ECLI:NL:RBNNE:2024:2933

Uitspraak

RECHTBANK Noord-Nederland

Civiel recht

Zittingsplaats Leeuwarden

Zaaknummer: C/17/183943 / HA ZA 22-104

Vonnis van 31 juli 2024

in de zaak van

1.[A] ,

te [plaats] ,
2.
[B],

te [plaats] ,
3.
[C],

te [plaats] ,

eisende partijen,

hierna samen te noemen: [eisers] (in meervoud) en afzonderlijk: [A] , [B] en [C] ,

advocaat: mr. O.J. Klabou te Sneek ,

tegen

GEMEENTE TERSCHELLING,

te West-Terschelling,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de gemeente,

advocaat: mr. N.D. Niederer te Breda.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding
- de conclusie van antwoord

- de conclusie van repliek tevens wijziging van eis

- de conclusie van dupliek
- de brief waarin een mondelinge behandeling is bepaald

- het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 5 oktober 2023

- het verzoek van mr. Klabou tot wijziging van het proces-verbaal,

- de reactie van mr. Niederer op het verzoek tot wijziging van het proces-verbaal.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten

2.1.

Op 1 november 2005 is [A] eigenaar geworden van het perceel gelegen aan de [straat] , thans bekend als [D] , kadastraal bekend gemeente [E] (hierna: het perceel) met bijbehorend weiland, kadastraal bekend gemeente [F] (hierna: het weiland). Op het perceel staat een manegegebouw van ongeveer 2000 m², met daarin een rijhal, stallingsboxen, een kantine en logiesruimten.

2.2.

Met ingang van 1 november 2005 dreef [A] een eenmanszaak onder de naam Activiteiten Centrum Terschelling (ACT). Deze onderneming exploiteerde een manege, een kantine en een hostel op het perceel.

2.3.

Ten tijde van de aankoop van het perceel door [A] gold het bestemmingsplan "Buitengebied (Polder) 2e correctieve en partiële herziening" (hierna: het bestemmingsplan 1994). Op grond van dat bestemmingsplan had het perceel de bestemming "Dagrecreatieve voorzieningen" met de functieaanduiding "manegegebouw toegestaan".

2.4.

Op grond van artikel 7, onder A, aanhef en sub 2 en 4, van de voorschriften van het bestemmingsplan 1994 mochten de voor "Dagrecreatieve voorzieningen" bestemde gronden uitsluitend worden gebruikt voor dagrecreatieve voorzieningen, zoals een midgetgolfbaan, ponybaan of een manege, met dien verstande dat op of in de gronden met deze bestemming een gebouw mocht worden gebouwd ten behoeve van dagrecreatieve activiteiten met een oppervlakte van ten hoogste 75 m² en op gronden voorzien van de aanduiding "manegegebouw toegestaan" een gebouw mocht worden gebouwd ten behoeve van een manege met daarbij behorende voorzieningen, zoals kantines en beheers- en logiesruimten. Op grond van artikel 7 onder Pro C van de voorschriften was het verboden de gronden en gebouwen anders te gebruiken dan overeenkomstig de aangegeven bestemming.

2.5.

Op 21 maart 2006 heeft de burgemeester van de gemeente (verder: de burgemeester) een exploitatievergunning aan [A] verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf in het manegegebouw. Aan deze vergunning is onder meer het voorschrift verbonden dat de vergunning geldt voor de exploitatie van een hotel en een kantine in combinatie met de exploitatie van een manege.

2.6.

Op 7 september 2006 heeft de burgemeester een brief aan ACT gestuurd. Daarin staat onder meer:

Bij toeval ontdekte een van onze medewerkers de site van H20 hostel, waarin u een kitesurfarrangement aanbiedt in combinatie met overnachting en ontbijt.

Er is u een exploitatievergunning verleend om een hotel en kantine te exploiteren, gerelateerd aan de paardensport.

Het is niet de bedoeling dat u een zelfstandig hotel of hostel exploiteert, er dient te allen tijde een samenhang te zijn met de paardensport.

Gezien het feit dat dit bij kitesurfen niet het geval is, is dit een arrangement wat niet valt binnen de vergunde ruimte tot exploitatie van het hotel.

Dit geldt overigens ook voor het aanbieden van zelfstandige overnachtingsmogelijkheden.

Ik wil u erop wijzen dat, indien u deze activiteiten continueert, wij voornemens zijn bestuursrechtelijk op te treden.

2.7.

