 als naar het nummer van de uitnodiging tot betaling.

36. Nu de 2005-correspondentie niet kwalificeert als een verzoek om terugbetaling, kan de brief van 23 september 2015 niet worden aangemerkt als een aanvulling op een eerder ingediend verzoek om terugbetaling. Gezien het feit dat de brief van 23 september 2015 een lijst bevat van de aangiften waarvoor terugbetaling wordt gevraagd en daarin duidelijk is vermeld voor welk bedrag terugbetaling wordt gevraagd, voldoet deze brief wel aan de eisen van artikel 881 van Pro de TCDW en dient deze brief te worden aangemerkt als een verzoek om terugbetaling.

37. Verweerder kan terugbetaling van rechten bij invoer verlenen als het verzoek op grond van artikel 236, tweede lid, van het CDW is gedaan binnen drie jaren te rekenen vanaf de datum waarop genoemde rechten aan de schuldenaar zijn medegedeeld. De rechtbank stelt vast dat verweerder de brief van 23 september 2015 op 24 september 2015, dus buiten de drie-jaarstermijn, heeft ontvangen. Dat in de fax van 3 juni 2005 wordt verzocht om de termijn van drie jaar te stuiten in het geval dat verzoeken om terugbetaling ex artikel 236 van Pro het CDW voor de betrokken goederen zullen kunnen worden ingediend, maakt dat niet anders. De drie-jaarstermijn kan alleen worden gestuit door een verzoek om terugbetaling. De 2005-correspondentie kwalificeert niet als een verzoek om terugbetaling, zodat van een stuiting van de driejaarstermijn geen sprake is.

38. Verweerder heeft het verzoek om terugbetaling van 23 september 2015 terecht niet-ontvankelijk verklaard omdat het buiten de wettelijke termijn van drie jaren is ingediend.

39. De rechtbank is van oordeel dat artikel 881, eerste lid, van de TCDW nuttig is voor de uitvoering van artikel 236, van het CDW en dus past binnen de bevoegdheid die in artikel 249, van het CDW aan de Commissie is verleend^[6]. Het bedrag aan rechten bij invoer waarvan terugbetaling wordt gevraagd, is noodzakelijkerwijs gekoppeld aan een specifieke douaneaangifte dan wel een utb. Het zijn dan ook gegevens die bij de aanvrager bekend moeten (kunnen) zijn op het moment van het indienen van het verzoek, zodat geen redelijke grond bestaat om de aanvaarding van een verzoek als een verzoek om terugbetaling niet afhankelijk te stellen van deze gegevens. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie.

Heeft eiseres tijdig bezwaar gemaakt tegen de in verband met de aangiften uitgereikte utb’s?

40. Eiseres stelt tevens dat de 2005-correspondentie als bezwaarschrift moet worden aangemerkt. In de fax van 3 juni 2005 staat over het indienen van bezwaar het volgende:

“Tevens komen wij langs deze weg in voorkomend geval in bezwaar, op nader aan te voerengronden voor alle toekomstige aangiften voor het vrije verkeer, zodat tot afgifte van een protestclausule vergunning zal kunnen worden overgegaan.”

41. Uit de artikelen 7:1 en 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen, volgt dat alleen bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit. Een besluit is in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb gedefinieerd als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Het moet dus gaan om reeds genomen concrete besluiten. Dit betekent dat een bezwaar tegen toekomstige besluiten, zoals utb’s naar aanleiding van de toekomstige aangiften vermeld in de fax van 3 juni 2005, niet voor inhoudelijke behandeling in aanmerking komt. Weliswaar kan uit artikel 6:10 van Pro de Awb worden afgeleid dat het mogelijk is bezwaar te maken voordat een besluit is genomen indien de betrokkene redelijkerwijs kon menen dat er al een besluit tot stand was gekomen, maar die situatie doet zich hier niet voor. Verder kent (het stelsel van) de Awb niet de mogelijkheid tot het voorwaardelijk indienen van een bezwaarschrift, zoals eiseres gelet op de zinsnede “in voorkomend geval” heeft beoogd.

