Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 24/1147
uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 9 mei 2025 in de zaak tussen
Stichting Natuurbeschermingswacht, gevestigd in Meppel, eiseres,
(gemachtigde: ing. G.W. Starre),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westerveld, het college,
(gemachtigde: M. Groen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghouder], uit [plaats], vergunninghouder,
[vergunninghouder], uit [plaats], vergunninghouder,
(gemachtigde: I. de Grefte).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het verlenen van een omgevingsvergunning aan vergunninghouder voor het realiseren van een vergistingsinstallatie ten behoeve van biogas op het perceel aan de [adres] te [plaats] (het perceel).
1.1.
Het college heeft bij besluit van 28 september 2023 de gevraagde omgevingsvergunning aan vergunninghouder verleend. Met het bestreden besluit van
30 januari 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de verleende omgevingsvergunning gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 maart 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres ing. G.W. Starre. Voor het college is voornoemde gemachtigde verschenen. Vergunninghouder is in persoon verschenen, vergezeld door zijn echtgenote en zoons, en bijgestaan door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een vergistingsinstallatie ten behoeve van biogas op het perceel te [plaats]. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.1.
De voor de beoordeling van het verzoek belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Feiten
4. Vergunninghouder heeft op 30 augustus 2023 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het realiseren van een vergistingsinstallatie ten behoeve van biogas op het perceel te [plaats] bij het college ingediend.
De aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrekking op de volgende activiteiten:
- bouwen;
- handelen in strijd met regels van de ruimtelijke ordening;
- milieu.
4.1.
Het college heeft bij besluit van 28 september 2023 de gevraagde omgevingsvergunning aan vergunninghoudster verleend.
4.2.
Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt.
4.3.
Eiseres heeft de bezwaren mondeling toegelicht op een hoorzitting van
5 december 2023 van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften van de gemeente Westerveld (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
4.4.
De commissie heeft het college bij brief van 15 januari 2024 geadviseerd de bezwaren van eiseres ongegrond te verklaren en het besluit van 28 september 2023 in stand te laten.
4.5.
Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het besluit van 28 september 2023 in stand gelaten.
Overgangsrecht
5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht (waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) van toepassing is, omdat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow.
Het geschil
6. Tussen partijen is in geschil of het college een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het realiseren van een vergistingsinstallatie ten behoeve van biogas op het perceel te [plaats]. Daarover overweegt de rechtbank als volgt.
Strijd met de goede procesorde
7. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college de rechtbank verzocht om de nadere toelichting dan wel de verdieping voor wat betreft de gestelde partijdigheid of vooringenomenheid van een van de leden van de commissie aan de hand van een pleitnota door eiseres wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.
7.1.
Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen aanleiding om de nadere toelichting van eiseres ter zitting aan de hand van de pleitnota wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat er in dit geval sprake is van een (beperkte) aanvulling van een al eerder ingenomen standpunt. Gelet op de beperkte omvang van de pleitnota van eiseres (minder dan 1 pagina) is niet gebleken dat de gemachtigde van het college niet in staat was om inhoudelijk daarop te reageren ter zitting. Dit betekent dat het ter zitting door de gemachtigde van het college gedane verzoek om de nadere toelichting van eiseres buiten beschouwing te laten, wordt afgewezen.
Onafhankelijkheid van de commissie
8. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit van het college gebaseerd is op het advies van een commissie die niet onpartijdig en niet onafhankelijk is. In dit verband wijst eiseres erop dat het lid van deze commissie, [naam], als gemachtigde tegen haar is opgekomen in een bezwaar- en beroepzaak met dezelfde inhoud, namelijk een Wabo-procedure inzake mono-mestvergisters in de gemeente De Fryske Marren. Bij de behandeling van het bezwaar op de hoorzitting, in die gemeente, heeft [naam]
derde-belanghebbenden vertegenwoordigd en gepleit tegen haar standpunten, aldus eiseres. Daarbij acht eiseres van belang dat deze zaak (LEE 23/1892) op 4 april 2024 op een zitting is behandeld door de rechtbank Noord-Nederland. Op die zitting heeft [naam] weer de derde-belanghebbenden vertegenwoordigd en volgens eiseres weer gepleit tegen haar standpunten.
8.1.
Op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Op grond van artikel 2:4, tweede lid, van de Awb waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Op grond van artikel 7:13, eerste lid, van de Awb is dit artikel van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
8.2.