Bij brief van 17 juli 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: het college) naar aanleiding van een handhavingsverzoek aan ACT een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd. In deze brief is onder meer vermeld dat ACT in haar hostel niet alleen logies aanbiedt aan gasten die paardrijlessen willen nemen, maar ook aan gasten die tijdens hun vakantie op Terschelling activiteiten doen die los staan van manege-activiteiten, zoals hardlopen, paardrijden over het eiland, surfen en vliegeren. Volgens de brief worden op de website van ACT ook kitesurf- en buitenrij-arrangementen aangeboden en staat op deze site dat ACT voornemens is om arrangementen voor christelijke jongeren te organiseren. Het college heeft in deze brief gesteld dat het gevolg van deze activiteiten is dat in het manegegebouw een hostel wordt gedreven dat los staat van de manege en dat dit in strijd is met zowel het geldende als het toekomstige bestemmingsplan. Daarnaast heeft het college geschreven:

Activiteitencentrum Terschelling is reeds bij brief van 7-9-2006 geïnformeerd over het feit dat dergelijke activiteiten niet zijn toegestaan. Er is namelijk door ons een exploitatievergunning verleend voor de uitbating van een hotel/hostel, gekoppeld aan de overdekte paardensport. Uitbating van een zelfstandige hostel is dus niet toegestaan. Kitesurfen heeft geen koppeling met manege-activiteiten, zo hebben wij in de brief van 7-9-2006 geschreven. Wij hebben Activiteitencentrum Terschelling er op gewezen dat als zij een zelfstandige hostel exploiteert zonder daarvoor over een exploitatievergunning te beschikken, wij voornemens zijn handhavend op te treden.

2.8.

Tegen het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft ACT op 5 september 2008 een zienswijze ingediend.

2.9.

Medio oktober/november 2008 heeft ACT de paardrijlessen stopgezet.

2.10.

Op 1 juni 2009 is de door ACT gedreven onderneming ingebracht in de gelijknamige vennootschap onder firma, met [A] , [B] en [C] als vennoten.

2.11.

In 2010 heeft het onderzoeksbureau HanzeConnect op verzoek van [eisers] onderzoek gedaan naar het marktpotentieel van de manege. In het (concept)rapport "Marktpotentie Manege Terschelling?" van 26 oktober 2010 staat dat bij de bestaande manege essentiële voorzieningen, zoals een mestplaat, een opslagloods, een buitenrijbak en een longeercirkel ontbreken en dat de manege hierdoor niet rendabel kan worden geëxploiteerd.

2.12.

Bij besluit van 24 september 2013 heeft de gemeenteraad van de gemeente (hierna: de raad) het bestemmingsplan "Buitengebied Polder" (hierna: het bestemmingsplan 2013) vastgesteld. ACT heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS). Dit beroep was (onder meer) gericht tegen het plandeel met de bestemming "Sport-Manege" voor het perceel.

2.13.

De AbRS heeft het beroep ter zitting behandeld op 23 maart 2015. In het daarvan opgemaakte proces-verbaal is onder meer vermeld dat gemeenteambtenaar [G] (hierna: [G] ) namens de raad het volgende heeft verklaard:

Volgens Activiteiten Centrum Terschelling stelt de gemeente bijvoorbeeld dat de hostelkamers alleen door paardrijders gebruikt mogen worden.

De raad verklaart in reactie daarop dat de hostelkamers ook door anderen gebruikt mogen worden.

2.14.

In haar uitspraak van 17 juni 2015^[1]heeft de AbRS het beroep van ACT gericht tegen het plandeel "Sport-Manege" gegrond verklaard, het besluit van de raad van 24 september 2013 voor zover het dit plandeel betreft vernietigd en de raad opgedragen om binnen 52 weken na de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Aan de vernietiging heeft de AbRS ten grondslag gelegd dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom door toekenning van de bestemming "Sport-Manege" de gebruiksmogelijkheden voor het perceel worden beperkt ten opzichte van de in het vorige bestemmingsplan toegekende bestemming "Dagrecreatieve voorzieningen". Daarnaast heeft de AbRS aan de vernietiging ten grondslag gelegd dat de raad ten onrechte niet heeft onderzocht en onderbouwd of de in de planregels voorgeschreven bedrijfsmatige exploitatie van een manege op het perceel uitvoerbaar is gelet op de omstandigheid dat ter plaatse verschillende essentiële voorzieningen voor een manege niet kunnen worden gerealiseerd.

2.15.

Op 21 juni 2016 is namens ACT een brief aan de raad gestuurd waarin de raad aansprakelijk wordt gesteld voor de schade die ACT heeft geleden en nog zal lijden als gevolg van het “consequent tegenwerken” van haar plannen voor een rendabele exploitatie van de manege. Volgens ACT heeft de raad onder meer in zijn brief van 7 september 2006 een verkeerde uitleg gegeven aan het bestemmingsplan 1994 en ten onrechte gedreigd met handhaving. In de brief van 21 juni 2016 is opgenomen dat deze moet worden gezien als een stuiting van de verjaring als bedoeld in artikel 3:317 BW Pro.

2.16.