42. De 2005-correspondentie kan niet als bezwaarschrift worden aangemerkt. Verweerder heeft het dan ook niet als zodanig in behandeling hoeven nemen.

Is tussen partijen een overeenkomst tot stand gekomen waarin verweerder zich verbindt tot terugbetaling van teveel geheven douanerechten over de aangiften?

43. Eiseres stelt dat er een vaststellingsovereenkomst tot stand is gekomen. Na diverse besprekingen vanaf 2015 en de beginselafspraken in januari 2018 volgt op 27 maart 2018 de overeenkomst. Op die dag is volgens eiseres definitieve wilsovereenstemming bereikt, die daags daarna door de gemachtigde is vastgelegd in de e-mail van 28 maart 2018. De overeenstemming is door de medewerker LKD bevestigd bij de e-mail van 6 april 2018 en goedgekeurd door de Algemeen Directeur, de hoogste ambtenaar. Een fiscaal compromis hoeft niet in een ondertekende overeenkomst te zijn vastgelegd. Minimumvereiste is dat de afspraken voldoende bepaalbaar zijn. Eiseres verwijst in dit kader naar een uitspraak van Hof Amsterdam van 31 mei 2022^[7], en naar een arrest van de Hoge Raad van 25 oktober 2000^[8].

44. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen vaststellingsovereenkomst tot stand is gekomen omdat aanbod en aanvaarding ontbreken. Er zijn geen duidelijk en nauwkeurig bepaalde verbintenissen die partijen op zich zouden hebben genomen, laat staan dat er wilsovereenstemming is over terugbetaling. Voor een vaststellingsovereenkomst is op zijn minst noodzakelijk dat partijen vastleggen ten aanzien van welke aangiften zij een overeenkomst aangaan en welke specifieke verplichtingen partijen met betrekking daartoe, tegen finale kwijting, op zich nemen. Deze “essentialia” komen niet voor in de gespreksverslagen. Uit de e-mail van 6 april 2018 valt niet af te leiden dat partijen over “alle (wezenlijke) punten overeenstemming hebben bereikt”. De tekst van de overeenkomst moest nog worden opgesteld en de inhoud van de overeenkomst stond nog allerminst vast. Er zou een regie vaststellingsovereenkomst worden opgesteld die binnen de vaktechnische lijn van de Douane zou worden besproken. Dit stuk is destijds, in het voorjaar van 2018, ook niet aan (de gemachtigde van) eiseres toegezonden. Dit is pas gebeurd op 19 mei 2020, na een verzoek van eiseres om verstrekking van stukken.

45. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat in het verslag van 14 februari 2018 van het gesprek op 24 januari 2018 en in de e-mail van 28 maart 2018 schriftelijk is vastgelegd wat door partijen mondeling is besproken. Hierin staat – kort weergegeven – dat eiseres in beginsel recht heeft op teruggaaf van douanerechten en dat verweerder per aangifte zal beoordelen of deze in aanmerking komt voor teruggaaf conform de afspraken over het zoutgehalte als vermeld in de brief van 12 september 2012. Uit de e-mails van 6 april 2018 volgt verder dat de medewerker LKD een regie vaststellingsovereenkomst zou opstellen voor de wijze van afhandeling en uitvoering van wat is besproken en dat hij daartoe de concept VSO heeft opgesteld. De rechtbank stelt verder vast dat er geen schriftelijke, door partijen ondertekende, vaststellingsovereenkomst tot stand is gekomen. De vraag is of uit voornoemde stukken kan worden afgeleid dat desalniettemin sprake is van een rechtsgeldig tot stand gekomen overeenkomst. De bewijslast daarvoor rust bij eiseres.