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze grond van eiseres niet. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het hiervoor genoemde lid van de commissie op enige wijze gunsten heeft gekregen van vergunninghouder. Evenmin heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat dit lid van de commissie een persoonlijk belang heeft bij de advisering met betrekking tot de bezwaren tegen het besluit van 28 september 2023 of het bestreden besluit. In hetgeen eiseres heeft gesteld met betrekking tot het gegeven dat dit lid van de commissie in zijn hoedanigheid als professionele gemachtigde in andere bezwaar- en beroepsprocedures de standpunten van eiseres heeft bestreden, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen.
Inspraak op grond van het Unierecht
9. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit, dat door middel van een reguliere procedure is genomen, een inbreuk vormt op Unierecht. In de visie van eiseres had bij de voorbereiding van het bestreden besluit inspraak moeten worden verleend. Daartoe voert zij aan dat een mestvergister, gelet op een uitspraak van 27 juli 2022 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) [1] , dient te worden aangemerkt als een geïntegreerde chemische installatie en om die reden onder het begrip chemische installatie van het Verdrag van Aarhus [2] valt. Gelet daarop is eiseres van mening dat het Verdrag van Aarhus wel van toepassing is. Verder voert eiseres aan dat het Verdrag van Aarhus van toepassing is vanwege de aanzienlijke milieugevolgen van de vergistingsinstallatie. Daarnaast voert eiseres aan dat inspraak had moeten worden verleend voor een ieder vanwege de rechtstreekse werking van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Hrl).
Verdrag van Aarhus
10. De rechtbank overweegt dat in artikel 6 van het Verdrag van Aarhus het recht op inspraak is geregeld bij de voorbereiding van besluiten over het al dan niet toestaan van bepaalde milieubelastende activiteiten.
Artikel 6 luidt:
“1. Elke Partij:
a. past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;
b. past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt.
[…]
4. Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.”
10.1.
Onderdeel 4 van Bijlage I, Lijst van activiteiten bedoeld in artikel 6, eerste lid, onderdeel a, bij het Verdrag van Aarhus luidt:
“4. Chemische industrie: onder fabricage in de zin van de categorieën van activiteiten van deze paragraaf wordt verstaan de fabricage van in de onderdelen a. tot en met g. genoemde stoffen of groepen van stoffen op industriële schaal door chemische omzetting:
(…)
c. Chemische installaties voor de fabricage van fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen (enkelvoudige of samengestelde meststoffen)”.
10.2.
In het Verdrag van Aarhus ontbreekt een definitie van het begrip industriële schaal. Voor de uitleg van dit begrip dient dan ook aansluiting te worden gezocht bij het normale spraakgebruik. Volgens het Van Dale woordenboek wordt onder het begrip industrieel verstaan: “tot de industrie behorend”. Onder industrie wordt verstaan: “bedrijfstak die zich bezighoudt met de verwerking van grondstoffen tot (half)producten” en “grootschalige bedrijfstak”.
10.3.
Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat er sprake is van een chemische omzetting op industriële schaal. Dat het gaat om de mest van 800 koeien en er geen sprake is van het hobbymatig houden van vee, is daarvoor onvoldoende. Het enkele bedrijfsmatig vergisten van mest, maakt naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat er sprake is van een industriële schaal. Uit de door vergunninghouder overgelegde toelichting blijkt dat de mestvergistingsinstallatie ingezet wordt voor de op het bedrijf geproduceerde mest. Naar het oordeel van de rechtbank is de aangevraagde en vergunde omvang niet van een dergelijke grootte dat er sprake is van een industriële schaal. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om bij de beoordeling of het bestreden besluit onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus valt, te betrekken dat er tientallen vergistingsinstallaties in het noorden van Nederland worden gerealiseerd. Het bestreden besluit ziet alleen op het toestaan van de mestvergistingsinstallatie van vergunninghouder. Er is geen procedurele of feitelijke samenhang tussen de mestvergistingsinstallatie van vergunninghouder en andere mestvergistingsinstallaties.