Bij besluit van 25 oktober 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Herstelbesluit Manege [D] " (hierna: het Herstelbesluit) vastgesteld. In dit bestemmingsplan heeft het perceel opnieuw de bestemming "Sport-Manege" toegekend gekregen. In de Reactienota naar aanleiding van de zienswijze van ACT op het ontwerp-bestemmingsplan heeft de raad onder meer overwogen dat het vanuit ruimtelijk en beleidsmatig oogpunt belangrijk is dat de koppeling tussen de manege en de logiesfunctie behouden blijft en dat alleen gasten van de manege ter plaatse mogen overnachten. De raad heeft tevens in de Reactienota vermeld dat het de geldende planologische rechten weer toekent aan het perceel en dat na het onherroepelijk worden van dit bestemmingsplan nog steeds handhavend opgetreden kan worden tegen zelfstandige logies op het perceel.

2.17.

Op grond van artikel 4, lid 4.1 sub b onder 3 van de bij dit Herstelbesluit behorende voorschriften zijn de voor "Sport-Manege" aangewezen gronden onder meer bestemd voor bij de manege behorende logiesruimten. Op grond van artikel 4, lid 4.4.2, aanhef en onder d wordt tot een gebruik strijdig met deze bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden en bouwwerken anders dan ten behoeve van een bedrijfsmatige exploitatie van de in lid 4.1 sub b onder 3 bedoelde activiteiten.

2.18.

Tegen dit Herstelbesluit heeft ACT beroep ingesteld. Bij uitspraak van 25 april 2018^[2]heeft de AbRS het beroep van ACT gegrond verklaard, het Herstelbesluit deels vernietigd en, zelf in de zaak voorziend, bepaald dat artikel 4, lid 4.4.2, onder d van de planregels zo komt te luiden dat “het gebruik van de bij de manege behorende logiesruimten anders dan ten behoeve van een bedrijfsmatige exploitatie” in ieder geval tot een gebruik strijdig met de bestemming "Sport-Manege" wordt gerekend.

2.19.

In de uitspraak heeft de AbRS onder meer het volgende overwogen:

15.1.

In artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder b, ten derde, van de planregels is bepaald dat de voor "Sport-Manege" aangewezen gronden zijn bestemd voor bij de manege behorende logiesruimten. Deze planregel is vergelijkbaar met het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied (Polder) tweede correctieve en partiële herziening" uit 1994 waarin het perceel was bestemd als "Dagrecreatieve voorzieningen" met de functieaanduiding "manegegebouw toegestaan". Ter plaatse was gelet op artikel 7, onder A, aanhef en lid 4, van de planvoorschriften een manege met de daarbij behorende voorzieningen, zoals kantines en beheer- en logiesruimten toegestaan.

15.2.

De raad heeft ter zitting toegelicht dat de vermelding in de planregels dat bij de manege behorende logiesruimten zijn toegestaan, betekent dat de verhuur van de logiesruimten uitsluitend mogelijk is op het moment dat op het perceel een manege wordt geëxploiteerd. Met deze planregel is volgens de raad echter geen beperking beoogd van het soort gasten dat van de logiesruimten gebruik mag maken. Daarbij heeft de raad ter zitting toegelicht dat, anders dan appellante vreest, het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor handhavend optreden indien andere gasten dan de bezoekers van de manege gebruik maken van de logiesruimten. Dit betekent volgens de raad dat toeristen op Terschelling in de logiesruimten kunnen overnachten zonder dat zij gebruik maken van de manegeactiviteiten of van de dagrecreatieve activiteiten die appellante op haar percelen aanbiedt.

Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat de in de planregels gemaakte koppeling tussen de manege en logiesruimten niet betekent dat de verhuur van de logiesruimten ondergeschikt moet zijn aan de manege. Op het moment dat op het perceel een manege wordt geëxploiteerd, mogen blijkens de planregels ter plaatse logiesruimten worden verhuurd. Aan het aantal logiesruimten zijn in de planregels geen beperkingen gesteld, aldus de raad.

De Afdeling stelt vast dat deze uitleg van de raad in overeenstemming is met de planregels.

(…)

21.3.

De raad heeft ter zitting onderkend dat de regel neergelegd in artikel 4, lid 4.4.2, onder d, van de planregels onjuist is geformuleerd en dat daaruit ten onrechte volgt dat alle activiteiten ter plaatse van de gronden en bouwwerken met de bestemming "Sport-Manege" in strijd met het bestemmingsplan worden uitgeoefend voor zover het niet bij de manege behorende logiesruimten betreft. (…)

2.20.

Op 11 juni 2020 heeft (de advocaat van) ACT een brief aan het college en de raad gestuurd waarin staat dat ACT alle vorderingen zoals omschreven in de brief van 21 juni 2016 handhaaft en dat die brief moet worden gezien als een schriftelijke mededeling tot stuiting van de verjaring als bedoeld in artikel 3:317 lid 1 BW Pro.

2.21.