46. Van een fiscaal compromis is sprake als een inspecteur en een belastingplichtige een overeenkomst hebben gesloten waarbij zij, zoals in artikel 7:900 van Pro het BW is verwoord, ter beëindiging of ter voorkoming van onzekerheid of geschil omtrent hetgeen tussen partijen rechtens geldt, een vaststelling aanvaarden, bestemd om ook te gelden voor zover zij van de tevoren bestaande rechtstoestand mocht afwijken.^[9]Een vaststellingsovereenkomst is bindend voor beide daarbij betrokken partijen, tenzij die overeenkomst zo duidelijk in strijd is met het recht dat niet op nakoming van de overeenkomst mag worden gerekend^[10]. Wanneer een compromis tot stand komt onder invloed van dwaling, door bedreiging, bedrog of misbruik van omstandigheden, is die overeenkomst vernietigbaar (artikel 3:44 en Pro 6:228 van het BW).

47. Ingevolge artikel 6:217 van Pro het BW komt een overeenkomst tot stand door een aanbod en de aanvaarding van dat aanbod. Daarbij geldt dat ingevolge artikel 6:227 van Pro het BW de verbintenissen die partijen op zich nemen bepaalbaar moeten zijn. Een aanbod zal tenminste de hoofdzaken, de essentialia, moeten bevatten. Of daarvan sprake is, hangt af van de aard van de overeenkomst, de eventuele wettelijke omschrijving daarvan en van de omstandigheden van het geval.

48. De rechtbank vat het verslag van 14 februari 2018 en de e-mail van 28 maart 2018 in samenhang bezien op als een aanbod aan verweerder tot het sluiten van een compromis inhoudende dat verweerder zal overgaan tot terugbetaling van douanerechten als eiseres met stukken aantoont dat sprake is van (ten minste) 1% zouttoevoeging ten aanzien van onder meer de aangiften vermeld in het verzoek van 23 september 2015.

Uit de e-mailwisseling tussen de gemachtigde en de oud-medewerker LKD op 11 en 12 juli 2018 volgt dat de ontvankelijkheid van het verzoek om terugbetaling in hun visie kennelijk geen onderwerp van geschil meer was.

49. Weliswaar wordt in het verslag van 14 februari 2018 of in de e-mail van 28 maart 2018 bij de afspraken over de beoordeling van de aangiften en het zoutgehalte niet expliciet vermeld dat de ontvankelijkheid moet worden getoetst, maar dat dit geen rol meer zou spelen en dus ook niet meer relevant zou zijn voor de aanvaarding van het aanbod is in tegenstrijd met hetgeen onder f in het verslag van 14 februari 2018 staat vermeld, namelijk:

“Om dit te realiseren zal (…) de Douane voor 1 januari 2019 over alle procedures conform het geldende douanerecht beschikken en overgaan tot terugbetaling.”

Daaruit volgt dat verweerder bij de beoordeling of eiseres recht heeft op terugbetaling steeds zal moeten toetsen of het terugbetalingsverzoek op grond van het geldende douanerecht binnen de termijn van drie jaren is ingediend. Nu het verslag van 14 februari 2018 op dit essentiële onderdeel innerlijk tegenstrijdig is, kan reeds hierom geen sprake zijn van aanvaarding van het daarin opgenomen aanbod door verweerder in die zin dat voorbij wordt gegaan aan de ontvankelijkheid van het verzoek om terugbetaling. Ook overigens heeft eiseres met wat zij heeft aangevoerd niet aannemelijk gemaakt dat van een dergelijke aanvaarding sprake is.

50. Eiseres heeft pas ter zitting de stelling ingenomen dat de zinsnede “conform het geldende douanerecht” in onderdeel “f” van het verslag van 14 februari 2018 inhoudt dat i) materieel, op grond van de ongeldig verklaarde indelingsverordening 1223/2002 geïnde douanerechten zullen worden terugbetaald en ii) per reeds uitgereikte utb aan te veel geïnde rechten zal worden berekend. Dat de zinsnede “conform het geldende douanerecht” op deze beperkte wijze moet worden uitgelegd, volgt echter niet uit de tekst van het besprekingsverslag zelf, noch uit andere op de zaak betrekking hebbende stukken.