10.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres, onder verwijzing naar de genoemde uitspraak van de AbRvS, evenmin voldoende onderbouwd dat er in dit geval sprake is van een geïntegreerde chemische installatie, zodat de vergistingsinstallatie onder een chemische installatie, als bedoeld in het Verdrag van Aarhus, valt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het bestreden besluit betrekking heeft op de verleende omgevingsvergunning voor een mestvergistingsinstallatie met een verwerkingscapaciteit van 16.000 ton mest per jaar, terwijl de uitspraak van de AbRvS ziet op een bioraffinage met een verwerkingscapaciteit van 600.000 ton mest per jaar. Daarbij komt dat de bioraffinage een zogenoemde co-vergistingsinstallatie is, waarin naast mest ook ander groenafval wordt verwerkt. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de door eiseres aangehaalde uitspraak van de AbRvS met betrekking tot de bioraffinage in dit geval onverkorte toepassing mist.
10.5.
Uit de overwegingen 10.3. en 10.4. volgt dat de vergistingsinstallatie niet kan worden begrepen onder één van de activiteiten genoemd in bijlage I van het Verdrag van Aarhus. Met betrekking tot het betoog van eiseres dat de vergistingsinstallatie leidt tot aanzienlijke effecten op het milieu in de zin van het Verdrag van Aarhus, overweegt de rechtbank als volgt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de vergistingsinstallatie geen aanzienlijk effect op het milieu in de zin van het Verdrag van Aarhus. Hierbij betrekt de rechtbank de aard en schaal van de activiteiten die zijn genoemd in de categorieën “energiesector” en “chemische installaties” van bijlage I van het Verdrag van Aarhus. De daarin genoemde activiteiten wijken in aard en schaal in betekenende mate af van de vergistingsinstallatie die hier aan de orde is. Verder betrekt de rechtbank hierbij dat het bestreden besluit niet valt onder het bereik van de Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334) en evenmin een besluit betreft waarin rechtstreeks werkende Unierechtelijke voorschriften op milieugebied worden toegepast [3] .
10.6.
Naar het oordeel van de rechtbank valt het bestreden besluit niet onder de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus. Daarom was het college niet gehouden om op grond van het Verdrag van Aarhus voorafgaand aan de besluitvorming inspraak te organiseren. In zoverre slaagt deze grond van eiseres niet.
Rechtstreekse werking Hrl
11.1.
Voor zover eiseres stelt dat de Wet natuurbescherming (Wnb) geen correcte implementatie van de Hrl is en een project op grond van artikel 6, derde lid, van de Hrl alleen kan worden gerealiseerd/gewijzigd met een uitgebreide voorbereidingsprocedure, stelt de rechtbank voorop dat het in deze zaak niet gaat om een vergunning op grond van de Wnb maar om een omgevingsvergunning op grond van de Wabo.
11.2.
Voor zover relevant overweegt de rechtbank dat de AbRvS eerder heeft geoordeeld [4] dat artikel 6, derde lid, van de Hrl geïmplementeerd is in artikel 2.7 en 2.8 van de Wnb. Verder is het vaste jurisprudentie dat de inspraakverplichtingen in artikel 6, derde lid, van de Hrl correct zijn geïmplementeerd in afdeling 3.4 van de Awb [5] . Ook is het vaste jurisprudentie [6] dat, ondanks dat de Wnb dat niet voorschrijft, een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, wordt voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb.
11.3.
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanknopingspunt om te oordelen dat bij de voorbereiding van de bestreden omgevingsvergunning vanwege rechtstreekse werking van de Hrl inspraak had moeten worden verleend aan een ieder. In zoverre slaagt deze grond van eiseres niet.
Aanhaakverplichting
12. Eiseres betoogt dat in verband met het verslechteringsverbod van de Hrl en de onjuiste toepassing van artikel 6, derde lid, van de Hrl het bestreden besluit niet in stand kan worden gelaten. In dit verband wijst eiseres op het rapport “Berekeningen emissies en economie voor verschillende scenario’s voor verwaarding van rundveemest” van Wageningen Livestock Research 2024 (het rapport). Volgens eiseres staat in hoofdstuk 8 van de conclusies onder meer het volgende:
“Op basis van de uitgevoerde modelstudie wordt geconcludeerd dat:
- Toepassing van vergisting biedt perspectief ten aanzien van de verlaging van
methaanemissies in de keten en daarmee ook verlaging van de CO2-equivalenten.
Dit perspectief is het grootst bij huisvestingssystemen met dagontmesting.
Dagontmesting leidt ook tot hoogste biogasopbrengsten bij het vergistingsproces.