Bij brief van 3 mei 2021 heeft ACT de gemeente aansprakelijk gesteld voor alle schade die ACT heeft geleden als gevolg van de volgens haar onjuist verstrekte informatie in de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008. De gemeente heeft alle aansprakelijkheid afgewezen.

2.22.

[A] heeft op 18 oktober 2018 het perceel en het weiland verkocht en op 1 november 2019 in eigendom overgedragen aan een derde.

2.23.

Per 31 december 2019 is de vennootschap onder firma ACT ontbonden.

3.Het geschil

3.1.

[eisers] vorderen, na wijziging van eis, dat de rechtbank, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

1. voor recht verklaart dat de gemeente een onrechtmatige daad heeft gepleegd jegens ACT door het verstrekken van de informatie in de brief van 7 september 2006;

2. voor recht verklaart dat de gemeente een onrechtmatige daad heeft gepleegd jegens ACT door het verstrekken van de informatie in de brief van 17 juli 2008;

3. de gemeente veroordeelt tot betaling aan hen van een bedrag van:

- € 258.143,-- ter zake van gederfde winst aan hippische activiteiten

- € 1.240.000,-- ter zake van gederfde winst aan logiesverstrekking

- € 429.922,25 ter zake van gederfde winst aan dagrecreatieve activiteiten

4. de gemeente veroordeelt tot betaling aan hen van een bedrag van

€ 10.172,50 aan expertisekosten;

5. de gemeente veroordeelt tot betaling aan hen van een bedrag van

€ 155.238.-- aan wettelijke rente tot de dag van dagvaarding;

6. de gemeente veroordeelt tot betaling aan hen van een bedrag van

€ 2.093.475,75 gerekend vanaf de dag van dagvaarding tot de algehele voldoening van de vordering;

7. de gemeente veroordeelt tot betaling aan hen van de buitengerechtelijke kosten ter hoogte van € 6.775,--;

8. voor recht verklaart dat de gemeente aansprakelijk is voor de schade die ACT lijdt als gevolg van de verhoogde belastingdruk en de gemeente veroordeelt tot vergoeding van de schade die ACT als gevolg daarvan lijdt,

nader op te maken bij staat en te vermeerderen met de wettelijke rente;

9. de gemeente veroordeelt in de proceskosten.

3.2.

[eisers] hebben, samengevat, aan hun vorderingen ten grondslag gelegd dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld tegenover ACT door onjuiste informatie te verstrekken in haar brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008. Hierdoor heeft ACT schade geleden waarvoor de gemeente aansprakelijk is. Door de brieven was ACT namelijk genoodzaakt elke vorm van dagrecreatie, al dan niet met overnachting, stop te zetten en was logiesverstrekking aan anderen dan gebruikers van de manege niet meer mogelijk. Om toch wat inkomsten te behouden en de schade te beperken, heeft ACT dit laatste in beperkte mate en zo onopvallend mogelijk wel gedaan. Maar dit deed er niet aan af dat de paarden moesten worden verkocht, omdat een rendabele exploitatie van de manege op deze manier niet mogelijk was. Daarnaast hadden geplande en noodzakelijke investeringen in het bedrijf als ook acquireren geen zin meer waardoor het bedrijf kwam stil te staan.

3.3.

De gemeente voert verweer. De gemeente concludeert tot afwijzing van de vorderingen van [eisers] , met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van [eisers] in de kosten van deze procedure.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

4.De beoordeling

Het verzoek tot wijziging/aanvulling van het proces-verbaal

4.1.

De rechtbank zal allereerst ingaan op het verzoek van mr. Klabou om het proces-verbaal op twee punten aan te vullen. In het proces-verbaal ontbreekt volgens mr. Klabou zijn antwoord op de vraag van de rechtbank naar de juridische band tussen de exploitatievergunning en het bestemmingsplan en daarnaast de discussie die zich tussen hem en de voorzitter van de meervoudige kamer ontspon naar aanleiding van deze vraag.

4.2.

De rechtbank overweegt dat de door mr. Klabou gewenste aanvullingen niet terug te vinden zijn in de zittingsaantekeningen van de griffier. De rechtbank merkt daarbij op dat een proces-verbaal slechts een zakelijke en samengevatte weergave is van hetgeen ter zitting is verklaard en besproken. De rechtbank ziet dan ook geen reden om het proces-verbaal aan te vullen. Overigens zou aanvulling van het proces-verbaal conform het verzoek ook niet tot een andere beoordeling van het geschil leiden.

Eisvermeerdering

4.3.