51. Gezien het voorgaande is er weliswaar een aanbod gedaan voor het tot stand komen van een overeenkomst, maar is niet gebleken dat dit aanbod ook is aanvaard door verweerder. Dat betekent dat tussen partijen geen overeenkomst tot stand is gekomen waarin verweerder zich verbindt tot terugbetaling van teveel geheven douanerechten over de aangiften.

Mocht eiseres erop vertrouwen dat een niet-ontvankelijkverklaring van haar verzoek om terugbetaling achterwege zou blijven?

52. Volgens eiseres heeft verweerder tijdens de intensieve onderhandelingen in 2017 en 2018 die geleid hebben tot de in 2018 gemaakte afspraken, niet gesteld dat niet tot terugbetaling kon worden overgegaan vanwege de vermeende onvolledigheid van het verzoek om terugbetaling. Zij mocht er daarom op vertrouwen dat de niet-ontvankelijkverklaring achterwege zou blijven.

53. Verweerder stelt dat voor de stellingen van eiseres over gewekt vertrouwen feitelijk geen grond bestaat. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie de contra-legemtoepassing van het Unierechtelijk vertrouwensbeginsel niet wordt aanvaard. Er kan dus geen terugbetaling volgen in gevallen waarin niet aan alle eisen is voldaan die de Uniewetgever daaraan heeft gesteld.

54. De rechtbank overweegt ten aanzien van dit geschilpunt het volgende.

55. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie, ook in douanezaken, volgt dat een justitiabele zich alleen op het vertrouwensbeginsel kan beroepen indien een bestuurlijke autoriteit bij hem gegronde verwachtingen heeft gewekt door precieze, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen te doen die uitgaan van bevoegde en betrouwbare bronnen^[11]Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie kan het vertrouwensbeginsel evenwel niet worden aangevoerd tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling en kan een met het Unierecht strijdige gedraging van een nationale instantie niet het gewettigde vertrouwen wekken dat hij een behandeling kan genieten die in strijd is met het Unierecht (arresten van 26 april 1988^[12]en 20 juni 2013^[13]).

56. Uit de duidelijke en nauwkeurige bewoording van artikel 236, tweede lid, van het CDW volgt dat een verzoek om terugbetaling moet worden ingediend binnen drie jaren nadat de rechten bij invoer aan de schuldenaar zijn medegedeeld. Zoals hiervoor bij 38 is vastgesteld, is het verzoek buiten de driejaarstermijn ingediend. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van overmacht waardoor eiseres haar verzoek om terugbetaling niet binnen die termijn kon indienen. Het achterwege laten van de niet-ontvankelijkheid van het verzoek om terugbetaling zou aldus een met het Unierecht, te weten artikel 236, tweede lid van het CDW, strijdige gedraging opleveren. Een beroep op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel kan dus niet slagen.

57. Een beroep op het nationale vertrouwensbeginsel kan evenmin slagen, omdat het nationale vertrouwensbeginsel de toepassing van het Unierecht niet opzij kan zetten. Met de honorering van een beroep op het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel zou immers een met het Unierecht strijdig voordeel worden verkregen. Dat zou afbreuk doen aan de voorrang, de doeltreffendheid en de eenvormige toepassing van het Unierecht in alle lidstaten en kunnen leiden tot verstoringen van de mededinging tussen deze lidstaten op de interne markt en, wanneer het betrokken voordeel uit de begroting van de Unie wordt gefinancierd, de financiële belangen van de Unie kunnen schaden.^[14]

58. Overigens miskent eiseres met haar standpunt dat haar verzoek om terugbetaling al op 15 september 2016 niet-ontvankelijk is verklaard en dat verweerder haar op 28 december 2016 heeft laten weten voornemens te zijn haar bezwaar hiertegen af te wijzen. Dat eiseres vervolgens contact zoekt met andere medewerkers van verweerder dan de behandelaar(s) van het bezwaar om toch haar douanerechten terugbetaald te krijgen staat haar vrij, maar kan niet leiden tot een in rechte te beschermen vertrouwen dat de 2005-correspondentie alsnog zou worden aangemerkt als een verzoek om terugbetaling dan wel dat haar verzoek om terugbetaling van 23 september 2015 alsnog als tijdig ingediend zou worden aangemerkt.