[..]
- Aanwenden van digestaat leidt modelmatig tot een toename van de
ammoniakemissie ten opzichte van drijfmest vanwege het hogere gehalte
ammoniumstikstof in het digestaat. Praktijkmetingen ontbreken.”
In de visie van eiseres laat de modelstudie zien dat de stikstofemissie toeneemt. Door het ontbreken van praktijkmetingen is er naar de mening van eiseres echter geen sprake van de vereiste wetenschappelijke zekerheid die het Hof van Justitie (HvJ) eist bij de natuurtoetsen zoals een voortoets of een passende beoordeling.
In de aanvullende gronden van beroep voert eiseres aan dat in dit geval niet duidelijk is wat er met de stalvloer gebeurt. Bij andere vergelijkbare projecten wordt de vloer van de bestaande stal gewijzigd, aldus eiseres. In de visie van eiseres heeft dit gevolgen voor het project voor wat betreft stikstof. Volgens eiseres is in dit geval niet uitgesloten en niet aangegeven hoe een en ander is geregeld. Verder voert eiseres aan dat de toepassing van het digestaat tot een toename van emissies van stikstof leidt, zoals blijkt uit het rapport nummer 1372 van de WUR. Daarnaast voert eiseres aan dat de vergister een beveiliging moet hebben omdat de vergisting niet snel te stoppen is bij een storing, onderhoud of leveringsproblemen. De vergister moet dan het gas laten ontsnappen uit de vergister zelf, aldus eiseres. In de visie van eiseres is dit geen schoon gas, maar een mengsel van verschillende gassen. Dit mengsel van gassen kan volgens eiseres op twee manieren afgeblazen worden, met of zonder fakkel. Zonder fakkel komt in de visie van eiseres een gasmengsel vrij dat in ieder geval zwavelverbindingen en ammoniak bevat. Dit heeft mogelijk een significant effect op Natura 2000-gebieden omdat het verzurende stoffen betreft. Als een fakkel wordt ingezet dan wordt het gasmengsel verbrand, aldus eiseres. Volgens eiseres ontstaan bij deze verbranding stikstofverbindingen in de vorm van NOx. Ook dit kan in de visie van eiseres een significant effect hebben op de Natura 2000-gebieden.
13. Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval twijfelachtig is of er sprake is van intern salderen. In dit verband wijst het college erop dat uit de beoordeling van de aanvraag en de Aerius-berekening volgt dat het project neutraal is. Bij nadere beschouwing kan in het licht van het rapport Gollenbeek volgens het college worden vermoed dat de stikstofuitstoot iets afneemt. In de visie van het college volgt uit overweging 19.5. van de uitspraak van 18 december 2024 van de AbRvS [7] dat bedrijven die sinds de Logtse Baan-uitspraak [8] intern gesaldeerd zijn vijf jaar tijd gegund wordt om alsnog de sinds die tijd
(20 januari 2021) intern gesaldeerde projecten aan te vragen. Naar de mening van het college biedt overweging 19.5. van de uitspraak van 18 december 2024 de mogelijkheid om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat primair niet gesaldeerd wordt en indien er gesaldeerd wordt, dan met positief resultaat.
14. De rechtbank overweegt dat artikel 2.7 van de Wabo bepaalt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor draagt dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo is een omgevingsvergunning vereist voor een project dat bestaat uit het verrichten van een activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn de activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving aangewezen. Eén van de in artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor opgenomen activiteiten is het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is aangevraagd of verleend.
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
14.1.
Als voor een activiteit naast een omgevingsvergunning ook een toestemming in het kader van de Wnb nodig is, kan de aanvrager dus kiezen of hij deze trajecten afzonderlijk of gecoördineerd wil doorlopen. Als een natuurtoestemming nodig is maar er op het moment van het besluit over de aanvraag om omgevingsvergunning nog geen Wnb-vergunning is gevraagd of verleend, bestaat de verplichting om tegelijkertijd voor die activiteit een natuurtoestemming aan te vragen [9] . Dat is de aanhaakverplichting.
14.2.
Om te beoordelen of voor een project een natuurtoestemming nodig is, moet de vraag worden beantwoord of het project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor het betrokken Natura 2000-gebied. Om tot de conclusie te kunnen komen dat een project geen significante gevolgen kan hebben, moet worden vastgesteld dat de gevolgen van dat project niet toenemen ten opzichte van de gevolgen van het project zoals die waren vergund of toegestaan ten tijde van de referentiedatum en eventueel zijn ingeperkt door middel van een later besluit, de referentiesituatie.