[eisers] hebben tijdens de mondelinge behandeling de nieuwe stelling ingenomen dat sprake is van een voortdurende onrechtmatige daad. De rechtbank gaat ervan uit dat [eisers] deze stelling hebben willen plaatsen in de sleutel van hun standpunt dat er geen sprake is van verjaring van de vordering, zoals door de gemeente is gesteld. Voor zover [eisers] echter hebben bedoeld om hun vordering tevens op een nieuwe grondslag te baseren door te stellen dat de gemeente onrechtmatig gehandeld heeft door nooit daadwerkelijk een dwangsombesluit te nemen, laat de rechtbank deze wijziging van de grondslag buiten beschouwing omdat een dergelijke wijziging volgens artikel 130 lid 1 Rv Pro schriftelijk bij conclusie of akte op de rol moet plaatsvinden en dat is niet gebeurd.

Het beroep op verjaring

4.4.

Het meest verstrekkende verweer van de gemeente is dat de vorderingen van [eisers] zijn verjaard. De rechtbank zal daarom allereerst dit verjaringsverweer beoordelen.

4.5.

De gemeente stelt dat ACT direct na de ontvangst van haar brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008 en in ieder geval kort daarna in 2008 bekend moet zijn geweest met de mogelijkheid van schade wegens het beweerdelijke onrechtmatig handelen van de gemeente. Volgens de gemeente blijkt uit de zienswijze die ACT op 5 september 2008 heeft ingediend naar aanleiding van de brief van de gemeente van 17 juli 2008 dat ACT nooit heeft vertrouwd op de juistheid van de informatie in de hiervoor bedoelde brieven van 2006 en 2008 en dat ACT er van meet af aan van overtuigd was dat deze informatie niet klopte. ACT heeft de gemeente echter pas bij brief van 21 juni 2016 aansprakelijk gesteld. De verjaringstermijn van vijf jaar was toen al verstreken. In ieder geval is de verjaringstermijn in 2015 gaan lopen. [eisers] geven immers zelf in hun processtukken aan dat de uitspraak van de AbRS van 17 juni 2015 duidelijk maakte dat de informatie in de brieven van 2006 en 2008 onjuist was. Dit betekent dat de vorderingen uit hoofde van de brief van 17 juli 2008 zijn verjaard, want deze brief wordt niet genoemd of omschreven in de aansprakelijkstellingen van 21 juni 2016 en 11 juni 2020. Pas de aansprakelijkstelling van 3 mei 2021 gaat (ook) over de brief uit 2008. Daarmee heeft ACT de lopende verjaringstermijn voor deze brief niet tijdig gestuit, aldus nog steeds de gemeente.

4.6.

[eisers] hebben hiertegen ingebracht dat de verjaringstermijn pas is gaan lopen na de uitspraak van de AbRS in 2018. Hoewel ACT in 2006 en 2008 al dacht dat de gemeente fout zat met haar uitleg van het toen geldende bestemmingsplan, kreeg zij daarover pas door deze uitspraak van de AbRS voldoende zekerheid.

4.7.

De rechtbank stelt voorop dat artikel 3:310 lid 1 BW Pro bepaalt dat een rechtsvordering tot vergoeding van schade verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden. Naar vaste rechtspraak van de Hoge Raad moet de eis dat de benadeelde bekend is geworden met zowel de schade als de daarvoor aansprakelijke persoon aldus worden opgevat dat het hier gaat om een daadwerkelijke bekendheid, zodat het enkele vermoeden van het bestaan van schade dan wel het enkele vermoeden welke persoon voor de schade aansprakelijk is, niet volstaat. De verjaringstermijn van artikel 3:310 lid 1 BW Pro begint pas te lopen op de dag na die waarop de benadeelde daadwerkelijk in staat is een rechtsvordering tot vergoeding van de door hem geleden schade in te stellen. Daarvan zal sprake zijn als de benadeelde voldoende zekerheid - die niet een absolute zekerheid behoeft te zijn - heeft verkregen dat schade is veroorzaakt door tekortschietend of foutief handelen van de betrokken persoon. Dit betekent dat de beantwoording van de vraag wanneer de verjaringstermijn van een vordering is gaan lopen afhankelijk is van alle ter zake dienende feiten en omstandigheden van het geval, waarbij per geval moet worden beoordeeld of, en zo ja, wanneer de benadeelde daadwerkelijk (subjectief) bekend is geworden met de schade en de aan te spreken persoon.^[3]Hierbij gaat het om bekendheid met de feiten en omstandigheden. Niet is vereist dat de benadeelde ook daadwerkelijk bekend is met de juridische beoordeling van die feiten en omstandigheden waaruit voor hem de schade voortvloeit.^[4]Tegen deze achtergrond overweegt de rechtbank als volgt.

4.8.