59 Eiseres mocht er dan ook niet op vertrouwen dat een niet-ontvankelijkverklaring van haar verzoek om terugbetaling achterwege zou blijven.

Had verweerder ambtshalve tot terugbetaling dienen over te gaan?

60. Eiseres meent dat verweerder op grond van artikel 236, tweede lid, laatste volzin, van het CDW ambtshalve had moeten overgaan tot terugbetaling van de ten onrechte geïnde douanerechten, omdat hij zelf heeft vastgesteld dat er onverschuldigd is betaald. Eiseres voert daartoe aan dat verweerder al sinds 2005 ervan op de hoogte was dat douanerechten op kippenvlees mogelijk ten onrechte werden geïnd, gelet op het onder overweging 1 beschreven internationale handelsgeschil^[15]. Met deze kennis had verweerder, gelet op het Andorrannes-arrest^[16], de verplichting om zelfstandig over te gaan tot terugbetaling van de teveel geïnde douanerechten, nu uit de overgelegde verificatiebevindingen blijkt dat verweerder bij vrijwel alle aangiften de onderliggende bescheiden met vermelding van de zouttoevoeging van 1% heeft ingezien en beoordeeld. Kippenvlees heeft van nature een zoutgehalte van 0,2%. Als er 1% zout wordt toegevoegd, voldoet het vlees immers aan het vereiste van 1,2% om onder GN-post 0210 te worden ingedeeld. In het geval dat informatie (verwijzingen naar recepturen of leveranciersverklaringen) ontbrak, had het op de weg van verweerder gelegen om maatregelen te nemen die noodzakelijk en passend waren om die ontbrekende informatie te verkrijgen. Verweerder heeft dit nagelaten.

61. Verweerder meent dat hij niet gehouden was om tot ambtshalve terugbetaling over te gaan, omdat er is betaald wat daadwerkelijk verschuldigd was. In de aangiften is immers de goederenomschrijving “Bevroren ontbeend vlees van kippen, t.w. kippenborstfilet salt 1%” opgegeven met goederencode 0207 1410 0000. Dat kip voor indeling in GN-post 0210 minimaal 1,2% zout moet bevatten, is in de nationale en Europese rechtspraak meermaals bevestigd.

62. De rechtbank overweegt ten aanzien van dit geschilpunt het volgende.

63. Sinds in het FTS-arrest Verordening (EG) nr. 1223/2002 ongeldig is verklaard, staat vast dat bevroren kippenvlees met een zoutgehalte van 1,2% of meer, moet worden ingedeeld onder GN-post 0210.

64. De rechtbank stelt vast dat in de aangiften in geschil, ofwel niets staat vermeld over het zoutgehalte, ofwel 1% staat vermeld. Uit de aangiften blijkt niet dat het daarbij gaat om een toevoeging van 1%. Anders dan eiseres kennelijk meent, is een vermelding van 1% zout niet op zichzelf al te lezen als 1% toegevoegd zout. Dit volgt niet uit het FTS-arrest en ook niet uit aanvullende aantekening 7 op GN-post 0210, waar het uitsluitend gaat over het totaal zoutgehalte. Ook acht de rechtbank het niet voor de hand liggend dat in een invoeraangifte niet het ingevoerde product wordt beschreven (kip met een totaalzoutgehalte van 1%) maar alleen een deel van de bewerking is opgenomen (1% zout toegevoegd aan de kip). Nu in geen van de aangiften sprake is van een totaal zoutgehalte van 1,2%, was er voor verweerder geen aanleiding om in 2007 over te gaan tot een ambtshalve terugbetaling. De rechtbank komt daarom niet toe aan de vraag welke handelingen verweerder had moeten verrichten met betrekking tot de vraag of eiseres in aanmerking komt voor ambtshalve terugbetaling in het kader van het Andorrannes-arrest.

65. Gelet op het voorgaande was verweerder binnen de termijn van artikel 236, tweede lid, derde alinea, van het CDW niet gehouden ambtshalve tot terugbetaling over te gaan.