14.3.
Niet in geschil is dat de melkrundveehouderij van vergunninghouder in ieder geval binnen 25 kilometer afstand ligt van de Natura 2000-gebieden Dwingelderveld, Drents-Friese Wold & Leggelderveld, Fochteloërveen, Holtingerveld, Witterveld, Mantingezand, De Wieden Weerribben, Drentsche Aa-gebied, Mantingerbos en Elperstroom.
14.4.
Verder staat dat vast voor de vergistingsinstallatie geen separate aanvraag om een vergunning op grond van de Wnb is ingediend. Dat betekent dat, als een natuurtoestemming nodig is, deze verplicht moet aanhaken bij de aanvraag om omgevingsvergunning. Uit vaste jurisprudentie [10] volgt dat een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. Bij beantwoording van de vraag of bepaalde activiteiten tezamen één project vormen of dat sprake is van afzonderlijke projecten, dient te worden bezien of de activiteiten naar aard en tijd van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren.
Toepassen van digestaat
14.5.
De rechtbank stelt vast dat het toepassen of uitrijden van digestaat geen onderdeel uitmaakt van de aanvraag om omgevingsvergunning en daarmee ook geen onderdeel is van het bestreden besluit. Een aanvrager bepaalt in beginsel zelf de omvang van het project waarvoor hij een omgevingsvergunning aanvraagt. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het uitrijden van digestaat gelet op het bepaalde in artikel 2.7 van de Wabo, onlosmakelijk verbonden is aan het betrokken project. Daarnaast blijkt uit vaste jurisprudentie van de AbRvS [11] dat bemesten een apart project als bedoeld in de Wnb is. Dat betekent dat als voor bemesten een natuurvergunning nodig is, dit in een andere (aparte) natuurvergunning - los van het bedrijf - mag worden aangevraagd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het uitrijden van digestaat terecht niet betrokken bij de beoordeling van de aanhaakverplichting. In zoverre slaagt dit betoog van eiseres niet.
Fakkel bij overdruk
14.6.
De rechtbank overweegt dat uit de overgelegde inhoudelijke toelichting op monomestvergisting blijkt dat er binnen het project gebruik wordt gemaakt van een fakkel bij overdruk. Verder stelt de rechtbank vast dat het college in het kader van de beoordeling van de aanhaakplicht uitsluitend een Aerius-berekening van het project voor wat betreft de aanlegfase heeft betrokken. Dit betekent dat niet is gebleken dat de gevolgen van de emissies die vrij (kunnen) komen bij het gebruik van de overdrukbeveiliging door middel van een fakkel zijn beoordeeld. Nu deze emissies niet zijn beoordeeld maar deze emissies wel onderdeel uitmaken van het project, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen concluderen dat als gevolg van het project geen sprake is van significante gevolgen op omliggende Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat geen natuurvergunning aangehaakt hoeft te worden. Deze grond van eiseres slaagt.
Filteren en ontzwavelen
14.7.
De rechtbank overweegt dat uit de overgelegde inhoudelijke toelichting op monomestvergisting blijkt dat binnen het project het ruwe biogas wordt gefilterd tot groengas, waarbij koolstofdioxide (CO2) wordt afgevoerd naar de buitenlucht. Verder blijkt uit deze toelichting dat het ruwe biogas ook (kleine hoeveelheden) zwavel bevat. Door biologische ontzwaveling en door het leiden van het ruwe biogas door een canister of kolom met actief kool wordt zwavel uit dit biogas gefilterd. Uit overweging 14.6. volgt dat het college in het kader van de beoordeling van de aanhaakplicht uitsluitend een Aerius-berekening van het project voor wat betreft de aanlegfase heeft betrokken. Dit betekent dat niet is gebleken dat de gevolgen van de emissies die vrij (kunnen) komen bij het filteren en ontzwavelen zijn beoordeeld. Nu deze emissies niet zijn beoordeeld maar deze emissies wel onderdeel uitmaken van het project, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen concluderen dat er geen sprake is van significante gevolgen op omliggende Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat geen natuurvergunning aangehaakt hoeft te worden. Deze grond van eiseres slaagt.