De rechtbank volgt de gemeente niet in haar stelling dat de verjaringstermijn in 2006 dan wel 2008 is gaan lopen. Dat ACT destijds de mening was toegedaan dat de inhoud van de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008 niet juist was, betekent niet dat ACT ook voldoende zekerheid had dat de gemeente, die hier heeft te gelden als de deskundige partij, mogelijk fout zat. Die zekerheid heeft ACT naar het oordeel van de rechtbank pas verkregen toen [G] namens de gemeente tijdens de mondelinge behandeling bij de AbRS op 23 maart 2015 aangaf dat de hostelkamers niet alleen door ruiters maar ook door anderen gebruikt mogen worden. Op dat moment moet ACT zich immers gerealiseerd hebben dat de gemeente mogelijk in 2006 en 2008 een onjuist standpunt had ingenomen over het toegestane gebruik van het perceel en dat zij daardoor schade had geleden en nog zou lijden. Het argument van [eisers] dat ACT eerst na de uitspraak van de AbRS in 2018 bleek dat de gemeente foutief had gehandeld, gaat gelet op het hiervoor onder 4.7 geformuleerde criterium niet op. Het mag zo zijn dat ACT door deze uitspraak wellicht meer zekerheid heeft gekregen over het aan de gemeente te maken verwijt, maar dat laat onverlet dat ACT eind maart 2015 al bekend was dat zij schade leed die werd veroorzaakt door het gestelde foutieve handelen van de gemeente. Het gegeven dat ACT de gemeente bij brief van 21 juni 2016 - en niet pas in 2018 - aansprakelijk heeft gesteld, onderstreept dit.

4.9.

De conclusie van het voorgaande is dat ACT eind maart 2015 daadwerkelijk in staat was een rechtsvordering tot schadevergoeding in te stellen. Dit betekent dat de verjaringstermijn van vijf jaar op de dag na 23 maart 2015 is gaan lopen.

4.10.

Niet in geschil is dat ACT de gemeente bij brief van 21 juni 2016 aansprakelijk heeft gesteld voor de door haar geleden schade als gevolg van onrechtmatig handelen door de gemeente. Naar het oordeel van de rechtbank heeft ACT door deze brief de verjaring van haar vorderingen tegen de gemeente gestuit. Volgens vaste rechtspraak moet een stuitingshandeling een voldoende duidelijke waarschuwing aan de schuldenaar inhouden dat hij, ook na het verstrijken van de verjaringstermijn, er rekening mee moet houden dat hij de beschikking houdt over zijn gegevens en bewijsmateriaal, opdat hij zich tegen een dan mogelijkerwijs alsnog door de schuldeiser ingestelde vordering behoorlijk kan verweren.^[5]Niet alleen de formulering van de mededeling, maar ook de context waarin de mededeling wordt gedaan en de overige omstandigheden van het geval kunnen voor de beoordeling relevant zijn.^[6]Hoewel in de brief van 21 juni 2016 alleen de brief van 2006 expliciet wordt genoemd, volgt uit de inhoud daarvan dat ACT daarmee ook de lopende verjaringstermijn voor de brief van 2008 heeft gestuit. In de brief staat namelijk dat de gemeente ACT tegenwerkt door het nemen van onvoldoende en ongefundeerde besluiten, te dreigen met handhaving en het traineren van de (besluitvormings)procedure en dat dit kwalificeert als een onrechtmatige overheidsdaad. Gelet op deze bewoordingen diende de gemeente te begrijpen dat ACT hiermee ook doelde op de brief van 2008. Naar het oordeel van de rechtbank is het bovendien te gekunsteld om de brieven los van elkaar te zien nu deze brieven feitelijk en materieel over hetzelfde onderwerp gaan. Het college refereert in zijn brief van 17 juli 2008 bovendien ook zelf aan de eerdere brief van de burgemeester van 7 september 2006. De gemeente had de aansprakelijkstelling dan ook als een voldoende duidelijke waarschuwing moeten opvatten dat zij zich in de toekomst mogelijk (ook) zou dienen te verweren tegen een door ACT in rechte in te stellen vordering tot schadevergoeding wegens de brief van 17 juli 2008.

4.11.

Uit het voorgaande volgt dat de lopende verjaringstermijn in ieder geval op 21 juni 2016 is gestuit, zodat toen een nieuwe termijn van vijf jaar is begonnen te lopen, die eindigde op 21 juni 2021. Vast staat dat ACT de verjaring in de tussentijd opnieuw gestuit heeft, onder meer door middel van een brief van 3 mei 2021. Niet in geschil is dat deze brief betrekking heeft op zowel de brief van 2006 als de brief van 2008. Dit heeft tot gevolg dat met ingang van de volgende dag een nieuwe verjaringstermijn is gaan lopen (artikel 3:319 lid 1 BW Pro). Binnen die termijn heeft ACT haar vorderingen aanhangig gemaakt. De vorderingen van ACT zijn dus niet verjaard.

Onrechtmatig handelen

4.12.