Conclusie

66. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht niet tot terugbetaling van invoerrechten is overgegaan. Het beroep is ongegrond.

Verzoek om schadevergoeding

67. Eiseres baseert haar vordering tot schadevergoeding enerzijds op artikel 6:74 van Pro het BW en anderzijds op artikel 8:88 van Pro de Awb.

68. De bestuursrechter is niet bevoegd te oordelen over een vordering tot schadevergoeding gebaseerd op het BW. Dit valt niet binnen de bevoegdheden gegeven in de artikelen 8:1 tot en met 8:7 van de Awb. Dat de bestuursrechter daartoe wel bevoegd zou zijn, kan ook niet worden gelezen in het vonnis van de civiele kamer van het Gerechtshof Den Haag.

69. Bij de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wns) is titel 8:4 van de Awb ingevoerd. Artikel 8:88 van Pro de Awb maakt daar deel van uit. In artikel V van de Wns is het volgende vermeld:

1. Titel 4.5 en titel 8.4 van de Algemene wet bestuursrecht zijn niet van toepassing op schade, veroorzaakt door besluiten of andere handelingen:

(…)

van andere bestuursorganen voor zover genomen of verricht in het kader van aan de Belastingdienst opgedragen taken.

2. In afwijking van artikel IV blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip waarop deze wet in werking is getreden, van toepassing op schade veroorzaakt door een besluit of andere handeling als bedoeld in het eerste lid.

3. Het eerste en tweede lid gelden niet voor besluiten en andere handelingen ter uitvoering van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969.

4. Dit artikel vervalt drie jaren na het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 4:126 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, tenzij voor het verstrijken van deze termijn een voorstel van wet is ingediend dat in het onderwerp van dit artikel voorziet.

70. Besluiten van de inspecteur Douane vallen onder de belastingbesluiten waarop dit overgangsrecht van toepassing is. Uit artikel 3.4 van de Wet van 3 maart 2021 tot wijziging van de Awb en enkele andere wetten in verband met het nieuwe omgevingsrecht en nadeelcompensatierecht, volgt dat de invoering van titel 8:4 voor belastingbesluiten verder is uitgesteld. De oorspronkelijke termijn van drie jaar vermeld in artikel V, vierde lid, van de Wns is verlengd tot vijf jaar. Artikel 4:126 is Pro per 1 januari 2024 in werking getreden, zodat titel 8.4 voor belastingbesluiten pas van toepassing is per 1 januari 2029.

71. Als gevolg van dit overgangsrecht is artikel 8:88 van Pro de Awb (nog) niet van toepassing op besluiten van de inspecteur van de Douane, maar blijft artikel 8:73 van Pro de Awb (oud) van toepassing. De rechtbank zal het verzoek om schadevergoeding daarom beoordelen in het licht van artikel 8:73 van Pro de Awb (oud).

72. Artikel 8:73 van Pro de Awb (oud) luidde als volgt:

1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, kan hij, indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.

2. Indien de bestuursrechter de omvang van de schadevergoeding bij zijn uitspraak niet of niet volledig kan vaststellen, bepaalt hij in zijn uitspraak dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak daarover het onderzoek wordt heropend. De bestuursrechter bepaalt daarbij op welke wijze het onderzoek wordt voortgezet.

73. Aan een schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 van Pro de Awb (oud) wordt dus pas toegekomen indien sprake is van een gegrond beroep. Zoals hiervoor is overwogen is daarvan geen sprake.

74. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank zich onbevoegd verklaren inzake de vordering tot schadevergoeding op de voet van het burgerlijk wetboek en het verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 8:73 van Pro de Awb (oud) afwijzen.

Verzoek om vergoeding van immateriële schade

75. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn^[17].

76. De redelijke termijn is overschreden wanneer de rechtbank niet binnen twee jaar nadat verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, uitspraak doet tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden.

77. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn moet worden verlengd omdat eiseres op 2 januari 2017 heeft verzocht om het bezwaar aan te houden en vanwege de door eiseres ingestelde civiele procedure.

78. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres bij e-mail van 2 januari 2017 haar wens kenbaar heeft gemaakt om het bezwaar aan te houden opdat meerdere samenhangende zaken door de rechtbank gevoegd behandeld zouden kunnen worden. Op zichzelf ziet de rechtbank daarin aanleiding de redelijke termijn te verlengen. Verweerder heeft eiseres echter op 30 oktober 2017 uitgenodigd voor een hoorgesprek en daarmee de behandeling van het bezwaar dus hervat. Van een nieuw verzoek tot verdere aanhouding van het bezwaar is niet gebleken. Gelet op het voorgaande dient de redelijke termijn te worden verlengd met (afgerond) tien maanden tot 34 maanden.

79. De periode die gemoeid is geweest met de civielrechtelijke procedure zou tot een verlenging van de redelijke termijn kunnen leiden, indien het bezwaar in dat verband is aangehouden.^[18]Uit de gedingstukken blijkt echter niet dat daarvan sprake is. Dat verweerder eiseres reeds op 7 maart 2022, dus kort na de dagvaarding van 21 januari 2022, opnieuw heeft uitgenodigd voor een hoorgesprek en dat dit gesprek op 26 april 2022 daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, duidt eerder op het tegendeel. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor verlenging van de redelijke termijn in verband met de civielrechtelijke procedure.

80. Verweerder heeft het bezwaarschrift ontvangen op 25 oktober 2016 en de uitspraak van deze rechtbank is van 29 januari 2026. Dat betekent dat de behandeling in totaal 112 maanden heeft geduurd en dat de redelijke termijn van 34 maanden is overschreden met 78 maanden. Daarmee correspondeert een vergoeding van immateriële schade van € 6.500 (78 : 6 x € 500). De termijnoverschrijding van 78 maanden is voor (afgerond) 66 maanden aan de bezwaarfase toe te rekenen en voor het overige aan de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid). Van het bedrag van € 6.500 dient verweerder dus (66/78x € 6.500 =) € 5.500 en de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) (12/78 x € 6.500 =) € 1.000 te betalen.

Proceskosten

81. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op

€ 233,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding met een waarde per punt van € 934 en een wegingsfactor 0,25), omdat de proceskostenvergoeding uitsluitend wordt toegekend vanwege de vergoeding van door eiseres geleden immateriële schade. De Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) en verweerder dienen daarvan ieder de helft te betalen.

82. Het verzoek om vergoeding van integrale proceskosten wijst de rechtbank af, omdat geen sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 2, derde lid, van het Bpb.

Griffierecht

83. Eiseres heeft in het beroepschrift van 21 september 2023 verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Dat betekent dat de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) en verweerder ieder de helft van het griffierecht dienen te vergoeden.^[19]Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- verklaart zich onbevoegd inzake de vordering tot schadevergoeding op de voet van het BW;

- wijst de vordering tot schadevergoeding voor het overige af behoudens voor zover betrekking hebbend op de vergoeding van immateriële schade wegens de overschrijding van de redelijke termijn;

- veroordeelt verweerder tot vergoeding aan eiseres van de aan de bezwaarfase toerekenbare immateriële schade vastgesteld op € 5.500;

- veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding aan eiseres van de aan de beroepsfase toerekenbare immateriële schade vastgesteld op een bedrag van € 1.000;

- veroordeelt verweerder en de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres, ieder tot een bedrag van € 116,75; en

- draagt verweerder en de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) op het betaalde griffierecht aan eiseres te vergoeden, ieder tot een bedrag van € 182,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. Ebbeling, voorzitter, en mr. S.J. Richters en mr. W.M.C. Schipper, leden, in aanwezigheid van mr. E.P. van der Zalm, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2026.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is per post verzonden op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de douanekamer van het gerechtshof Amsterdam, Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam, waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Amsterdam vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Rechtbank bevestigt niet-ontvankelijkheid verzoek terugbetaling invoerrechten kippenvlees