Intern salderen
15. Uit de door vergunninghouder overgelegde notitie en het verhandelde ter zitting leidt de rechtbank af dat de gemachtigde van vergunninghouder voor wat betreft de emissie en de depositie van stikstof een vergelijking heeft gemaakt tussen de melkrundveehouderij met 800 melkkoeien en de voorgenomen gewijzigde melkrundveehouderij met 800 koeien inclusief een vergistingsinstallatie. Daarbij heeft de gemachtigde van vergunninghouder gewezen op de uitkomsten van een Aerius-berekening met betrekking tot de aanlegfase. In dit verband heeft de gemachtigde van het college ter zitting naar voren gebracht dat er sprake is van een verleende natuurvergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) voor de melkrundveehouderij met 800 melkkoeien, maar dat er in dit geval geen sprake is van intern salderen op de klassieke wijze. De rechtbank overweegt dat de ABRvS de rechtspraak over intern salderen (bij natuurvergunningen) bij uitspraak van 18 december 2024 heeft gewijzigd [12] . Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag dus, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. Voor zover de gevolgen van onderhavig project voor de relevante Natura 2000-gebieden door de gemachtigde van vergunninghouder zijn beoordeeld op grond van intern salderen, is deze beoordeling niet in overeenstemming met voormelde rechtspraak. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat er in dit geval geen sprake is van intern salderen, daargelaten de vraag of dit zo is, is de rechtbank van oordeel dat de beoordeling van de gevolgen van onderhavig project voor de relevante Natura 2000-gebieden ook niet in overeenstemming is met voormelde rechtspraak, omdat in die beoordeling ten onrechte uitsluitend een Aerius-berekening met de betrekking tot de aanlegfase is betrokken.
16. Gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld, komt de rechtbank niet toe aan de overige beroepsgronden van eiseres.
Conclusie en gevolgen
17. Het beroep van eiseres is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb tot stand is gekomen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
17.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
17.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 30 januari 2024;
- draagt het college op een nieuwe besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 mei 2025.
De griffier De rechter
Afschrift verzonden op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:4
1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Artikel 7:13
1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…);
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…);
(…);
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(…),
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…).
(…).
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(…).
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.2a
1. Als categorieën activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, voor zover deze plaatsvinden binnen een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aangewezen:
a. de activiteit, bedoeld in categorie 18.4, 22.2, 32.1, 32.2, 32.3, 32.5, 32.7, 32.8, 35, 36, 37.1, 37.2, 38.1, 38.2, 38.3 en 41.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (https://wetten.overheid.nl/BWBR0006788?labelid=693544&g=2025-03-18&z=2025-03-18), met dien verstande dat deze aanwijzing niet van toepassing is in de gevallen waarin artikel 7.18 van de Wet milieubeheer van toepassing is;
b. de activiteit, bedoeld in categorie 18.8 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (https://wetten.overheid.nl/BWBR0006788?labelid=693544&g=2025-03-18&z=2025-03-18), met dien verstande dat deze aanwijzing niet van toepassing is in de gevallen waarin artikel 7.18 van de Wet milieubeheer van toepassing is.
(…).
Artikel 2.2aa
1. Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0015158&artikel=9&g=2025-03-18&z=2025-03-18) of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0006147&artikel=13&g=2025-03-18&z=2025-03-18), voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend.
(…).
Artikel 5.13b
11. Een omgevingsvergunning voor de categorie activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, achtste lid, wordt geweigerd, indien de activiteit leidt tot een onaanvaardbaar risico voor de leefomgeving, waarbij in ieder geval wordt betrokken:
a. de ligging van de risicocontour;
b. de invloed van risicovolle activiteiten in de omgeving op de installatie, en
c. de kans op gevolgen van incidenten bij de installatie en de mogelijke gevolgen daarvan voor de leefomgeving.
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…);
7. een installatie bij een agrarisch bedrijf waarmee duurzame energie wordt geproduceerd door het bewerken van uitwerpselen van dieren tot krachtens artikel 5, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0019031&artikel=5&g=2025-03-18&z=2025-03-18) aangewezen eindproducten van een krachtens dat artikellid omschreven bewerkingsprocedé dat ziet op het vergisten van ten minste 50 gewichtsprocenten uitwerpselen van dieren met in de omschrijving van dat procedé genoemde nevenbestanddelen.
(…).