Vervolgens ligt de vraag voor of de gemeente onrechtmatig jegens ACT heeft gehandeld door (beweerdelijk) onjuiste informatie te verstrekken over de manier waarop planvoorschriften met betrekking tot het perceel uitgelegd moesten worden. De rechtbank stelt voorop dat de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008 zijn opgesteld ter voorbereiding van het nemen van (een) handhavingsbesluit(en) vanwege vermeend handelen door ACT in strijd met de verleende exploitatievergunning respectievelijk het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Van het daadwerkelijk nemen van handhavingsbesluiten is het echter niet gekomen. Dat laat onverlet dat de inhoud van deze beide brieven in wezen wel op één lijn is te stellen met die van voorbereidingsbesluiten die wél zijn uitgemond in besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank ziet hierin aanleiding om in deze zaak aansluiting te zoeken bij de norm die in de rechtspraak is ontwikkeld voor het toetsen van de (on)rechtmatigheid van voorbereidingsbesluiten.

4.13.

In de hiervoor bedoelde situatie is pas sprake van onrechtmatigheid wanneer het bestuursorgaan niet de zorgvuldigheid in acht heeft genomen, die van hem gevergd mocht worden met het oog op de voor hem kenbare belangen van de belanghebbende. Het feit dat een bestuursorgaan een voorbereidingsbesluit baseert op onjuiste inzichten of verkeerde gegevens is niet per definitie onrechtmatig. De concrete omstandigheden van het geval kunnen echter wel aanleiding geven voor het oordeel dat het bestuursorgaan onzorgvuldig en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld.^[7]Bij deze beoordeling moet terughoudendheid worden betracht. Dat heeft te maken met het karakter van de voorbereidingsprocedure. Die strekt er mede toe om het bestuursorgaan informatie te verschaffen waarover het nog niet beschikt en om onjuiste inzichten die van zijn kant mochten bestaan, te corrigeren. Dit om zoveel mogelijk te bevorderen dat er vervolgens een juist besluit tot stand komt.

4.14.

Tegen deze achtergrond oordeelt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt voorop dat zij in de brieven van 7 september 2006 en 17 juli 2008, anders dan ACT betoogt, niet leest dat alle dagrecreatieve activiteiten op het perceel zijn verboden. De essentie van beide brieven is dat ACT daarin te verstaan is gegeven dat alleen gebruikers van de manege in het hostel op het perceel mogen verblijven. In de brief van 7 september 2006 baseert de burgemeester dit op de aan ACT verleende exploitatievergunning waaraan (onder meer) het voorschrift is verbonden dat de vergunning geldt voor de exploitatie van een hotel in combinatie met de exploitatie van een manege. In de brief van 17 juli 2008 baseert het college dit op de planvoorschriften van het bestemmingsplan 1994 waarin staat dat op gronden met de aanduiding “manegegebouw toegestaan” een gebouw mag worden gebouwd ten behoeve van een manege met de daarbij behorende voorzieningen, zoals logiesruimten. De burgemeester en het college hebben het vergunningsvoorschrift respectievelijk de planvoorschriften destijds zo uitgelegd dat het verstrekken van logies aan anderen dan gebruikers van de manege was verboden.

4.15.

Vast staat dat op grond van het Herstelbesluit de bestemming van het perceel is gewijzigd in de bestemming "Sport-Manege" en dat in de bijbehorende planvoorschriften is bepaald dat de als zodanig aangewezen gronden onder meer bestemd zijn voor bij de manege behorende logiesruimten. De AbRS heeft in haar uitspraak van 2018 overwogen dat dit planvoorschrift vergelijkbaar is met het voorheen geldende bestemmingsplan 1994. Dit strookt met de Reactienota bij het Herstelbesluit waarin staat dat de raad de bestaande rechten uit het bestemmingsplan 1994 aan het perceel heeft toegekend. In de Reactienota staat ook dat een zelfstandige logiesfunctie niet is toegestaan en dat de gemeente de koppeling tussen de logiesfunctie en de manege wil behouden. De AbRS heeft daarnaast overwogen dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat het voorschrift (slechts) betekent dat de verhuur van logiesruimten uitsluitend mogelijk is op het moment dat op het perceel een manege wordt geëxploiteerd, maar dat hiermee geen beperking is beoogd van het soort gasten dat van de logiesruimten gebruik mag maken. Daarbij heeft - aldus nog steeds de AbRS - de raad aangegeven dat, anders dan ACT vreesde, het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor handhavend optreden indien andere gasten dan de bezoekers van de manege gebruik maken van de logiesruimten (zie hiervoor onder 2.19). Tijdens de mondelinge behandeling op 5 oktober 2023 heeft [G] naar aanleiding van een vraag van de rechtbank over de gang van zaken tijdens de zitting bij de AbRS in 2018 verklaard:

U vraagt mij waarom ik ter zitting bij de Raad van State heb gezegd dat een zelfstandig hotel wel was toegestaan als er maar een manege was op het terrein. Tijdens de zitting in 2018 vroeg ACT wat ze nu wel en niet mocht. De Raad van State vroeg toen of het mogelijk was dat gasten die niet manege-gerelateerde activiteiten deden, in het hotel logeerden. Dat lazen ze niet in het plan en in de eerdere procedure uit het rapport van HanzeConnect volgde dat een rendabele exploitatie van de manege niet mogelijk was met de beperkingen die de gemeente stelde. Ik heb naar aanleiding van die vraag gezegd dat mede gelet op het rapport van HanzeConnect de strikte koppeling met de manege is losgelaten en dat er ook gasten mochten verblijven los van manegeactiviteiten, zolang er ook maar een manege ter plaatse werd geëxploiteerd. Dit om ACT iets meer armslag te geven. U vraagt mij waarom er iets anders staat in de Reactienota. Ik ben niet bij de discussies daarover betrokken geweest. Ik ben alleen maar betrokken geweest bij de beroepsprocedures bij de Raad van State. De vraag of het mogelijk was om de koppeling los te laten, is voor het eerst in het kader van het Herstelbesluit 2016 naar voren gekomen.

De rechtbank leidt uit de hiervoor beschreven gang van zaken rond de uitleg van de bij de bestemming behorende planvoorschriften af dat de raad, afgaande op uitlatingen van [G] in 2015 en 2018 tijdens zittingen bij de AbRS, deze op grond van gewijzigde opvattingen op enig moment ruimer is gaan uitleggen dan lange tijd het geval is geweest. Het is de rechtbank overigens niet duidelijk vanaf welk moment dit is geweest nu in de Reactienota naar aanleiding van de zienswijze van ACT op het ontwerp-Herstelbesluit nog werd overwogen dat de koppeling tussen de manege en de logiesfunctie niet werd losgelaten. Wat daarvan verder ook zij, gelet op deze gewijzigde opvattingen zou in zoverre wellicht geoordeeld kunnen worden dat de uitleg van de planvoorschriften in de brieven van 2006 en 2008 destijds onjuist was omdat ook toen al een andere uitleg mogelijk was. De bestaande planologische rechten werden immers gehandhaafd. Van onzorgvuldig handelen zoals hiervoor bedoeld is echter hoe dan ook geen sprake. De rechtbank is van oordeel dat de uitleg die de burgemeester en/of het college aan het bestemmingsplan 1994 destijds hebben gegeven, niet evident onjuist was nu het moest gaan om een logiesruimte “ten behoeve van een manege” (zie hiervoor onder 2.4). Gelet op de formulering van de planvoorschriften was hun uitleg mogelijk en daarmee ook verdedigbaar. Uit de gedingstukken blijkt bovendien dat ook de raad in het verleden de planvoorschriften zo uitlegde dat alleen gasten van de manege gebruik mochten maken van de logiesruimten op het perceel.

4.16.

Voor wat betreft de uitleg die de burgemeester in zijn brief van 7 september 2006 heeft gegeven aan het vergunningsvoorschrift in de exploitatievergunning dat bepaalt dat de vergunning geldt voor de exploitatie van een hotel in combinatie met de exploitatie van een manege geldt aanvullend nog het volgende. Weliswaar wordt in de brief niet gerefereerd aan het bestemmingsplan, maar gelet op de formulering daarvan en het gegeven dat een exploitatievergunning alleen raakt aan aspecten van openbare orde, ligt voor de hand dat in dit voorschrift een koppeling is beoogd met het destijds geldende bestemmingsplan en (dus) dat de burgemeester heeft getoetst of het gebruik van het hostel binnen de marges van de openbare orde in overeenstemming was met dat bestemmingsplan.

4.17.

Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat van onrechtmatig handelen van de gemeente geen sprake is geweest. De vordering stuit hierop al af. De rechtbank zal daarom onbesproken laten wat partijen verder, waaronder over het causaal verband, hebben aangevoerd omdat dat niet tot een ander oordeel kan leiden.

4.18.

[eisers] zijn in het ongelijk gesteld en moeten daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de gemeente worden begroot op:

- griffierecht

€

8.519,00

- salaris advocaat

€

13.071,00

(3 punten × € 4.357,00)

- nakosten

€

178,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

21.768,00

4.19.

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen van [eisers] af,

5.2.

veroordeelt [eisers] in de proceskosten van € 21.768,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als [eisers] niet tijdig aan de veroordelingen voldoen en het vonnis daarna wordt betekend,

5.3.

veroordeelt [eisers] tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,

5.4.

verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad voor zover het de proceskostenveroordeling betreft.

Dit vonnis is gewezen door mr. C.M. Telman, mr. T.P. Hoekstra en mr. P. van Eijk en in het openbaar uitgesproken op 31 juli 2024.

693

Afwijzing vordering wegens onrechtmatige overheidsdaad gemeente Terschelling inzake uitleg bestemmingsplan en exploitatievergunning